HvJ EU, 04-09-2025, nr. C-203/24

Met zijn eerste en tweede vraag, die samen moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 aldus moet worden uitgelegd dat het bevoegde orgaan bij de beoordeling of een persoon die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten een substantieel gedeelte van die werkzaamheden verricht in de lidstaat waar hij woont, rekening kan houden met andere omstandigheden dan de in die staat verrichte arbeidstijd en/of aldaar ontvangen bezoldiging.

Uit de formulering van artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 blijkt dat een ‘substantieel gedeelte van de werkzaamheden die in loondienst of anders dan in loondienst’ in een lidstaat worden verricht, betekent dat een kwantitatief substantieel deel van alle werkzaamheden in loondienst of anders dan in loondienst daar wordt verricht, zonder dat het hierbij noodzakelijkerwijs om het grootste deel van deze werkzaamheden hoeft te gaan. De beoordeling of een substantieel gedeelte van de werkzaamheden in een lidstaat wordt verricht, gebeurt in geval van een werkzaamheid in loondienst mede op grond van de arbeidstijd en/of de bezoldiging. Een aandeel van minder dan 25 % voor deze criteria geldt als indicatie dat een substantieel gedeelte van de werkzaamheden niet in de betrokken lidstaat wordt verricht (arrest van 19 mei 2022, INAIL en INPS, C-33/21, EU:C:2022:402, punt 63).

De twijfels van de verwijzende rechter vloeien voort uit het feit dat de Nederlandse taalversie van artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 het woord ‘mede’ bevat in combinatie met de vermelding van de indicatieve criteria waarmee rekening moet worden gehouden om te bepalen of een substantieel gedeelte van de werkzaamheden in loondienst van de betrokkene in een lidstaat wordt verricht. De verwijzende rechter leidt hieruit af dat andere criteria dan de in deze bepaling genoemde criteria van de arbeidstijd en/of de bezoldiging kunnen worden aanvaard.

Vastgesteld moet worden dat andere taalversies van artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009, met name de Duitse, de Engelse, de Franse of de Letse versie, het woord ‘mede’ niet bevatten.

Volgens vaste rechtspraak kan de in een van de taalversies van een Unierechtelijke bepaling gebruikte formulering niet als enige grondslag voor de uitlegging van die bepaling dienen; evenmin kan er in zoverre voorrang aan worden toegekend boven de andere taalversies. Een dergelijke benadering zou onverenigbaar zijn met het vereiste van eenvormige toepassing van het Unierecht. Wanneer er verschillen zijn tussen de taalversies, moet bij de uitlegging van de betrokken bepaling worden gelet op de algemene opzet en de doelstelling van de regeling waarvan zij een onderdeel vormt (arresten van 25 maart 2010, Helmut Müller, C-451/08, EU:C:2010:168, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 21 maart 2024, Cobult, C-76/23, EU:C:2024:253, punt 25 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Aangaande de context van de regeling waarvan de betrokken bepaling deel uitmaakt, blijkt reeds uit de titel van verordening nr. 987/2009 dat deze verordening beoogt de wijze van toepassing van verordening nr. 883/2004 vast te stellen. Artikel 14 van verordening nr. 987/2009 heeft als opschrift ‘Verduidelijkingen bij de artikelen 12 en 13 van [verordening nr. 883/2004]’ en lid 8 ervan is bestemd ‘[v]oor de toepassing van artikel 13, leden 1 en 2, van [verordening nr. 883/2004]’.

Bij de uitlegging van artikel 14 van verordening nr. 987/2009 moet dus rekening worden gehouden met de artikelen 12 en 13 van verordening nr. 883/2004.

