Tekst

Centraal in dit wetsvoorstel inzake de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) staat de dienstverlening door de overheid aan burgers en het bedrijfsleven. In de wet worden daartoe de toestemmingen samengevoegd die nodig zijn als een burger of een bedrijf op een bepaalde plek iets wil gaan slopen, (ver)bouwen, oprichten of gaan gebruiken. De Wabo integreert een groot aantal (circa 25) vergunningen, ontheffingen en meldingen (verder te noemen toestemmingen) tot één omgevingsvergunning. De dienstverlening aan burger en bedrijf verbetert als gevolg van de introductie van de omgevingsvergunning voor de betreffende toestemmingsstelsels. Eén omgevingsvergunning leidt tot de invoering van één loket, één (digitaal) aanvraagformulier, één bevoegd gezag (één aanspreekpunt), één uniforme en in het algemeen ook kortere procedure, één procedure voor bezwaar en beroep en één handhavend bestuursorgaan. De samenvoeging van deze toestemmingen leidt tot een omvangrijke vermindering van het aantal toestemmingen en een daarmee overeenkomende vermindering van administratieve lasten1.. De omgevingsvergunning biedt ook impulsen om te komen tot een organisatieverbetering en samenwerking binnen en tussen overheden. De omgevingsvergunning noodzaakt tot een goede organisatie van het omgevingsloket (frontoffice) en een goede organisatie en samenwerking tussen overheden achter dat loket (backoffice).

Het huidige stelsel van wetten en regels op het terrein van bouwen, ruimte, natuur, monumenten en milieu is niet zozeer opgebouwd vanuit de positie van de burger, het bedrijf en hun activiteiten (‘van buiten naar binnen’), maar vanuit de organisatie van de overheid en de behartiging van de in diverse wetten neergelegde publieke belangen. Het vragen van toestemming voor een voorgenomen project door de burger of een bedrijf aan de overheid (alsook het bezwaar en beroep tegen die toestemming) is één van de momenten waarop burgers en bedrijven zeer direct met de consequenties van dat stelsel worden geconfronteerd. Er is veelal sprake van een cumulatie van deelbesluiten van de overheid op basis van een betrokkenheid met deelaspecten van dat project. In een aantal gevallen is hierbij sprake van een betrokkenheid van de overheid op diverse bestuursniveaus, bijvoorbeeld een sloop- en bouwvergunning of een monumentenvergunning op gemeentelijk niveau, een milieuvergunning op provinciaal niveau en een lozingsvergunning op het niveau van de waterkwaliteitsbeheerder.

Aan de ontwikkeling van dit stelsel van regelingen ligt een op zichzelf gerechtvaardigde behartiging van publieke belangen ten grondslag. Dit betekent echter dat de burger die of het dat bedrijf die een ruimtelijk-economisch project wil uitvoeren in het kader van het verkrijgen van toestemming zijn project moet ‘opknippen’ in activiteiten naar bestuursniveaus en binnen één bestuursniveau soms zelfs per afdeling. Op deze wijze kan hij niet snel en doorzichtig een eenduidig antwoord krijgen op zijn vraag of en onder welke voorschriften hij het door hem voorgenomen project op de door hem gekozen locatie mag gaan uitvoeren. Veelal krijgt hij te maken met een grote verscheidenheid aan toestemmingsvereisten die over veel wettelijke regelingen zijn verspreid en die elk hun eigen bevoegd gezag, indieningsvereisten, ambtelijk loket, adviesinstantie, inspraakprocedure, beoordelingscriteria, afhandelingstermijn, legesheffing, bezwaar- en beroepsprocedure kennen. In sommige gevallen is hierbij voorzien in een wettelijke regeling die ervoor moet zorgen dat de verschillende procedures gecoördineerd verlopen en soms zelfs inhoudelijk op elkaar worden afgestemd. Dit geheel van verschillende regelingen en afstemmingsmechanieken heeft geleid tot een complex stelsel van regelgeving waaruit mede om die reden de onnodige administratieve lasten voortvloeien.

Een nadere analyse van de problemen leert dat de problemen zich met name voordoen ten aanzien van het bestaan van vele verschillende toestemmingen en procedures, het daarmee samenhangende gebrek aan doorzichtigheid en consistentie ten aanzien van deze toestemmingstelsels[lees: toestemmingsstelsels] en de ongelijkheid en traagheid van de besluitvorming over deze toestemmingen. Wat betreft de aard en omvang van de problematiek rond de toestemmingen blijkt dat de huidige procedurele versnippering van de vele toestemmingstelsels[lees: toestemmingsstelsels] die van toepassing zijn op het realiseren van een project zowel voor de aanvrager, de derdenbelanghebbenden als de bevoegde bestuursorganen een aanzienlijke last vormen. Dit beeld wordt bevestigd door vele signalen uit de samenleving (burgers, bedrijven, belangenorganisaties en wetenschap). Ook reacties naar aanleiding van het voorontwerp van de Wabo bevestigen de indruk dat de Wabo een belangrijke bijdrage kan bieden aan de oplossing van de gesignaleerde knelpunten.

