HvJ EU, 18-06-2024, nr. C-352/22

§ 6, lid 2, van het Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (wet betreffende internationale rechtshulp in strafzaken) van 23 december 198214., in de op de feiten van het hoofdgeding toepasselijke versie (hierna: ‘IRG’), luidt als volgt:

§ 6 van het Asylgesetz (asielwet; hierna: ‘AsylG’) van 26 juni 199215., in de versie die is bekendgemaakt op 2 september 200816., zoals laatstelijk gewijzigd bij de wet van 9 juli 202117., bepaalt:

De vraag of het besluit van een lidstaat tot toekenning van de vluchtelingenstatus bindende werking heeft in het kader van een in een andere lidstaat gevoerde uitleveringsprocedure, hangt nauw samen met de vraag of er op het gebied van besluiten tot toekenning van de vluchtelingenstatus al dan niet sprake is van een beginsel van wederzijdse erkenning tussen de lidstaten.

Buiten de onderhavige zaak zal het Hof zich over deze vraag moeten uitspreken in het kader van drie andere thans aanhangige zaken.33. Hoewel de onderhavige zaak zich ten opzichte van die drie zaken in een andere context situeert, namelijk die van uitlevering, werpen ze alle vier de vraag op of een in een lidstaat genomen besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning bindende werking kan hebben in een andere lidstaat. In deze zaken wordt het Hof dus verzocht nader aan te geven over welke speelruimte hetzij een autoriteit die belast is met de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, hetzij een autoriteit die belast is met de behandeling van een uitleveringsverzoek, beschikt wanneer het gaat om een eerder door een andere lidstaat genomen besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus.

Ter terechtzitting heeft het Hof partijen en andere belanghebbenden in de procedure verzocht om een standpunt in te nemen over deze lastige problematiek.

Net als de Duitse regering en de Commissie ben ik van mening dat het Unierecht bij de huidige stand van zijn ontwikkeling niet voorziet in een beginsel van wederzijdse erkenning tussen de lidstaten van besluiten tot toekenning van de vluchtelingenstatus.34.

Zoals de Italiaanse regering, die voorstander is van de wederzijdse erkenning van dergelijke besluiten, in wezen heeft betoogd, kan inderdaad worden aangenomen dat de geest van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel voor een dergelijke erkenning pleit, hetgeen zou betekenen dat een besluit van een lidstaat tot toekenning van de vluchtelingenstatus bindend zou moeten zijn voor de autoriteiten van de andere lidstaten.

Artikel 78, lid 2, onder a), VWEU, voorziet immers in de vaststelling van maatregelen voor een gemeenschappelijk Europees asielstelsel dat een in de hele Unie geldende uniforme asielstatus voor derdelanders omvat. Zoals in overweging 3 van richtlijn 2011/95 te lezen staat, is dit stelsel — waarvan zowel deze richtlijn als richtlijn 2013/32 deel uitmaakt — gebaseerd op de volledige en niet-restrictieve toepassing van het Verdrag van Genève, alsmede op de garantie dat niemand naar het land van vervolging wordt teruggestuurd35..

Bovendien is het gemeenschappelijk Europees asielstelsel gebaseerd op het beginsel van wederzijds vertrouwen36., dat zelf de grondslag en de voorwaarde vormt van het beginsel van wederzijdse erkenning. Volgens het Hof vereist het beginsel van wederzijds vertrouwen dat elk van de lidstaten, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, ervan uitgaat dat alle andere lidstaten het Unierecht en, meer in het bijzonder, de door dat recht erkende grondrechten in acht nemen.37.

Bijgevolg moet in het kader van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel worden aangenomen dat de behandeling van personen die om internationale bescherming verzoeken, in elke lidstaat in overeenstemming is met de vereisten van het Handvest, het Verdrag van Genève en het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden38.. Dit is met name het geval bij de toepassing van artikel 33, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/3239., dat in het kader van de bij die richtlijn ingevoerde gemeenschappelijke asielprocedure een uitdrukking van het beginsel van wederzijds vertrouwen vormt40..

Overigens is het zo dat, overeenkomstig verordening (EU) nr. 604/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 tot vaststelling van de criteria en instrumenten om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek om internationale bescherming dat door een derdelander of een staatloze bij een van de lidstaten wordt ingediend41., een enkele lidstaat over een dergelijk verzoek beslist. Bovendien voorziet het gemeenschappelijk Europees asielstelsel erin dat een verzoek grotendeels volgens dezelfde regels wordt behandeld ongeacht welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling ervan.42. Tevens moet worden opgemerkt dat het hoofddoel van richtlijn 2011/95, zoals blijkt uit artikel 1 van deze richtlijn en overweging 12 ervan, erin bestaat te verzekeren dat alle lidstaten gemeenschappelijke criteria toepassen voor de identificatie van personen die werkelijk internationale bescherming behoeven, en ervoor te zorgen dat deze personen in alle lidstaten over bepaalde minimumvoordelen kunnen beschikken.43.

Deze toepassing van gemeenschappelijke regels en criteria zou als natuurlijk gevolg kunnen hebben dat er een beginsel van wederzijdse erkenning tussen de lidstaten van besluiten tot toekenning van de vluchtelingenstatus bestaat, hetgeen zou betekenen dat dergelijke besluiten bindend moeten zijn voor de autoriteiten van al deze staten. Dit zou er dan toe kunnen leiden dat een beslissingsbevoegde autoriteit wordt belet af te wijken van het besluit van de autoriteit die een persoon eerder in een andere lidstaat de vluchtelingenstatus heeft verleend. Dat zou er ook toe kunnen leiden dat een autoriteit waarbij een uitleveringsverzoek is ingediend, geen gunstig gevolg kan geven aan een dergelijk verzoek, waarbij de onderliggende gedachte is dat die autoriteit, door de uitlevering te aanvaarden van een persoon aan wie in een andere lidstaat de vluchtelingenstatus is verleend, hem de facto deze status zou ontnemen.