In dit verband zij eraan herinnerd dat de bepalingen van titel II van verordening nr. 883/2004, met als opschrift ‘Vaststelling van de toepasselijke wetgeving’, waarvan de artikelen 12 en 13 deel uitmaken, een volledig en eenvormig stelsel van conflictregels vormen. Die bepalingen hebben niet alleen tot doel om de gelijktijdige toepassing van verschillende nationale wettelijke regelingen en de mogelijkerwijs daaruit voortvloeiende complicaties te voorkomen, maar ook om te beletten dat binnen de werkingssfeer van die verordening vallende personen geen socialezekerheidsbescherming genieten bij gebreke van een wettelijke regeling die op hen van toepassing is (zie in die zin arrest van 16 november 2023, Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Toruniu, C-422/22, EU:C:2023:869, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Zoals blijkt uit de overwegingen 1 en 45 van verordening nr. 883/2004, heeft deze verordening tot doel om voor de coördinatie tussen de nationale socialezekerheidsstelsels van de lidstaten te zorgen, opdat wordt gewaarborgd dat het recht op vrij verkeer van personen daadwerkelijk kan worden uitgeoefend, en aldus bij te dragen tot de verhoging van de levensstandaard en de verbetering van de arbeidsomstandigheden van personen die zich binnen de Europese Unie verplaatsen, en tegelijkertijd de regels van verordening nr. 1408/71 te moderniseren en te vereenvoudigen (zie in die zin arrest van 16 juli 2020, AFMB e.a., C-610/18, EU:C:2020:565, punt 63).

Dit doel wordt ten uitvoer gelegd door artikel 11, lid 1, van verordening nr. 883/2004, waarin is bepaald dat degenen op wie deze verordening van toepassing is, op het gebied van de sociale zekerheid slechts aan de wetgeving van één lidstaat zijn onderworpen, die wordt vastgesteld overeenkomstig titel II van die verordening.

Bovendien formuleert artikel 11, lid 3, onder a), het beginsel dat voor degene die op het grondgebied van een lidstaat werkzaamheden in loondienst verricht, de wetgeving van die lidstaat geldt (zie in die zin arrest van 16 juli 2020, AFMB e.a., C-610/18, EU:C:2020:565, punt 42).

Dit beginsel is evenwel geformuleerd ‘[b]ehoudens de artikelen 12 tot en met 16’ van verordening nr. 883/2004, aangezien de strikte toepassing van dat beginsel in een aantal bijzondere gevallen tot gevolg zou kunnen hebben dat zowel voor de werknemer als voor de werkgever en de socialezekerheidsorganen administratieve complicaties niet worden vermeden maar juist in het leven worden geroepen, waardoor de onder die verordening vallende personen zouden kunnen worden belemmerd in de uitoefening van hun recht op vrij verkeer (zie in die zin arrest van 16 juli 2020, AFMB e.a., C-610/18, EU:C:2020:565, punt 43).

Tot die bijzondere gevallen behoort het in artikel 13, lid 1, van verordening nr. 883/2004 bedoelde geval waarin iemand in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten.

Artikel 13, lid 1, van verordening nr. 883/2004 bepaalt onder a) dat op degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten, de wetgeving van de lidstaat waar hij woont van toepassing is, indien hij aldaar een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden verricht, terwijl onder b) van deze bepaling wordt vermeld dat op degene die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten en die geen substantieel gedeelte van deze werkzaamheden verricht in de lidstaat waar hij woont, de wetgeving van toepassing is van de lidstaat waar de zetel of het domicilie van de onderneming of de werkgever zich bevindt.

De conflictregels van artikel 13, lid 1, onder a) en b), van verordening nr. 883/2004 waarborgen dat, wanneer een persoon in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst verricht, altijd de wetgeving van één enkele lidstaat van toepassing is, namelijk hetzij de wetgeving van de lidstaat waar de betrokkene woont, indien hij daar een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden verricht, hetzij, bij gebreke daarvan, de wetgeving van de lidstaat waar zijn werkgever is gevestigd.

Aldus strookt artikel 13, lid 1, onder a) en b), van verordening nr. 883/2004 met het in de punten 37 en 38 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte doel, doordat daarbij weliswaar de bij de vorige regeling ingevoerde regels werden vereenvoudigd, maar regels zijn vastgesteld die afwijken van de in artikel 11, lid 3, onder a), van deze verordening neergelegde regel van de werklidstaat, precies om de complicaties te voorkomen die anders zouden kunnen voortvloeien uit de toepassing van laatstbedoelde regel op situaties waarin werkzaamheden worden verricht in twee of meer lidstaten (zie in die zin arrest van 16 juli 2020, AFMB e.a., C-610/18, EU:C:2020:565, punt 64).