Er bestaan diverse toestemmingstelsels op het gebied van ruimte, bouwen, milieu, natuur en monumenten. Deze stelsels zijn op verschillende momenten onder verschillende omstandigheden totstandgekomen. De vorm en inrichting is het resultaat van ontwikkelingen van soms vele jaren. De toestemmingstelsels kennen daardoor een groot aantal verschillen. Voor een deel hangen deze samen met de specifieke kenmerken van de betrokken activiteit en de te beschermen belangen. Voor een ander deel, met name de procedureaspecten, zijn die verschillen veelal historisch verklaarbaar, maar niet altijd nodig voor de regulering van de betrokken activiteiten of belangen.

Zolang voor een project uitsluitend één toestemming is vereist, leveren de verschillen in de praktijk weinig problemen op. Voor de betrokkenen is het in dat geval meestal voldoende duidelijk welke procedure van toepassing is. Wanneer voor een project echter meerdere toestemmingen vereist zijn, is er vaak sprake van een veelheid van verschillende toestemmingsvereisten. Uit een onderzoek dat is verricht in opdracht van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen2., blijkt dat er in ongeveer de helft van de onderzochte toestemmingstelsels sprake is van samenloop. Ondernemers geven aan dat samenloop de complexiteit van de toestemmingsprocedures aanzienlijk vergroot. Bovendien komt het geregeld voor dat deze toestemmingen bij verschillende organen moeten worden aangevraagd. Voor de betrokkenen is het daardoor vaak lastig kenbaar welke toestemmingen zijn vereist en welke procedures van toepassing zijn. Een goede kenbaarheid van de benodigde toestemmingen is van groot belang. Zonder de benodigde toestemmingen mag het project immers niet worden uitgevoerd.

Ongelijksoortig verlopende procedures belemmeren de betrokkenen onnodig en verminderen de kenbaarheid en toegankelijkheid van de toestemmingsprocedures. De verschillen zijn goed in beeld gebracht in het onderzoek ‘Gestroomlijnde Vergunningverlening’3.. In het rapport beschrijven de onderzoekers de verschillen op het gebied van indieningsvereisten, inspraak, bevoegd gezag, ontwerpbeschikking, beslistermijnen, goedkeuringsvereisten, vrije of gebonden bevoegdheid, bezwaar en beroep. Zo verschillen bijvoorbeeld de besluitvormingstermijnen per toestemming. Bij overschrijding van die termijn kunnen de rechtsgevolgen verschillen. Het doorlopen van de procedures vergt veel kennis en ervaring. Door het ongelijksoortige verloop van de procedures bestaat er een gerede kans op fouten of omissies. Burgers en bedrijven doen dan ook voor het indienen van een aanvraag steeds vaker een beroep op gespecialiseerde adviesbureaus of juridische ondersteuning.

Ten aanzien van de rechtsbescherming geldt hetzelfde. Elke toestemming kent zijn eigen procedure van rechtsbescherming. Tegen sommige toestemmingen staat eerst bezwaar bij het bevoegd gezag open, tegen andere kan rechtstreeks beroep bij de rechter worden ingesteld. Soms verloopt het beroep in één instantie, soms in twee instanties. Voor derdenbelanghebbenden is het vaak moeilijk kenbaar wanneer hem welke middelen ter beschikking staan om voor zijn belangen op te komen. Juist bij samenloop van de diverse toestemmingstelsels komen de verschillen tussen deze toestemmingstelsels aan het licht. Deze verschillen zijn wellicht (historisch) goed verklaarbaar, maar daarmee niet te rechtvaardigen. Op basis van het onderzoek hebben de onderzoekers voorstellen gedaan tot uniformering, die een rol hebben gespeeld bij de voorbereiding van de Wabo.

Doordat voor elke activiteit een afzonderlijke toestemming nodig is, is het mogelijk dat de ene toestemming verleend wordt en de andere niet. Dit kan tot gevolg hebben dat de burger of het bedrijf met de verleende toestemming niets kan, omdat de andere benodigde toestemming om het project te kunnen uitvoeren niet verkregen wordt en uiteindelijk daardoor het gehele project geen doorgang kan vinden4..

Ook kan het gebeuren dat de voorschriften verbonden aan de benodigde toestemmingen onderling strijdig zijn. Dit wordt veroorzaakt door het feit dat de toestemmingen op verschillende activiteiten zien en ieder hun eigen toetsingskader hebben en de voorschriften die aan de desbetreffende toestemming zijn verbonden onvoldoende op elkaar afgestemd worden. Dit wordt in stand gehouden of zelfs versterkt door de organisatiestructuur van het bevoegd gezag. Elk bevoegd gezag kent verschillende gespecialiseerde afdelingen die zelfstandig de betrokken aanvragen afdoen. Indien er geen aanhoudings- of coördinatieregeling bestaat, is er geen verplichting om ambtshalve na te gaan of er nog andere toestemmingen zijn vereist dan wel om de verschillende toestemmingen op elkaar af te stemmen.