Vastgesteld moet worden dat de Uniewetgever de doelstelling van artikel 78, lid 2, onder a), VWEU, te weten een uniforme asielstatus voor derdelanders die in de gehele Unie geldig is, echter nog niet volledig heeft geconcretiseerd omdat hij nog niet heeft voorzien in een beginsel van wederzijdse erkenning tussen de lidstaten van beslissingen tot toekenning van de vluchtelingenstatus en nog niet heeft gepreciseerd op welke wijze aan dit beginsel uitvoering moet worden gegeven. Het primaire Unierecht voorziet aldus in de geleidelijke invoering van het gemeenschappelijk Europees asielstelsel, dat gefaseerd moet worden ingevoerd om op termijn te komen tot een uniforme asielstatus die in de gehele Unie geldig is.44. Zoals de Duitse regering en de Commissie hebben betoogd, wordt het gemeenschappelijk Europees asielstelsel geleidelijk tot stand gebracht en staat het uitsluitend aan de Uniewetgever om in voorkomend geval te beslissen om aan besluiten tot toekenning van de vluchtelingenstatus grensoverschrijdende bindende werking toe te kennen.

Op dit punt moet worden benadrukt dat het wederzijds vertrouwen weliswaar de grondslag vormt voor de wederzijdse erkenning van beslissingen die de bevoegde autoriteiten van de lidstaten in het kader van de RVVR nemen, maar dat dit vertrouwen niet volstaat indien het niet gepaard gaat met een expliciete bepaling in het primaire recht of met de uitdrukkelijke wil van de Uniewetgever om de lidstaten een dergelijke erkenning op te leggen. Dienaangaande tref ik in de richtlijnen 2011/95 en 2013/32 geen uitdrukkelijke vermelding aan van een beginsel van wederzijdse erkenning tussen de lidstaten van besluiten tot toekenning van internationale bescherming. Voorts merk ik op dat wanneer de Uniewetgever een dergelijk beginsel wenst in te voeren op een gebied dat onder de RVVR valt, hij dit op expliciete wijze doet.45.

Ik merk overigens op dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) eveneens erkent dat de wederzijdse erkenning van asielbesluiten niet automatisch is.46.

Uit het voorgaande volgt mijns inziens dat een beslissingsbevoegde autoriteit van een lidstaat waarbij een verzoek om internationale bescherming is ingediend en die ervoor kiest geen gebruik te maken van de haar door artikel 33, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/32 geboden mogelijkheid om een dergelijk verzoek niet-ontvankelijk te verklaren wanneer een andere lidstaat internationale bescherming heeft toegekend47., niet gebonden is aan een besluit van een andere lidstaat tot toekenning van de vluchtelingenstatus. Deze autoriteit moet dat verzoek dan overeenkomstig de bepalingen van de richtlijnen 2011/95 en 2013/32 onderzoeken op de inhoud en nagaan of de verzoeker voldoet aan de materiële voorwaarden voor toekenning van die bescherming, door een autonoom onderzoek te verrichten waarvan de uitkomst niet vooraf kan worden bepaald aan de hand van het eerdere besluit van een andere lidstaat tot toekenning van de vluchtelingenstatus. Richtlijn 2011/95 noch richtlijn 2013/32 bevat namelijk een bepaling die de lidstaten verplicht om aan een persoon de vluchtelingenstatus toe te kennen op de enkele grond dat een andere lidstaat die status reeds aan die persoon heeft verleend.

Dezelfde slotsom dringt zich naar mijn mening op wanneer een lidstaat, vanwege de toepassing van de uit het arrest van 19 maart 2019, Ibrahim e.a.48., voortvloeiende rechtspraak geen gebruik kan maken van de in artikel 33, lid 2, onder a), van richtlijn 2013/32 geboden mogelijkheid om een verzoek om internationale bescherming niet-ontvankelijk te verklaren49.. Dienaangaande merk ik op dat noch richtlijn 2013/32, noch richtlijn 2011/95 voorziet in een uitzondering op de verplichting voor een lidstaat om een verzoek om internationale bescherming te onderzoeken, op grond dat een andere lidstaat aan een persoon de vluchtelingenstatus heeft toegekend, wanneer dat verzoek niet als niet-ontvankelijk kan worden beschouwd.

Deze oplossing is in overeenstemming met de regel dat de toekenning van de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus plaatsvindt na een individueel, volledig en geactualiseerd onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming. Uit artikel 4, lid 1, tweede volzin, van richtlijn 2011/95 en artikel 10, leden 2 en 3, van richtlijn 2013/32 volgt immers dat de lidstaat het verzoek, in samenwerking met de verzoeker, op individuele, objectieve en onpartijdige wijze op basis van nauwkeurige en actuele informatie deugdelijk onderzoekt. Indien uit dat onderzoek blijkt dat de verzoeker voldoet aan de in het Unierecht vastgestelde minimumnormen om in aanmerking te komen voor de vluchtelingenstatus of de subsidiairebeschermingsstatus, en de voorwaarden vervult van respectievelijk de hoofdstukken II en III of de hoofdstukken II en V van richtlijn 2011/95, zijn de lidstaten, gelet op de artikelen 13 en 18 van deze richtlijn en onder voorbehoud van de daarin genoemde uitsluitingsgronden, verplicht de gevraagde internationale bescherming te verlenen. Zij beschikken dienaangaande over geen enkele discretionaire bevoegdheid.50. Bovendien is de vluchtelingenstatus volgens overweging 12 van richtlijn 2011/95 bedoeld voor personen die ‘werkelijk bescherming behoeven’.

Uit het voorgaande volgt dat de autoriteiten van de lidstaat waar een verzoek om internationale bescherming is ingediend, niet verplicht zijn om aan de verzoeker de vluchtelingenstatus toe te kennen zonder dit verzoek inhoudelijk te onderzoeken teneinde na te gaan of is voldaan aan de in richtlijn 2011/95 gestelde materiële voorwaarden voor toekenning van internationale bescherming.