Vanuit dit oogpunt hebben de afwijkende regels die zijn ingevoerd door de in punt 43 van het onderhavige arrest vermelde bepalingen, tot doel te waarborgen dat werknemers die in twee of meer lidstaten werkzaamheden verrichten — overeenkomstig de in punt 39 van dit arrest in herinnering gebrachte regel van eenheid — slechts aan de wetgeving van één enkele lidstaat onderworpen zijn. Daartoe worden bij die afwijkende regels aanknopingscriteria vastgesteld die de objectieve situatie van die werknemers in aanmerking nemen om hun vrij verkeer te vergemakkelijken (zie in die zin arrest van 16 juli 2020, AFMB e.a., C-610/18, EU:C:2020:565, punt 65).

In het licht van deze overwegingen moet artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 worden uitgelegd waar het verwijst naar de arbeidstijd en/of de bezoldiging om te bepalen of een kwantitatief substantieel deel van alle werkzaamheden van de werknemer in een lidstaat wordt verricht.

In dit verband moet ten eerste worden opgemerkt dat de laatste alinea van artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009, volgens welke in het kader van een algemene beoordeling van de situatie van de betrokken werknemer moet worden nagegaan of de drempel van 25 % is bereikt, uitdrukkelijk verwijst naar de ‘bovengenoemde’ criteria, dat wil zeggen, in het geval van werkzaamheden in loondienst, de criteria inzake arbeidstijd en/of bezoldiging, met uitsluiting van elk ander criterium.

Dat deze toetsing van de genoemde criteria wordt verricht in het kader van een algemene beoordeling van de situatie van de betrokken werknemer, betekent niet dat andere criteria mogen worden toegevoegd, maar dat alle werkzaamheden in loondienst van die werknemer in aanmerking moeten worden genomen.

Ten tweede laat de formulering van deze bepaling helemaal geen twijfel bestaan over het feit dat bij gebreke van een aandeel van 25 % voor de criteria inzake arbeidstijd en/of bezoldiging, niet kan worden vastgesteld dat een substantieel gedeelte van de werkzaamheden in loondienst in de betrokken lidstaat wordt verricht.

Indien zou worden aanvaard dat een werknemer die minder dan 25 % van zijn totale werkzaamheden in loondienst heeft verricht op het grondgebied van de lidstaat waar hij woont, op grond van artikel 13, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 aan de wetgeving van die staat kan worden onderworpen, zou dit niet alleen voorbijgaan aan het uitzonderingskarakter van de in de artikelen 12 tot en met 14 van deze verordening bedoelde aanknopingspunten, met inbegrip van die betreffende de lidstaat van de woonplaats, maar ook tot onzekerheid leiden bij de toepassing van de conflictregels van titel II van deze verordening, ten koste van de eenvoud die deze regels moeten bewerkstelligen bij de toepassing van de aanknopingscriteria die zijn gebaseerd op de objectieve situatie waarin de betrokken werknemer zich bevindt.

De uitlegging dat een aandeel van minder dan 25 % voor de criteria inzake arbeidstijd en/of bezoldiging niet kan worden gecompenseerd door rekening te houden met andere criteria, wordt ook bevestigd door de toelichtingen in de Praktische gids, een document dat naar zijn aard geen bindende rechtskracht heeft. Niettemin vormt deze gids een nuttig instrument voor de uitlegging van de verordeningen nr. 883/2004 en nr. 987/2009. Zo staat in het deel van dit document dat betrekking heeft op het begrip ‘substantieel gedeelte’ van de werkzaamheden vermeld dat de criteria arbeidstijd en/of bezoldiging verplicht in aanmerking moeten worden genomen om na te gaan of de in artikel 14, lid 8, laatste alinea, van verordening nr. 987/2009 bedoelde drempel van 25 % in de lidstaat van de woonplaats is bereikt, hetgeen dan een indicatie vormt dat een substantieel gedeelte van alle werkzaamheden van de betrokken werknemer in die lidstaat wordt verricht. Hoewel volgens de Praktische gids ook andere criteria een rol kunnen spelen, zonder deze evenwel te definiëren, blijkt uit alle gegeven concrete voorbeelden dat uit de uitoefening van werkzaamheden in loondienst in de lidstaat van de woonplaats die minder dan 25 % van de arbeidstijd en/of bezoldiging uitmaken, niet kan worden afgeleid dat de wetgeving van die staat van toepassing is.