Ter bevordering van de rechtszekerheid is het van belang dat een aanvrager binnen een redelijke termijn een beslissing krijgt op zijn aanvraag. In diverse wetten zijn concrete beslistermijnen opgenomen waarvan de lengte overigens per toestemming kan verschillen. De totstandkoming van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure in de Awb heeft gezorgd voor een belangrijke harmonisatie van de beslistermijnen. Het feit dat er een wettelijke beslistermijn bestaat, zegt echter nog niet alles over de daadwerkelijke beslistermijn. Zo kan de beslistermijn ingevolge artikel 3:18 van de Awb worden verlengd met een redelijke termijn, indien het een ingewikkeld of omstreden onderwerp betreft.

Indien echter sprake is van een aanhoudings- of coördinatieregeling, worden de geldende beslistermijnen opzij gezet. Bij een aanhoudingsregeling wordt de toestemming, hoewel deze voldoet aan de daarvoor geldende toestemmingsvoorwaarden, niet verleend doch aangehouden totdat op een andere toestemming is beslist. Zo gelden er o.a. aanhoudingsregelingen voor de bouwvergunning in relatie tot de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO), de Monumentenwet 1998 (Mw), de Wet milieubeheer (Wm) en de Wet bodembescherming (Wbb). Bij een coördinatieregeling gelden speciale regels om verschillende toestemmingen op elkaar af te stemmen, bijvoorbeeld de regeling tussen de Wm en de Wet verontreiniging oppervlaktewateren (Wvo). In dat geval wordt de aanvraag om een milieuvergunning buiten behandeling gelaten als de aanvraag voor een Wvo-vergunning niet binnen zes weken na de ontvangst van de aanvraag van een milieuvergunning is ingediend.

Tot slot speelt de problematiek van niet tijdige besluitvorming. Overschrijding van beslistermijnen leidt tot rechtsonzekerheid en kan voor de betrokkenen grote financiële consequenties hebben. Het bevorderen van tijdige besluitvorming is dan ook van groot belang. In zijn rapport ‘Beslistermijnen. Waar blijft de tijd?’5. verwijst de Algemene Rekenkamer naar rapporten van de Ombudsman en evaluaties van de Awb die aangeven dat het bestuur de wettelijke termijnen voor het nemen van een beslissing veelvuldig overschrijdt. Hoewel deze gegevens niet specifiek betrekking hebben op besluiten op het terrein van de fysieke leefomgeving, is het aannemelijk dat de situatie op dit terrein niet veel anders zal zijn. Uit IPO-rapportages met betrekking tot verlening van toestemmingen op grond van de Wm over 2003 en 20046. blijkt dat 46% respectievelijk 52% van de toestemmingen binnen de wettelijke termijn zijn verleend. Termijnoverschrijding kent vele oorzaken. Deze kan worden veroorzaakt door de bijzondere aard of de complexiteit van de aanvraag.

Termijnoverschrijding kan ook organisatorische of uitvoeringsgerelateerde oorzaken hebben. Een oplossing van dit probleem kan dan ook niet alleen met wet- en regelgeving worden gegarandeerd. De betrokken regeling kan echter zo worden ingericht dat tijdige besluitvorming wordt bevorderd. De bestaande regelgeving toont op dat punt enkele verschillen. In veel gevallen is aan het overschrijden van de beslistermijn geen direct rechtsgevolg verbonden (termijn van orde). Dit geldt bijvoorbeeld voor de toestemmingen waarop afdeling 3.4 van de Awb van toepassing is. In een beperkt aantal gevallen is een zogenaamde fatale termijn opgenomen. In die gevallen wordt bij termijnoverschrijding de toestemming van rechtswege verleend. Een voorbeeld daarvan betreft de huidige bouwvergunning. Ook in andere kaders wordt getracht de problematiek van tijdige besluitvorming op te lossen. In dit verband kan verwezen worden naar de wetsvoorstellen inzake dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen7..

Aan de hand van een voorbeeld kan de diversiteit en complexiteit van toestemmingsvereisten het beste worden geïllustreerd. Hierbij wordt uitgegaan van de bouw van een uitbouw aan een woning die is aangewezen als een beschermd monument op grond van de Mw.

Voor deze activiteit is thans een tweetal toestemmingen vereist. In de eerste plaats een bouwvergunning, waarbij onder meer de planologische en bouwtechnische aanvaardbaarheid wordt beoordeeld. In de tweede plaats is een monumentenvergunning vereist waarbij de aanvaardbaarheid vanuit het oogpunt van een goede monumentenzorg wordt getoetst. In dit geval is er sprake van hetzelfde bevoegde gezag, te weten het college van burgemeester en wethouders, dat op de aanvragen zal beslissen. Dit neemt overigens niet weg dat een tweetal aanvragen om toestemming moet worden ingediend, welke veelal kunnen worden voorzien van identieke (bouw)tekeningen. Bij de bouwaanvraag zullen daarnaast meerdere bouwtechnische gegevens en berekeningen moeten worden overgelegd. Hoewel dat ook voor de beoordeling van redelijke eisen van welstand in het kader van de bouwaanvraag van belang kan zijn, is het denkbaar dat ten aanzien van materiaal- en kleurgebruik en toepassingen op onderdelen (bijvoorbeeld de wijze waarop metselwerk wordt uitgevoerd) bij de aanvraag voor een monumentenvergunning gedetailleerde informatie moet worden overgelegd.