Deze uitlegging vindt steun in de doelstelling om secundaire bewegingen te beperken51., die zouden kunnen worden aangemoedigd indien personen die in een lidstaat internationale bescherming genieten erop mochten vertrouwen dat het besluit waarbij hun die bescherming wordt toegekend, ook bindend is voor de autoriteiten van de andere lidstaten.

Ik voeg daaraan toe dat de door artikel 3 van richtlijn 2011/95 geboden mogelijkheid voor de lidstaten om bij de behandeling van de verzoeken om internationale bescherming en de toekenning van de vluchtelingenstatus gunstiger normen te hanteren dan de in de richtlijn vastgestelde normen, moeilijk te rijmen lijkt met het bestaan van wederzijdse erkenning van de besluiten tot toekenning van deze status.52. De Duitse regering heeft ter terechtzitting opgemerkt dat indien wordt aanvaard dat een positief asielbesluit van de ene lidstaat door de andere lidstaten moet worden erkend, de lidstaat die dat besluit heeft vastgesteld zijn gunstiger normen aan die lidstaten kan opleggen.

Op grond van al deze elementen ben ik dan ook van mening dat het Unierecht bij de huidige stand van de ontwikkeling ervan niet voorziet in wederzijdse erkenning tussen de lidstaten van besluiten tot toekenning van de vluchtelingenstatus. Hieruit volgt dat een dergelijk besluit van een lidstaat geen bindende werking kan hebben voor de beslissingsbevoegde autoriteiten van een andere lidstaat.

Een autoriteit van een lidstaat die bevoegd is om een verzoek om internationale bescherming te behandelen van een persoon die in een andere lidstaat reeds de vluchtelingenstatus heeft verkregen, is niet gehouden de beoordeling van die andere lidstaat over te nemen, daar het besluit tot toekenning van die status geen bindende werking heeft. Naar mijn mening moet Unierechtelijk gezien hetzelfde opgaan voor een autoriteit die bevoegd is om een uitleveringsverzoek te behandelen. Bij de huidige stand van het Unierecht bestaat er dus evenmin een automatisme dat een lidstaat verbiedt een derdelander aan zijn land van herkomst uit te leveren op de enkele grond dat aan deze derdelander in een andere lidstaat de vluchtelingenstatus is verleend.

Wat meer in het bijzonder de vraag betreft of een door een lidstaat vastgesteld besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus bindende werking heeft in het kader van een in een andere lidstaat gevoerde uitleveringsprocedure, kan op basis van de door de verwijzende rechter in zijn prejudiciële vraag genoemde bepalingen van afgeleid Unierecht mijns inziens geen ander standpunt worden ingenomen. In geen van deze bepalingen wordt een dergelijke werking immers uitdrukkelijk bevestigd of uitgesloten.

Deze rechter verwijst aldus naar artikel 9 van richtlijn 2013/32, waarvan lid 1 de persoon die om internationale bescherming verzoekt het recht verleent om gedurende de behandeling van zijn verzoek in de lidstaat te blijven. Artikel 9, lid 2, van deze richtlijn staat de lidstaten toe een uitzondering op dit recht te maken in de in dat lid genoemde gevallen, waaronder met name het geval waarin de verzoeker aan een derde land wordt uitgeleverd. Een dergelijke uitlevering wordt dan overeenkomstig artikel 9, lid 3, afhankelijk gesteld van de voorwaarde dat bevoegde autoriteiten zich ervan hebben vergewist dat een uitleveringsbesluit niet zal leiden tot direct of indirect refoulement in strijd met de internationale en Unieverplichtingen van die lidstaat.

Ik merk op dat deze bepalingen enkel betrekking hebben op het geval van uitlevering gedurende de behandeling van een verzoek om internationale bescherming, en niet op het geval van uitlevering nadat een lidstaat die bescherming heeft toegekend. Mijns inziens kan uit die bepalingen derhalve niet worden afgeleid of een besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus in het kader van een uitleveringsprocedure al dan niet een bindende werking heeft. Artikel 9, leden 2 en 3, van richtlijn 2013/32 voorziet in een uitzondering op het recht om tijdens de behandeling van een verzoek om internationale bescherming in een lidstaat te blijven, mits het beginsel van non-refoulement wordt geëerbiedigd. Dit kan niet aldus worden uitgelegd dat uitlevering onmogelijk is wanneer de internationale bescherming eenmaal is toegekend. Met andere woorden kan, zoals de Duitse regering terecht opmerkt, uit de expliciete mogelijkheid om tijdens de lopende asielprocedure tot uitlevering over te gaan, niet worden afgeleid dat het uitgesloten zou zijn om daartoe na de vaststelling van een besluit tot toekenning van internationale bescherming over te gaan. Bovendien lijkt het feit dat de Uniewetgever deze kwestie niet heeft behandeld bij de bij richtlijn 2013/32 doorgevoerde herschikking van richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus53., erop te wijzen dat hij niet de bedoeling had om, wat uitlevering betreft, de periode na de beëindiging van de asielprocedure te regelen.

Uit de gezamenlijke lezing van de leden 2 en 3 van artikel 9 van die richtlijn volgt dat de uitlevering aan het land van herkomst van een persoon die om internationale bescherming verzoekt, niet kan plaatsvinden zonder voorafgaande inhoudelijke onderzoeksprocedure.54. Het enige nuttige element dat in het kader van de onderhavige procedure kan worden afgeleid uit deze bepalingen, die in casu slechts een verplichting verduidelijken die reeds uit artikel 18 en artikel 19, lid 2, van het Handvest kan worden afgeleid, is derhalve dat bij een uitleveringsprocedure bovenal het beginsel van non-refoulement moet worden geëerbiedigd.

