15.6 Conclusie

In het voorgaande is de vertrouwensagenda nader belicht. Een belangrijk onderdeel daarvan is het stelsel van institutionele en procedurele waarborgen, met name van de rechten van verdachten, in de Europese Unie, deels gerealiseerd, deels nog in ontwikkeling. Hoewel het proces van onderhandeling in een aantal gevallen, denk vooral aan het recht op toegang tot een advocaat, de meest verstrekkende rechten en waarborgen heeft afgezwakt, is duidelijk dat ook voor een land als Nederland op onderdelen de aan (met name) de verdachte of veroordeelde geboden rechtsbescherming naar een hoger niveau wordt getild. Dat zal voor de meeste andere lidstaten niet anders zijn, al zal per lidstaat verschillen waar de concrete wijzigingen in schuilen. Deze vaststelling is van belang. In vergelijking met situatie van voor het tot stand komen van de verscheidene maatregelen en vormen van regelgeving, wordt het niveau van rechtsbescherming in de Europese Unie daadwerkelijk verhoogd. Waar de regelgeving tijdig is omgezet in nationale wetgeving, is die rechtsbescherming verankerd in Europees en nationaal recht. Waar implementatie niet tijdig plaatsvindt, kan de betrokken burger zich waar nodig rechtstreeks op een procedurele richtlijn beroepen. Het Hof van Justitie zal voorts nader invulling geven aan diverse procedurele waarborgen en het lijkt niet al te gewaagd te veronderstellen dat het Hof zich daarbij niet zuinig zal opstellen, juist ook met het oog op een soepele samenwerking in strafzaken. Waar het Hof van Justitie, bijvoorbeeld in zijn advies over de voorgenomen toetreding van de Unie tot het EVRM of in een arrest als Melloni1 een restrictieve benadering kiest die weinig ruimte laat voor aanvullende toetsing aan procedurele waarborgen, daar lijkt het Hof de lidstaten wel aan te spreken op de naleving van waarborgen die het EU-recht aan henzelf opleggen. Daar zit een zekere logica in: juist door wezenlijke eisen te stellen aan de lidstaten zelf waar het hun eigen rechtsstelsels betreft, creëert het Hof de randvoorwaarden die noodzakelijk zijn om bij samenwerking vertrouwen te veronderstellen, zoals weerspiegeld in zijn advies over het toetredingsakkoord van de EU tot het EVRM.

Zeker wanneer uit evaluaties blijkt dat het aldus opgetuigde systeem van procedurele waarborgen werkt en in beginsel wordt nageleefd, zal het interstatelijk vertrouwen toenemen en is het aannemen een normatief-beperkend werkend vertrouwensbeginsel te rechtvaardigen. De rechtvaardiging van een dergelijke werking van het vertrouwensbeginsel is dan immers krachtiger in EU-verband dan in klassiek-verdragsrechtelijk verband omdat het vertrouwen binnen de EU als gevolg van een systeem van procedurele waarborgen en minimumrechten voor verdachten een concreet en actueel fundament heeft, waar dat bij klassiek-verdragsrechtelijke samenwerking veelal ontbreekt. De juridische grondslag van het vertrouwen werd in klassiek-verdragsrechtelijk verband immers voornamelijk gezocht in het (enkele) bestaan van een verdragsrelatie. Simpel gezegd: met een bepaalde vreemde staat is een verdragsrelatie aangegaan en daarin is de vertrouwensvraag opgegaan of verdisconteerd. Eerder is opgemerkt dat deze benadering niet alleen een hoog fictief gehalte heeft op het moment van aangaan van het verdrag, maar ook is moeilijk vol te houden dat die initiële situatie na verloop van tijd de doorslag kan blijven geven. In EU-verband komt hiervoor het besproken systeem van procedurele waarborgen en minimumrechten in de plaats. Niet langer is het vertrouwen enkel gebaseerd op een theoretische aanname. Het vertrouwen spruit in plaats daarvan voort uit daadwerkelijk nageleefde rechten en waarborgen (uiteraard slechts voor zover van die naleving blijkt uit evaluaties e.d.). Het vertrouwen is daarmee ingebed of zelfs geborgd.

Waar de vergelijking wordt gemaakt met de klassiek-verdragsrechtelijke samenwerking binnen het gebied waar het EVRM gelding heeft, is de situatie genuanceerder omdat daar al sprake is van een achterliggend systeem van waarborgen (te weten de gelding van mensenrechten) en van supranationaal rechterlijk toezicht daarop. Het Unierechtelijke kader gaat echter verder. De procedurele waarborgen zijn in gedetailleerde regelgeving vervat. Dat maakt het systeem eenduidiger en leent zich voor grondiger rechterlijk toezicht. Op voorhand is daardoor duidelijker hoe de rechter in de andere lidstaat de normen moet toepassen en, indien het systeem werkt, dus ook heeft toegepast of zal toepassen. Waar de algemene formulering van het EVRM en casuïstische benadering door het EHRM vaak beoordelings- en interpretatieruimte laat, daar is de uitkomst van een concreet en gedetailleerd EU-systeem van minimumrechten en procedurele waarborgen voor verdachten zekerder.

Daar blijft het evenwel niet bij. Het institutionele kader van de Europese Unie biedt namelijk ook een veel gewichtiger handhavingsmechanisme bij patronen van overtreding of niet-naleving van het systeem van waarborgen dan in het verband van de Raad van Europa denkbaar is. Het voorbeeld van de structurele schendingen van het EVRM door Rusland en de machteloosheid van het EHRM illustreert dat. Hoewel de politieke dimensie in het bijzonder bij een land als Rusland niet kan worden veronachtzaamd, is het niet bijzonder gedurfd te veronderstellen dat de mogelijkheid van inbreukprocedures en institutionele sanctieprocedures een sterkere preventieve werking hebben dan het instrumentarium van het EHRM en de Raad van Europa. Dat maakt dat daadwerkelijke naleving van het systeem van minimumrechten en procedurele waarborgen voor verdachten beter is geborgd en dat er meer ruimte bestaat voor het hanteren van een aanname dat de uitkomst (bijvoorbeeld de berechting met toegang tot en bijstand door een advocaat) daadwerkelijk conform dat systeem is.

Tegelijkertijd dient men ervoor te waken dat aan het Unierechtelijk vastgestelde en gesanctioneerde stelsel van procedurele waarborgen een absoluut beschermingsniveau wordt toegedicht. Nog altijd geldt dat volledige naleving van alle procedurele en grondrechtelijke waarborgen een utopie is.