De procedure voor het verkrijgen van een bouwvergunning is geregeld in de Ww. Als er voor de uitbouw een lichte bouwvergunning is vereist, zou deze toestemming normaal gesproken binnen zes weken moeten worden verleend. Voor een reguliere bouwvergunning bedraagt deze termijn twaalf weken. Bij het verstrijken van die termijn ontstaat in beginsel een bouwvergunning van rechtswege. De Ww regelt evenwel in het geval ook een monumentenvergunning nodig is voor een bouwwerk, dat de beslissing op de aanvraag om een bouwvergunning wordt aangehouden totdat zes weken zijn verstreken nadat het besluit inzake de monumentenvergunning is gegeven en daartegen geen beroep is ingesteld. Indien er beroep wordt ingesteld tegen het besluit inzake de monumentenvergunning, zal de beslissing op aanvraag om de bouwvergunning langer aangehouden moeten worden totdat er onherroepelijk is beslist op de aanvraag om de monumentenvergunning. De rechtsgevolgen van de procedures van rechtsbescherming van de monumentenvergunning zullen dan dus moeten worden afgewacht. Alleen in het geval de houder van de monumentenvergunning via een verzoek om voorlopige voorziening de voorzieningenrechter vraagt om de opschortende werking van het besluit inzake de monumentenvergunning op te heffen, en dat verzoek wordt toegewezen, zal op dat moment de aanhoudingsplicht voor de beslissing op de aanvraag om bouwvergunning komen te vervallen en kan de bouwvergunning worden verleend. Ook de monumentenvergunning treedt dan in werking, echter zonder dat deze onherroepelijk is.

Op het moment dat de bouwvergunning is verleend, ontstaat daartegen de eerste mogelijkheid van rechtsbescherming. Bij een normaal verloop van de procedure is de monumentenvergunning dus onherroepelijk op het moment dat de rechtsbeschermingsmogelijkheden van de bouwvergunning (bezwaar, beroep en hoger beroep) nog moeten beginnen.

De procedure voor het verkrijgen van een monumentenvergunning is geregeld in de Mw. Hierin is opgenomen dat het college bij verordening een regeling geeft voor de vereiste inschakeling van een (lokale) monumentencommissie. Deze lokale monumentencommissie zal over de aanvraag moeten adviseren. De aanvraag om een monumentenvergunning wordt ook voor advies toegezonden aan de Rijksdienst voor de Monumentenzorg en, voor zover het monument buiten de bebouwde kom ligt, aan gedeputeerde staten. Deze instanties moeten binnen twee maanden adviseren. Na ontvangst van deze adviezen leggen burgemeester en wethouders het ontwerp van de beslissing op de aanvraag zes weken ter inzage, gedurende welke termijn door een ieder zienswijzen kenbaar kunnen worden gemaakt. Burgemeester en wethouders beslissen uiterlijk binnen vier maanden na de datum van ontvangst van het laatste van de genoemde adviezen, doch in ieder geval binnen de zes maanden na ontvangst van de aanvraag (ingevolge artikel 3:18 van de Awb zou deze termijn ingeval van een zeer ingewikkeld of omstreden onderwerp binnen acht weken na ontvangst van de aanvraag met een redelijke termijn kunnen worden verlengd).

Indien burgemeester en wethouders niet binnen de gegeven termijn beslissen, wordt de monumentenvergunning geacht te zijn verleend. Anders dan bij de bouwvergunning, waarbij eerst bezwaar moet worden ingediend bij het college van burgemeester en wethouders, kan tegen het besluit inzake de monumentenvergunning rechtstreeks beroep worden ingesteld bij de rechtbank.

Bijzonder bij de monumentenvergunning is dat het instellen van beroep en hoger beroep schorsende werking heeft en het besluit dus niet in werking zal treden totdat het onherroepelijk is, dan wel eerder nadat op verzoek van de vergunninghouder in voorlopige voorziening is gevraagd om de opschorting van het besluit op te heffen. De samenloopregeling uit de Ww zorgt er voor dat de bouwvergunning nooit eerder kan worden verleend dan nadat het besluit op de aanvraag om monumentenvergunning in werking is getreden. In die samenloopregeling is voorts nog geregeld dat de bouwvergunning geweigerd wordt, indien de vereiste monumentenvergunning is geweigerd.