Dit beginsel komt overigens ook ter sprake in artikel 21, lid 1, van richtlijn 2011/95, dat ook door de verwijzende rechter in zijn prejudiciële vraag wordt genoemd. Uit deze bepaling volgt evenmin uitdrukkelijk dat een door een lidstaat vastgesteld besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus bindende werking heeft in het kader van een in een andere lidstaat gevoerde uitleveringsprocedure.

Bovendien bevatten de richtlijnen 2011/95 en 2013/32 geen mechanisme voor terugname door de lidstaat die internationale bescherming heeft verleend, zoals dat waarin artikel 12, leden 3 bis en 3 ter, van richtlijn 2003/109 voorziet, wanneer ten aanzien van een derdelander die langdurig ingezetene is in een andere lidstaat dan die welke hem die bescherming heeft verleend, een verwijderingsbesluit is genomen. Deze bepalingen, die volgens overweging 10 van deze richtlijn tot doel hebben de persoon die internationale bescherming geniet en in een lidstaat de status van langdurig ingezetene heeft verworven, te beschermen tegen refoulement wanneer ten aanzien van deze persoon op een in die richtlijn genoemde grond een verwijderingsbesluit is genomen, regelen niet de bijzondere situatie van een uitleveringsverzoek. Zij kunnen dus niet worden aangevoerd om te stellen dat de toekenning door een lidstaat van de vluchtelingenstatus aan een derdelander in beginsel eraan in de weg zou moeten staan dat een andere lidstaat een verzoek om die onderdaan aan dat derde land uit te leveren, inwilligt zolang de betrokkene die status heeft.

Dat een besluit van een lidstaat tot toekenning van de vluchtelingenstatus in het kader van een in een andere lidstaat gevoerde uitleveringsprocedure niet bindend is, wordt bevestigd door de vaststelling dat deze procedure en de procedure tot intrekking van de vluchtelingenstatus twee onderscheiden procedures vormen, zodat uitlevering niet afhankelijk kan worden gesteld van de voorafgaande intrekking van de vluchtelingenstatus van de betrokkene.

De Italiaanse regering betoogt in wezen dat de uitlevering door een lidstaat van een persoon die in een andere lidstaat de vluchtelingenstatus heeft verkregen, een feitelijke intrekking vormt van die status en een omzeiling van de regels die in dit verband zijn vastgelegd in richtlijn 2011/95. Volgens deze regering moet eerst de vluchtelingenstatus worden ingetrokken alvorens uitlevering kan plaatsvinden.

De artikelen 11, 12 en 14 van richtlijn 2011/95 bevatten regels inzake de beëindiging, uitsluiting en intrekking, of weigering tot verlenging van de vluchtelingenstatus door de lidstaat die deze status heeft toegekend. Volgens de door deze regering verdedigde stelling zou kunnen worden aangenomen dat de uitlevering van een vluchteling de facto impliceert dat de aan die status gekoppelde bescherming wordt beëindigd. Indien de bevoegde autoriteit van een lidstaat de uitlevering van een vluchteling die als zodanig in een andere lidstaat is erkend, zou kunnen toestaan op grond dat hij in het land van herkomst geen risico (meer) loopt op vervolging, zou zij zich in feite in de plaats stellen van de bevoegde autoriteiten van die andere lidstaat.

Hieruit volgt dat de autoriteit die over het uitleveringsverzoek beslist, dit verzoek niet kan inwilligen voordat zij bij de bevoegde autoriteit van de lidstaat die de internationale bescherming heeft verleend, heeft bewerkstelligd dat deze laatste die bescherming intrekt.

Voor het Hof hebben zowel de Duitse regering als de Commissie, mijns inziens terecht, de nadruk gelegd op het onderscheid tussen de hoedanigheid van vluchteling en de vluchtelingenstatus. Zij hebben in het bijzonder benadrukt dat het verlies van de vluchtelingenstatus niet noodzakelijkerwijs het verlies van de hoedanigheid van vluchteling meebrengt.

Dienaangaande wijs ik erop dat de erkenning van een derdelander of staatloze als vluchteling uit hoofde van richtlijn 2011/95, zoals uit overweging 21 ervan blijkt, declaratoire kracht heeft en niet constitutief is voor de hoedanigheid van vluchteling.55. Derhalve is een derdelander of staatloze die voldoet aan de in hoofdstuk III van richtlijn 2011/95 genoemde materiële voorwaarden, in het kader van het bij deze richtlijn ingevoerde stelsel alleen al om die reden een vluchteling in de zin van artikel 2, onder d), van die richtlijn en artikel 1, afdeling A, van het Verdrag van Genève.56. De hoedanigheid van ‘vluchteling’ in de zin van die bepalingen hangt dus niet af van de formele erkenning van die hoedanigheid door verlening van de ‘vluchtelingenstatus’ in de zin van artikel 2, onder e), van die richtlijn, gelezen in samenhang met artikel 13 ervan.57.

Een gevolg van dit onderscheid tussen de status en de hoedanigheid van vluchteling is dat de omstandigheid dat de betrokkene zich in een van de in artikel 14, leden 4 en 5, van richtlijn 2011/95 bedoelde situaties bevindt — waarin de lidstaten kunnen overgaan tot intrekking of weigering tot verlening van de vluchtelingenstatus —, als zodanig niet betekent dat hij niet meer beantwoordt aan de voorwaarden waarvan de hoedanigheid van vluchteling afhangt, die verband houden met het bestaan van een gegronde vrees voor vervolging in zijn land van herkomst.58. Bijgevolg heeft de intrekking van de vluchtelingenstatus of de weigering deze status te verlenen niet tot gevolg dat de betrokken derdelander of staatloze die voldoet aan de materiële voorwaarden van artikel 2, onder d), van die richtlijn, gelezen in samenhang met de bepalingen van hoofdstuk III ervan, de hoedanigheid van vluchteling in de zin van artikel 1, afdeling A, van het Verdrag van Genève wordt ontzegd, waardoor hem de internationale bescherming zou worden onthouden die hem krachtens artikel 18 van het Handvest moet worden geboden met inachtneming van dat verdrag.59.