Bijgevolg moet worden geoordeeld dat artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 aldus moet worden uitgelegd dat, om te kunnen aannemen dat een persoon een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in loondienst verricht in de lidstaat waar hij woont, de drempel van 25 % van de arbeidstijd en/of de bezoldiging in die lidstaat moet worden bereikt, zonder dat de inaanmerkingneming van andere criteria kan compenseren dat niet voldaan is aan de bovengenoemde criteria.

Hieruit volgt dat in een geval als dat in het hoofdgeding, waarin vaststaat dat de werknemer 22 % van zijn werkzaamheden in loondienst heeft verricht in de lidstaat waar hij woont, hetgeen lager is dan de drempel van 25 % van artikel 14, lid 8, laatste alinea, van verordening nr. 987/2009, de conflictregel van artikel 13, lid 1, onder a), van verordening nr. 883/2004 niet op hem kan worden toegepast, zodat de toepasselijke wetgeving moet worden vastgesteld overeenkomstig de conflictregel van artikel 13, lid 1, onder b), van deze verordening, die bepaalt dat de werknemer onderworpen is aan de wetgeving van de lidstaat waar de zetel of het domicilie van de onderneming of de werkgever zich bevindt.

Uit het voorgaande volgt dat geen rekening hoeft te worden gehouden met andere criteria om te bepalen of de betrokken werknemer een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in loondienst verricht in de lidstaat waar hij woont.

Gelet op een en ander dient op de eerste en de tweede vraag te worden geantwoord dat artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 aldus moet worden uitgelegd dat het bevoegde orgaan bij de beoordeling of een persoon die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten een substantieel gedeelte van die werkzaamheden verricht in de lidstaat waar hij woont, in het kader van een algemene beoordeling van de situatie van die persoon moet nagaan of ten minste 25 % van zijn arbeidstijd en/of bezoldiging in die staat wordt verricht en/of verkregen. In dit verband mag geen rekening worden gehouden met andere omstandigheden of criteria.

Met zijn derde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen welke periode in aanmerking moet worden genomen om in het kader van de in artikel 14, lid 8, van verordening nr. 987/2009 bedoelde algemene beoordeling te beoordelen of de betrokken werknemer een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in loondienst verricht in de lidstaat waar hij woont.

In dit verband bepaalt artikel 14, lid 10, van verordening nr. 987/2009 dat de betrokken organen rekening moeten houden met de verwachte situatie in de volgende twaalf kalendermaanden.

Hoewel deze bepaling niet preciseert wanneer de in aanmerking te nemen periode van twaalf maanden ingaat, blijkt echter uit de bewoordingen ervan duidelijk dat het gaat om de volgende twaalf maanden, aangezien geen enkele bepaling van deze verordening verwijst naar de situatie in het verleden van de betrokken werknemer.

Aangezien artikel 14, lid 10, van verordening nr. 987/2009, gelezen in samenhang met artikel 14, lid 8, van deze verordening, alleen wordt toegepast in gevallen waarin een werknemer in twee of meer lidstaten werkzaamheden verricht, moet worden vastgesteld dat die periode ingaat op het moment waarop de uitoefening van werkzaamheden in twee of meer lidstaten begint.

Gelet op een en ander moet op de derde vraag worden geantwoord dat artikel 14, leden 8 en 10, van verordening nr. 987/2009 aldus moet worden uitgelegd dat, in het kader van de algemene beoordeling van de situatie van een persoon die in twee of meer lidstaten werkzaamheden in loondienst pleegt te verrichten, bij de beoordeling of hij een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden verricht in de lidstaat waar hij woont, rekening moet worden gehouden met zijn verwachte situatie in de volgende twaalf kalendermaanden.

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen over welke beoordelingsvrijheid het bevoegde orgaan van een lidstaat beschikt om vast te stellen of een werknemer een substantieel gedeelte van zijn werkzaamheden in loondienst in de zin van artikel 13, lid 1, van verordening nr. 883/2004 heeft verricht in de lidstaat waar hij woont.

Gezien het antwoord op de eerste vraag hoeft de vierde vraag niet te worden beantwoord.