Bovenstaande beschrijving geeft een beeld van hoe een tweetal op zichzelf eenvoudige toestemmingsstelsels voor een project van bescheiden aard en omvang bij een gelijktijdig verloop kunnen verknopen tot een complexe procedurele samenloop waar zowel de burger, de rechtsbescherming zoekende derdenbelanghebbende als het bevoegde bestuursorgaan de nodige hinder van ondervinden. Het is goed voorstelbaar dat, indien voor het bouwplan daarnaast nog een derde of meer procedures moeten worden doorlopen, bijvoorbeeld vanwege een vereiste ontheffing van het bestemmingsplan, de procedure nog complexer wordt. Er dienen in zo'n situatie in ieder geval ten minste drie wetten te worden geraadpleegd om het juiste verloop van de procedure te kunnen volgen8..

In de Wabo staat het project (bestaande uit de in de artikelen 2.1 en 2.2 genoemde activiteiten) dat de burger of het bedrijf wil gaan realiseren, centraal. De dienstverlening door de overheid zal daaraan zo veel mogelijk moeten worden aangepast. Dit kan worden bewerkstelligd door een integratie van de verschillende toestemmingstelsels[lees: toestemmingsstelsels] op het terrein van het omgevingsrecht en van de daarmee samenhangende procedurele aspecten, zoals indieningsvereisten, inspraak, bezwaar en beroep. Aldus kan een vereenvoudiging worden bereikt, zowel voor de initiatiefnemende partij als voor derdenbelanghebbenden. Tevens kan op deze wijze een beperking van de administratieve lasten worden gerealiseerd. Dit leidt er evenwel niet toe dat de geldende toetsingscriteria worden gewijzigd. Het bestaande beschermingsniveau blijft gehandhaafd.

De Wabo vloeit mede voort uit het Hoofdlijnenakkoord van het kabinet Balkenende I ‘Meedoen, meer werk, minder regels’. In dit Hoofdlijnenakkoord wordt veel nadruk gelegd op het verminderen van regelzucht en bureaucratie en op het versterken van de verantwoordelijkheid en zeggenschap van burgers. In het kader van de concretisering van dit akkoord heeft bij alle departementen een herijking van de regelgeving plaatsgevonden. Hierover is in 2003 gerapporteerd aan en gediscussieerd met de Tweede Kamer9.. Sedertdien zijn regelmatig voortgangsrapportages naar de Tweede Kamer gezonden, waarin de stand van zaken met betrekking tot de herijking/modernisering van de regelgeving is aangegeven. Ook past de Wabo in het project ‘Vereenvoudiging Vergunningen’. In dit project wordt met grote ambitie gewerkt aan het aanzienlijk verminderen van de toestemmingslast. Alle bestaande toestemmingsstelsels zijn getoetst op hun noodzakelijkheid. Uitgangspunt daarbij is het advies van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen onder voorzitterschap van de heer Kraaijeveld en het kabinetsstandpunt daarover10.. In de brief van 7 november 2005 aan de Tweede Kamer11. is op de relatie van de Wabo met het project ‘Vereenvoudiging Vergunningen’ ingegaan. Daarin is geconcludeerd dat de in de Wabo voorgestelde omgevingsvergunning een zeer aanzienlijke bijdrage levert aan de gewenste vermindering van het aantal toestemmingsstelsels van de verschillende overheden. Op 28 april 2006 is door het Ministerie van EZ een brief (‘Meibrief’) aan de Kamer gezonden met een voortgangsrapportage over de uitvoering van het kabinetsstandpunt ‘Vereenvoudiging Vergunningen’12.. In dit kader zijn deelrapporten verschenen met betrekking tot o.a. de sectoren chemie, horeca en bouw.

Zoals uit deze stukken blijkt, wordt het probleem van regelzucht en bureaucratie veroorzaakt door een zeer gevarieerd complex van factoren. Hierbij kan gedacht worden aan de wijze van implementeren van Europese regelgeving, de veelheid aan kwaliteitseisen, planstelsels en regelgeving en het gebrek aan samenhang tussen deze regelgeving en problemen bij de uitvoering en handhaving daarvan. Het probleem is op ieder deelterrein verschillend van aard en omvang en vergt daarom op ieder van deze terreinen een eigen aanpak. De Wabo heeft met name betrekking op de toestemmingenproblematiek en de uitvoering en de handhaving daarvan en beoogt een oplossing te bieden voor problemen die zich op deze terreinen voordoen.

De Wabo maakt onderdeel uit van een pakket van maatregelen van het kabinet dat ertoe strekt de administratieve lasten van het bedrijfsleven substantieel te verminderen en daardoor de productiviteit van de economie te stimuleren. Het stelsel van regels moet meer vanuit de positie van de ondernemende burger, het bedrijf en hun maatschappelijke activiteiten worden opgebouwd. Met het oog daarop heeft het kabinet een aantal grote projecten in uitvoering genomen, zoals de herijkingsoperaties bij verschillende ministeries en projecten en programma's zoals ‘Andere Overheid’ en ‘Administratieve Lasten’.