Ook moet een duidelijk onderscheid worden gemaakt tussen de procedure die ertoe kan leiden dat een lidstaat de vluchtelingenstatus intrekt, en de procedure die erin bestaat de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement in het kader van een verwijderingsprocedure te beoordelen. Zo kan de bevoegde autoriteit overeenkomstig het Unierecht gerechtigd zijn om de aan een derdelander verleende vluchtelingenstatus in te trekken, zonder hem evenwel noodzakelijkerwijs naar zijn land van herkomst te mogen verwijderen.60. Hieruit volgt volgens het Hof dat wanneer ingevolge artikel 14, lid 4, van richtlijn 2011/95 de vluchtelingenstatus wordt ingetrokken, dat niet mag worden geacht een standpuntbepaling in te houden over de daarvan onderscheiden vraag of deze persoon naar zijn land van herkomst kan worden verwijderd61.. Daarom dienen de gevolgen die een eventuele terugkeer van de betrokken derdelander naar zijn land van herkomst voor hem zou hebben, niet in aanmerking te worden genomen bij de vaststelling van het besluit tot intrekking van de vluchtelingenstatus maar, in voorkomend geval, wanneer de bevoegde autoriteit overweegt om jegens die derdelander een terugkeerbesluit vast te stellen.62.

Hetgeen het Hof aldus heeft geoordeeld met betrekking tot het geval van intrekking van de vluchtelingenstatus als bedoeld in artikel 14, lid 4, onder b), van richtlijn 2011/95 en tot een terugkeerbesluit krachtens richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven63., kan naar mijn mening worden uitgebreid tot andere gevallen van intrekking van die status — zoals het geval dat is vermeld in artikel 14, lid 3, van richtlijn 2011/95, waarvan punt a) specifiek ziet op de situatie waarin de vluchteling op grond van artikel 12 van deze richtlijn van de vluchtelingenstatus is of had moeten worden uitgesloten — en tot het gebied van uitlevering.

Het onderscheid dat aldus moet worden gemaakt tussen enerzijds de procedure die kan leiden tot intrekking van de vluchtelingenstatus en anderzijds de onderzoeksprocedure tot vaststelling of uitlevering verenigbaar is met het beginsel van non-refoulement, impliceert mijns inziens dat de inwilliging van een uitleveringsverzoek niet afhankelijk mag worden gesteld van de voorafgaande intrekking van de vluchtelingenstatus van de opgeëiste persoon. Hieraan kan een vereiste van snelheid bij de behandeling van een uitleveringsverzoek worden toegevoegd, dat onverenigbaar kan lijken met de inleiding van een procedure tot voorafgaande intrekking van de vluchtelingenstatus.64.

Hieruit volgt dat niet de vluchtelingenstatus als zodanig de statushouder tegen uitlevering beschermt, maar het beginsel van non-refoulement, dat in verschillende vormen is neergelegd in artikel 18 en artikel 19, lid 2, van het Handvest.

Het is dus mogelijk dat de voor uitlevering bevoegde autoriteit van een lidstaat beslist om een uitleveringsbesluit ten aanzien van de betrokkene vast te stellen, ook al is de vluchtelingenstatus die deze betrokkene in een andere lidstaat geniet, niet ingetrokken door de autoriteit die deze heeft verleend. Voor zover het beginsel van non-refoulement wordt geëerbiedigd, kan het behoud van een dergelijke status bij de huidige stand van het Unierecht niet tot gevolg hebben dat een autoriteit wordt belet de betrokkene uit te leveren, omdat anders de krachtens het EUV op haar rustende verplichtingen niet worden nagekomen.

Anders dan de Italiaanse regering in het kader van de onderhavige procedure heeft betoogd, treedt de autoriteit van de aangezochte lidstaat, wanneer zij besluit een uitleveringsverzoek betreffende een persoon die in een andere lidstaat de vluchtelingenstatus heeft verkregen, in te willigen, met name voor zover zij van mening is dat de uitlevering van die persoon niet in strijd is met het beginsel van non-refoulement, niet in de plaats van de autoriteit die bevoegd is om die status in de andere lidstaat in te trekken. Enkel deze laatstgenoemde autoriteit is namelijk bevoegd om in voorkomend geval een beslissing tot beëindiging of tot intrekking van de vluchtelingenstatus te nemen ingevolge de artikelen 11, 12 en 14 van richtlijn 2011/95. Het staat dus wel degelijk aan de lidstaat die de vluchtelingenstatus heeft verleend om — aan de hand van de gegevens die uit het uitleveringsverzoek en uit de uitleveringsprocedure naar voren zijn gekomen — te bepalen of die status al dan niet moet worden behouden.

Er bestaat bijgevolg geen gevaar voor omzeiling van de regels van deze artikelen, aangezien, zoals de Duitse regering en de Commissie terecht hebben beklemtoond, de asiel- en uitleveringsprocedures onafhankelijk van elkaar zijn en van elkaar zijn onderscheiden. Zij hebben verschillende doelstellingen en worden binnen de lidstaten door verschillende autoriteiten gevoerd. In het kader van de uitleveringsprocedure spreekt de bevoegde autoriteit zich niet uit over de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus. Zij beoordeelt in een afzonderlijke procedure of er belemmeringen voor uitlevering bestaan, zoals het risico dat een uitleveringsverzoek op grond van een niet-politiek delict is ingediend met de bedoeling een persoon te vervolgen of te straffen op grond van, met name, politieke gezindheid, dan wel dat de positie van de betrokkene om die reden ongunstig dreigt te worden beïnvloed.

In deze afzonderlijke procedure moet de voor uitlevering bevoegde autoriteit een autonoom en geactualiseerd onderzoek verrichten naar de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement. Ook al heeft een door een andere lidstaat vastgesteld besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus geen bindende werking voor de autoriteit die belast is met de behandeling van een uitleveringsverzoek in een andere lidstaat, dit neemt immers niet weg dat de uitleveringsprocedure moet worden gevoerd met inachtneming van het in artikel 18 en artikel 19, lid 2, van het Handvest neergelegde recht op asiel. De juridische waarborgen waarover de opgeëiste persoon in het hoofdgeding krachtens zowel artikel 3, leden 1 en 2, EUV als § 6, lid 2, IRG beschikt, houden dienaangaande nauw verband met het beginsel van non-refoulement.65. Tot uitlevering kan dus slechts worden besloten indien de behoefte aan internationale bescherming is verdwenen. Door de opgeëiste persoon te beschermen tegen refoulement, is het uitleveringsrecht niet alleen een ‘recht inzake repressie’66., maar ook, net als het vluchtelingenrecht, een ‘recht inzake bescherming’.

Ongeacht of de eerder verleende vluchtelingenstatus al dan niet van kracht is op het moment waarop op een uitleveringsverzoek wordt beslist, wijzigt dit dus niet de verplichting die rust op de autoriteit die over dat verzoek moet beslissen, namelijk na te gaan of het beginsel van non-refoulement zich al dan niet verzet tegen de uitlevering van de opgeëiste persoon. Met andere woorden, de toetsing van de naleving van dit beginsel behoort tot de bevoegdheid van de autoriteit die belast is met de beslissing over het uitleveringsverzoek. Deze autoriteit gaat hierbij op autonome wijze te werk en kan niet van de toetsing afzien, ook niet ingeval de vluchtelingenstatus vooraf wordt ingetrokken.67.

Ik voeg hieraan toe dat, aangezien de voor een uitleveringsverzoek beslissingsbevoegde autoriteit van een lidstaat verplicht is om een autonoom en geactualiseerd onderzoek te verrichten naar de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement, dit mij onverenigbaar lijkt met een bindende werking van een besluit van een autoriteit van een andere lidstaat tot toekenning van de vluchtelingenstatus. Een dergelijke bindende werking zou immers de beoordelingsbevoegdheid waarover de voor uitlevering bevoegde autoriteit moet beschikken, tenietdoen. Bovendien zou een geactualiseerde beoordeling van de naleving van het beginsel van non-refoulement onmogelijk zijn indien deze autoriteit gebonden zou zijn aan de beoordeling die in het verleden, soms meerdere jaren eerder, door een asielautoriteit in een andere lidstaat is verricht. Ook mag niet uit het oog worden verloren dat een uitleveringsverzoek nieuwe elementen aan het licht kan brengen die een andere beoordeling van het risico van vervolging van de opgeëiste persoon kunnen rechtvaardigen.

Niettemin bestaat er ontegenzeggelijk een verband tussen enerzijds de uitleveringsprocedure, in het kader waarvan moet worden nagegaan of artikel 18 en artikel 19, lid 2, van het Handvest zich niet verzetten tegen de uitlevering van de opgeëiste persoon aan zijn land van herkomst, en anderzijds de procedure die heeft geleid tot de toekenning van de vluchtelingenstatus aan diezelfde persoon. Hoewel het door een lidstaat genomen besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus om de door mij uiteengezette redenen niet bindend is voor de autoriteit van een andere lidstaat die over een uitleveringsverzoek moet beslissen, neemt dit dus niet weg dat die autoriteit bij haar onderzoek naar de eerbiediging van het beginsel van non-refoulement naar behoren rekening moet houden met een dergelijk besluit.

De problematiek van de inaanmerkingneming van een besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus in het kader van een uitleveringsprocedure is reeds door het Hof behandeld in een eerdere zaak, waarin een vraag aan de orde was gesteld over de uitlevering door een lidstaat aan de Russische Federatie van een Russisch-IJslandse staatsburger aan wie in IJsland asiel was verleend voordat hij de nationaliteit van dat land had verkregen. Het betreft de zaak die heeft geleid tot het arrest Ruska Federacija.

In dat arrest heeft het Hof onder meer geoordeeld dat, wanneer de betrokken IJslandse staatsburger zich beroept op een ernstig risico op onmenselijke of vernederende behandeling in geval van uitlevering, de aangezochte lidstaat moet nagaan of de uitlevering verenigbaar is met artikel 19, lid 2, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 4 ervan.68. Het Hof heeft erop gewezen dat die lidstaat zich hiertoe, overeenkomstig artikel 4 van het Handvest, op grond waarvan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen zijn verboden, niet mag beperken tot de verklaringen van de verzoekende derde staat of tot het feit dat laatstbedoelde lidstaat internationale verdragen heeft aanvaard die in beginsel de eerbiediging van de grondrechten waarborgen. De bevoegde autoriteit van de aangezochte lidstaat dient zich met het oog op deze controle te baseren op objectieve, betrouwbare, nauwkeurige en naar behoren bijgewerkte gegevens die met name kunnen blijken uit internationale rechterlijke beslissingen, zoals de arresten van het EHRM, uit rechterlijke beslissingen van het derde land dat om uitlevering verzoekt, alsook uit besluiten, rapporten en andere documenten die zijn opgesteld door de instanties van de Raad van Europa of instanties die tot het systeem van de Verenigde Naties behoren.69.

Het Hof heeft ook overwogen dat de omstandigheid dat aan de opgeëiste persoon asiel was verleend door de Republiek IJsland omdat hij risico liep aan onmenselijke of vernederende behandelingen te worden onderworpen in zijn land van herkomst, een bijzonder zwaarwichtig gegeven vormt waarmee de bevoegde autoriteit van de aangezochte lidstaat rekening moest houden bij de controle of de uitlevering geen afbreuk deed aan de door het Handvest, met name de in artikel 19, lid 2, ervan gewaarborgde rechten.70.

Het Hof heeft vervolgens toegelicht welke gevolgen de bevoegde autoriteit van de aangezochte lidstaat moet verbinden aan een besluit van de IJslandse autoriteiten waarbij de opgeëiste persoon asiel is verleend.