De Wabo maakt deel uit van de bredere VROM-herijkings/moderniseringsoperatie die bestaat uit een groot aantal projecten. Zo wordt in dit kader ook gewerkt aan de verdere vervanging van de verplichting van een milieuvergunning door algemene regels op het terrein van het milieu op basis van artikel 8.40 van de Wm. Hierbij zullen de bestaande 8.40-amvb's eveneens worden vereenvoudigd13.. Daarnaast komt in 2007 het Besluit gebruik bouwwerken gereed, waarin gebruiksbepalingen uit de gemeentelijke Bouwverordeningen landelijk zullen worden geüniformeerd. Een groot gedeelte van de brandveiligheidsvoorschriften zullen dan worden vervangen door algemene regels, de overige bepalingen blijven melding- of vergunningplichtig. Tevens zal bezien worden of met gebruikmaking van het bestaande instrumentarium via ICT op korte termijn gekomen kan worden tot een stroomlijning van informatie via één loket.

Het idee voor een integrale ‘VROM-vergunning’ is naar voren gekomen in de brief aan de Tweede Kamer van 17 oktober 2003 over de herijking van de VROM-regelgeving14.. In die brief is aangegeven dat het ideaal zou zijn voor een burger of een bedrijf als op een verzoek om toestemming voor het realiseren van een project één beslissing zou volgen na het doorlopen van één procedure voor de aanvraag/melding, inspraak en besluitvorming en er vervolgens één uniforme rechtsbeschermingsprocedure (bezwaar en beroep) openstaat. Hierbij zou er sprake moeten zijn van één bestuurlijk en één ambtelijk aanspreekpunt en één handhavende overheidsinstantie.

In de brief van 23 december 200315. is aangegeven dat het project ‘VROM-vergunning’ met hoge prioriteit zal worden aangepakt. Op 23 september 2004 is een uitgebreide brief over de VROM-vergunning aan de Tweede Kamer gezonden16.. In de brief zijn vier modellen van mogelijke vormen van de VROM-vergunning beschreven. De modellen 1 en 2 gaan uit van een coördinatie van de diverse toestemmingstelsels. De modellen 3 en 4 gaan uit van een integratie van deze toestemmingstelsels. Hierbij is per model een uiteenzetting gegeven van de voor- en nadelen van de modellen (zie ook de bijlage bij deze brief). Deze brief is op 3 november 2004 besproken in een AO van de Vaste commissie voor VROM en ondersteund op hoofdlijnen17.. Na afweging van de diverse voor- en nadelen van de modellen, waarbij ook verbeteringen in de bestaande coördinatieregelingen in beschouwing zijn genomen, is een voorkeur uitgesproken voor een model waarin wordt uitgegaan van een volledig integrale vergunning (model 4). In dit model vindt een volledige procedurele en inhoudelijke integratie van de verschillende toestemmingstelsels plaats. Op termijn is het de bedoeling te komen tot model 4 (na inwerkingtreding van model 3). Bij het opstellen van een daartoe strekkend wetsvoorstel kan dan ook geprofiteerd worden van de inmiddels met de toepassing van model 3 opgedane ervaring.

De gedachte is geopperd om een fasering aan te brengen in de zin van het eerst realiseren van de modellen 1 of 2 en vervolgens een overstap naar de modellen 3 of 4. Deze gedachte miskent het principiële verschil tussen de beide soorten modellen. Het basissysteem van de modellen 1 en 2 (coördinatie van aparte toestemmingen op verschillende bestuursniveaus) is wezenlijk anders dan de modellen 3 of 4 (integratie tot één vergunning door één bestuursorgaan). Het eerst kiezen voor de modellen 1 of 2 en vervolgens na verloop van tijd overstappen naar de modellen 3 of 4 vergt dan ook een ingrijpende wetgevingsoperatie die eveneens belangrijke gevolgen zal hebben voor degenen die belast zijn met de uitvoering en handhaving van de regelgeving. Tevens zal in dat geval een oplossing gevonden moeten worden voor diverse problemen, waarvoor in het onderhavige voorstel een keuze is gemaakt. Hierbij valt te denken aan de keuze van het bevoegd gezag.

Tot nu toe is voor een afstemming van diverse toestemmingstelsels gekozen voor coördinatieregelingen. Verwezen kan worden naar de coördinatieregeling die hierboven is beschreven voor de bouw- en de monumentenvergunning. Andere bestaande regelingen zijn bijvoorbeeld de coördinatieregeling voor de bouw- en milieuvergunning, de milieu- en de Wvo-vergunning en de regeling voor de samenloop van de bouwvergunning en de procedure voor bouwen op verontreinigde grond. Procedurele coördinatieregelingen bewerkstelligen weliswaar dat er in de praktijk van de uitvoering van de betrokken wetten wordt samengewerkt, maar bieden geen garantie voor een inhoudelijk samenhangende besluitvorming. De beslissingsbevoegdheid blijft in het geval van een coördinatieregeling immers berusten bij verschillende bestuursorganen met de daaronder ressorterende ambtelijke diensten. Dit geldt zelfs voor de ambtelijke diensten en besluitvorming binnen één bestuursorgaan18..