Aldus moet volgens het Hof, behoudens specifieke omstandigheden — waaronder met name een belangrijke ontwikkeling van de situatie in de verzoekende derde staat of ook het bestaan van zwaarwichtige en betrouwbare gegevens waaruit zou kunnen blijken dat de persoon wiens uitlevering wordt gevraagd, asiel zou hebben verkregen door te verzwijgen dat er in zijn land van herkomst tegen hem een strafvervolging was ingesteld —, de bevoegde autoriteit van de aangezochte lidstaat, zoals de verwijzende rechter, op grond van een dergelijk besluit de uitlevering weigeren ingevolge artikel 19, lid 2, van het Handvest.71.

De onderhavige zaak situeert zich in een andere feitelijke en juridische context, zodat moet worden onderzocht of moet worden gekozen voor dezelfde oplossing, die erin bestaat dat in het kader van een uitleveringsprocedure het door de bevoegde autoriteit van een andere lidstaat genomen besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus belangrijk wordt geacht als aanwijzing dat het risico van schending van het beginsel van non-refoulement bestaat.

In de zaak die heeft geleid tot het arrest Ruska Federacija was het asiel namelijk door de Republiek IJsland verleend. Hoewel dit land deelneemt aan het ‘Dublin’-stelsel wat betreft de criteria en mechanismen om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een asielverzoek72., past het niet de richtlijnen 2011/95 en 2013/32 toe, waarop de in de onderhavige zaak gestelde vraag betrekking heeft.73.

In de onderhavige zaak gaat het erom te bepalen welke werking een besluit waarbij de bevoegde autoriteiten van een andere lidstaat ingevolge de gemeenschappelijke Unierechtelijke regels en criteria inzake internationale bescherming de vluchtelingenstatus hebben verleend, overeenkomstig het Unierecht heeft in het kader van een in een lidstaat gevoerde uitleveringsprocedure. Mijns inziens moet de omstandigheid dat deze vraag zich voordoet tussen twee lidstaten, die het afgeleide Unierecht op het gebied van internationale bescherming moeten uitvoeren en dus de gemeenschappelijke regels en criteria van dat recht in acht moeten nemen, tot de conclusie leiden dat de door het Hof in zijn arrest Ruska Federacija gekozen oplossing a fortiori geldt in een dergelijke context. Met andere woorden, nu het Hof heeft erkend dat het van belang is om in een door een lidstaat gevoerde uitleveringsprocedure rekening te houden met een door de Republiek IJsland genomen besluit tot asielverlening, moet dit a fortiori opgaan voor een door een lidstaat vastgesteld besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus.

Ik merk overigens op dat een autoriteit van een lidstaat die bevoegd is om te beslissen over een uitleveringsverzoek, om de hierboven uiteengezette redenen weliswaar niet gebonden kan zijn door een besluit van een andere lidstaat tot toekenning van de vluchtelingenstatus, maar dat het ongetwijfeld tegen het in artikel 78, lid 2, bedoelde en op de ontwikkeling van een gemeenschappelijk Europees asielstelsel gerichte beleidsproces zou ingaan om ervan uit te gaan dat een lidstaat in het kader van een uitleveringsprocedure een besluit van een andere lidstaat waarbij de vluchtelingenstatus aan de opgeëiste persoon is toegekend, buiten beschouwing zou mogen laten. Integendeel, de geest van samenwerking en wederzijds vertrouwen tussen de autoriteiten van de lidstaten moet prevaleren74., aangezien de verlening van internationale bescherming door een lidstaat aan de opgeëiste persoon een belangrijke aanwijzing vormt dat hij wordt vervolgd vanwege zijn politieke gezindheid75. en de uitleveringsprocedure moet worden gevoerd met inachtneming van het in artikel 18 van het Handvest neergelegde recht op asiel.

Uit het voorgaande volgt dat de bevoegde autoriteit van een lidstaat, om na te gaan of de uitlevering geen afbreuk doet aan het beginsel van non-refoulement, rekening moet houden met het besluit van een andere lidstaat tot toekenning van de vluchtelingenstatus, welk besluit bij die controle een bijzonder zwaarwichtig gegeven vormt.76. Ondanks het feit dat deze autoriteit in het hoofdgeding haar beoordelingsbevoegdheid in het kader van het door haar te verrichten autonome en geactualiseerde onderzoek van de voorwaarden van § 6, lid 2, IRG en artikel 3, leden 1 en 2, EUV behoudt, moet zij dus aantonen welke specifieke omstandigheden haar ertoe brengen af te wijken van de beoordeling van de Italiaanse autoriteit die eerder de vluchtelingenstatus aan de opgeëiste persoon heeft toegekend.

Het doel dat het gemeenschappelijk Europees asielstelsel overeenkomstig artikel 78, lid 2, VWEU moet nastreven, pleit er dus voor dat de autoriteit van de aangezochte lidstaat verplicht is naar behoren rekening te houden met het besluit van een andere lidstaat tot toekenning van de vluchtelingenstatus en daar slechts in specifieke omstandigheden van mag afwijken. Wanneer dergelijke omstandigheden zich voordoen, wordt het beginsel van non-refoulement immers niet geschonden, aangezien de betrokkene zich niet langer op de hoedanigheid van vluchteling kan beroepen.

De uitlegging die ik het Hof in overweging geef, in lijn met zijn arrest Ruska Federacija, lijkt mij te stroken met de wijze waarop de extraterritoriale werking van het Verdrag van Genève moet worden gezien. Uit de UNHCR-leidraad volgt immers dat ‘de vluchtelingenstatus van de opgeëiste persoon [die is toegekend in een ander land dan de aangezochte staat] een belangrijk gegeven is en door de uitleveringsinstanties van de aangezochte staat in aanmerking moet worden genomen wanneer zij trachten vast te stellen of uitlevering verenigbaar zou zijn met het beginsel van non-refoulement’.77. De UNHCR lijkt de extraterritoriale werking van de vluchtelingenstatus aldus te begrijpen dat deze door een staat die partij is bij het Verdrag van Genève verleende status ‘door een andere staat die partij is bij dit verdrag slechts in uitzonderlijke gevallen ter discussie kan worden gesteld indien blijkt dat de betrokkene kennelijk niet voldoet aan de voorwaarden van [dat verdrag], bijvoorbeeld wanneer er feiten worden ontdekt die erop duiden dat de oorspronkelijke verklaringen frauduleus waren dan wel dat de betrokkene onder een van de uitsluitingsbepalingen van [dat verdrag] valt.78.