De keuze voor de systematiek van integratie van toestemmingstelsels[lees: toestemmingsstelsels] is vooral ingegeven door een aantal evidente voordelen, die zowel betrekking hebben op de procedure als op de inhoud van de toestemming, welke zich bij de keuze voor een algemene coördinatieregeling in mindere mate zullen voordoen. Het belangrijkste verschil met een coördinatieregeling is dat door de nu voorgestelde integratie een groot aantal toestemmingstelsels wordt teruggebracht tot één (vergunning)stelsel. Het meest wezenlijke aspect van de regeling is dat daarmee de eindverantwoordelijkheid bij één bestuursorgaan komt te berusten. Dat orgaan draagt zorg voor een samenhangende beoordeling van alle betrokken aspecten. Het is wettelijk verplicht om de toestemmingsvoorschriften op elkaar af te stemmen en is daarop in rechte aanspreekbaar. Voorts is dat orgaan verantwoordelijk voor eventuele latere wijzigingen van de vergunning en de bestuursrechtelijke handhaving van het besluit. Deze aspecten dragen bij aan een samenhangende toestemmingverlening[lees: toestemmingsverlening] en handhaving en daarmee aan de kwaliteit van de besluitvorming.

Daarnaast heeft de integratie enkele andere belangrijke effecten. Zo leidt de integratie tot een belangrijke vermindering van de administratieve lasten. De inrichting van de procedure bevordert bovendien een efficiënte vergunningverlening en de kwaliteit van de dienstverlening. Daarnaast gaat het toedelen van de eindverantwoordelijkheid aan één orgaan verkokering tegen en bevordert het de samenwerking en uitwisseling van kennis tussen de betrokken bestuursorganen.Tevens is het bij integratie en de daaruit voortvloeiende uniformering van indieningsvereisten gemakkelijker de besluitvormingsprocedure via ICT te ondersteunen.

De voorkeur voor een integratie van toestemmingstelsels op het terrein van het omgevingsrecht in een omgevingsvergunning laat overigens onverlet dat er in de praktijk behoefte bestaat aan coördinatie met toestemmingstelsels die buiten de werkingssfeer van de Wabo vallen. Daarin zal met name kunnen worden voorzien door de voorgestelde coördinatieregeling van de Awb. Deze coördinatieregeling heeft naast de Wabo met name waarde in de situatie dat er naast de omgevingsvergunning nog andere toestemmingen vereist zijn voor een bepaalde activiteit. Hierop wordt uitgebreid in paragraaf 4.8 van deze toelichting teruggekomen.

Ten aanzien van de realisatie van de integratiestelsels (modellen 3 en 4) is een voorkeur uitgesproken voor het op korte termijn realiseren van model 3. De meeste voordelen die aan het meest vergaande integratiemodel 4 zijn verbonden, kunnen met model 3 worden gerealiseerd. Het belangrijkste verschil tussen model 3 en model 4 heeft betrekking op de integratie van de toetsingskaders. In model 3 wordt uitgegaan van de in de verschillende wetten voorkomende toetsingskaders. Dit heeft tot gevolg dat de inhoudelijke beoordeling van een aanvraag om een omgevingsvergunning zal plaatsvinden aan de hand van de afzonderlijke toetsingskaders, die worden uitgewerkt in de specifieke wetten. Te denken valt bijvoorbeeld aan het bestemmingsplan waaraan in het kader van een aanvraag om een omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit wordt getoetst. Het bestemmingsplan blijft een toetsingskader voor bouwen, maar behoudt zijn wettelijke grondslag in de Wet ruimtelijke ordening (Wro). Ook het Bouwbesluit 2003 kan als voorbeeld worden genoemd. In de Wabo is bepaald dat deze amvb een toetsingskader vormt voor de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit, maar de wettelijke grondslag blijft in de Ww. In een invoeringswet zal telkenmale de verhouding van de Wabo en de resterende delen van de onderliggende wetten worden aangegeven. De Wabo zal ook geen verandering brengen in het niveau van bescherming van de betrokken belangen. Waar in het huidige systeem het toetsingskader aanleiding geeft tot weigering van de toestemming dan wel het stellen van voorschriften, zal dat onder de vigeur van de Wabo niet anders zijn. Wel is het zo dat in de toekomst in één keer een besluit zal worden genomen waar nu nog, veelal achtereenvolgens, verschillende besluiten genomen worden. Voor de bescherming van de betrokken belangen heeft dit echter geen gevolgen. Overigens laat deze ontwikkeling onverlet dat in de tussentijd wel een verdergaande integratie van de betrokken wetten kan plaatsvinden. Hierbij valt te denken aan de voorgenomen overheveling van de Wet bodembescherming (Wbb) en de Wet geluidhinder (Wgh) naar de Wm.