Gelet op het belang dat de aangezochte lidstaat in het kader van zijn autonome en geactualiseerde onderzoek van de naleving van het beginsel van non-refoulement aan het door een andere lidstaat genomen besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus moet toekennen, moet tussen de bevoegde autoriteiten van deze twee lidstaten informatie worden uitgewisseld.79. Deze uitwisseling van informatie, die vereist is op grond van het beginsel van loyale samenwerking tussen de lidstaten, kan ook de samenhang van de besluiten binnen de RVVR verzekeren.

De bewijskracht die moet worden toegekend aan een besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus dat is genomen door een andere lidstaat dan die welke een uitleveringsverzoek moet behandelen, impliceert dat de autoriteit die moet beoordelen of dit verzoek moet worden ingewilligd — zelfs wanneer dit besluit niet juridisch bindend is —, verplicht is het nodige onderzoek te verrichten om vast te stellen of de opgeëiste persoon gevaar loopt te worden vervolgd in de verzoekende staat, zodat hij zich nog op zijn hoedanigheid van vluchteling kan beroepen, en of andere grondrechten van die persoon in gevaar komen.80. Hieruit volgt dat de voor uitlevering bevoegde autoriteit contact moet opnemen met de autoriteit die de opgeëiste persoon de vluchtelingenstatus heeft verleend, teneinde van deze autoriteit de nodige informatie te verkrijgen waarover zij beschikt. Aangezien de fase van de asielprocedure wordt beheerd door gespecialiseerd personeel met gedetailleerde kennis ter zake, is het bovendien belangrijk dat de voor uitlevering bevoegde autoriteit het advies inwint van de autoriteit die het besluit tot toekenning van de vluchtelingenstatus heeft genomen.

Ik voeg hieraan toe dat het onderzoek naar de eerbiediging van het specialiteitsbeginsel de voor uitlevering bevoegde autoriteit niet ontslaat van de verplichting om, door kennis te nemen van het asieldossier en een dialoog aan te gaan met de autoriteit die de vluchtelingenstatus heeft toegekend, na te gaan of de opgeëiste persoon zich nog op de hoedanigheid van vluchteling kan beroepen. De in het hoofdgeding voor uitlevering bevoegde autoriteit moet dus eerst grondig onderzoeken of er sprake is van een dreiging van vervolging, overeenkomstig § 6, lid 2, IRG, en vervolgens nagaan of het specialiteitsbeginsel of eventuele toezeggingen een dergelijke dreiging doeltreffend kunnen verhelpen.81. Daartoe moet deze autoriteit bij de behandeling van het uitleveringsverzoek rekening houden met de feitelijke gegevens die in het kader van de asielprocedure zijn verzameld. De inhoud van een asieldossier kan in dit verband een indicatie geven van de mate van geloofwaardigheid van de door de verzoekende staat geboden waarborgen, bijvoorbeeld doordat het elementen onthult die doen vermoeden dat in individuele gevallen niet mag worden verwacht dat de geboden waarborgen gestand zullen worden gedaan.82.

In het kader van een grondig onderzoek van de door de verzoekende staat geboden waarborgen moet de aangezochte staat, zoals ik hierboven heb aangegeven, zich ervan vergewissen dat de verzoekende staat, onder het mom van vervolging van de betrokkene wegens een niet-politiek delict, in werkelijkheid niet beoogt hem voor een politiek delict dan wel om een politieke reden te vervolgen. In dit verband vereist de omstandigheid dat het uitleveringsverzoek afkomstig is van de staat van herkomst van de opgeëiste persoon, tegen welke staat bij de toekenning van de vluchtelingenstatus aan de betrokkene bescherming noodzakelijk werd geacht, bijzondere waakzaamheid. Dit veronderstelt dat de verzoekende staat — zoals vereist door artikel 3, lid 2, EUV — strikte en solide waarborgen biedt dat de positie van de betrokkene niet ongunstig wordt beïnvloed.

De noodzaak om de samenhang van de binnen de RVVR genomen besluiten te waarborgen, vereist ook dat informatie wordt uitgewisseld tussen de autoriteit die bevoegd is voor uitlevering en de autoriteit die overeenkomstig het beginsel van loyale samenwerking aan de opgeëiste persoon de vluchtelingenstatus heeft verleend.83.

Een dergelijke uitwisseling van informatie kan met name nuttig zijn wanneer de in een uitleveringsverzoek aan het licht gebrachte gegevens de autoriteit die de vluchtelingenstatus heeft verleend, ertoe kunnen brengen deze status van de opgeëiste persoon in te trekken, bijvoorbeeld wanneer uit die gegevens blijkt dat er sprake is van een geval van uitsluiting van die status.84. Dat de met de behandeling van het uitleveringsverzoek belaste autoriteit aan de autoriteit die de vluchtelingenstatus heeft verleend, de nodige informatie verstrekt, is des te noodzakelijker daar artikel 45, lid 3, van richtlijn 2013/32 bepaalt dat in de beslissing van de bevoegde autoriteit om de internationale bescherming in te trekken de redenen in feite en in rechte worden genoemd waarop die beslissing is gebaseerd. Deze laatste autoriteit moet dus over alle relevante informatie beschikken om op basis daarvan zelf alle specifieke omstandigheden van het geval te kunnen beoordelen, teneinde de strekking van haar besluit te bepalen en dit volledig te motiveren.85.