In model 4 zal sprake zijn van een geïntegreerd toetsingskader. De overgang van model 3 naar model 4 zal derhalve met name betrekking hebben op de integratie van de toetsingskaders. De verschillende toetsingskaders, met in sommige gevallen een stelsel van limitatieve weigeringsgronden, zullen alsdan in model 4 worden vervangen door een meer samenhangend toetsingskader in de Wabo. Om te komen tot een volledig geïntegreerd toetsingskader kan het wenselijk zijn dat tevens een integratie van de planstelsels en kwaliteitseisen in de diverse wetten plaatsvindt. Daarmee zullen in model 4 de figuur van een omgevingsplan en een betere doorwerking daarvan in de besluitvorming over de omgevingsvergunning kunnen worden bewerkstelligd. Met het oog op de bescherming van de verschillende deelaspecten en belangen zullen in de wettelijke regeling waarborgen moeten worden opgenomen. Gedacht kan worden aan een opsomming van aspecten die in ieder geval bij de besluitvorming over een omgevingsvergunning moeten worden betrokken, waarmee rekening moet worden gehouden of die in acht zullen moeten worden genomen.

Een vergelijkbare ontwikkeling deed zich voor bij de Wm, waarbij de in de diverse sectorale milieuwetten opgenomen toetsingscriteria zijn vervangen door het in artikel 8.10 van de Wm opgenomen toetsingscriterium ‘het belang van de bescherming van het milieu’. Dit toetsingscriterium is verder uitgewerkt in artikel 8.8 van de Wm, waarin een gradatie is aangebracht in de mate waarin bij de besluitvorming met de in dit geval diverse milieuaspecten rekening moet worden gehouden. Bij beide integratiemodellen berust de eindverantwoordelijkheid voor de beslissing op de aanvraag bij één bestuursorgaan. Dat is een belangrijk verschil met een coördinatieregeling. Dat orgaan, het bevoegd gezag, is verantwoordelijk voor alle afzonderlijke aspecten van het besluit. Het bevoegd gezag moet ervoor zorgen dat de verschillende onderdelen in samenhang worden beoordeeld en dat de voorschriften goed op elkaar zijn afgestemd. Dit vereist een geïntegreerde benadering (brede blik) waarbij de verschillende aspecten van een voorgenomen activiteit gelijktijdig aan de orde komen. De geïntegreerde benadering versterkt het bewustzijn van de onderlinge samenhang van deze aspecten. Bovendien kunnen eventuele tegenstrijdigheden, lacunes of onverenigbaarheden worden opgespoord en voorschriften op elkaar worden afgestemd. Ook wordt op die manier beter inzicht geboden in de consequenties van de voorgenomen activiteit voor de fysieke leefomgeving.

De bestuursorganen moeten daartoe over voldoende kennis en ervaring beschikken om de verschillende aspecten te beoordelen en deze onderling af te wegen. De ervaringen die zij opdoen met de eindverantwoordelijkheid voor een verleende omgevingsvergunning en de geïntegreerde aanpak die model 3 reeds vereist, bieden daarvoor een goede basis. Mede op basis van die ervaringen kan worden bezien op welke termijn en op welke wijze de overgang naar model 4 kan worden bewerkstelligd.

Bij de verdere uitbouw van de Wabo moet, afgezien van de integratie van de toetsingskaders, onderscheid gemaakt worden tussen de reikwijdte en werkingssfeer van de wet.

Wat betreft de reikwijdte (d.w.z. op welke wettelijke regelingen heeft de Wabo betrekking) heeft de Wabo thans betrekking op een groot aantal wetten die onder verantwoordelijkheid van de Minister van VROM vallen, een aantal wetten die onder verantwoordelijkheid van een andere minister vallen (OCW, LNV en EZ) en een groot aantal toestemmingstelsels in provinciale en gemeentelijke verordeningen. Het hoofdstuk handhaving heeft, zoals blijkt uit artikel 5.1 van de Wabo, op dit moment al een grotere reikwijdte. Nu besloten is ook toestemmingstelsels met betrekking tot de fysieke leefomgeving in wetgeving op het beleidsterrein van andere departementen en in verordeningen van provincies en gemeenten onder de reikwijdte van het voorgestelde vergunningstelsel te brengen, wordt in de Wabo niet meer gesproken over de ‘VROM-vergunning’, maar over de omgevingsvergunning.

In het kader van de wijziging of herziening van diverse wetten vindt discussie plaats of en in hoeverre deze wetten in de Wabo worden geïntegreerd. Een voorbeeld hiervan is de Ontgrondingenwet. Tevens moet de uitbouw bezien worden in het licht van de ontwikkeling van andere wetgeving, zoals de Awb en de Waterwet. Ook moet een goede afstemming met de resterende delen van de bij de Wabo betrokken wetten worden gerealiseerd. Telkens zal een goede en voor de burger duidelijke afstemming tussen de verschillende wetgevingscomplexen moeten plaatsvinden. Wat betreft de werkingssfeer (d.w.z. welke onderwerpen worden in de Wabo geregeld) heeft zich eveneens een ontwikkeling voorgedaan.

Aanvankelijk was het de bedoeling dat de Wabo alleen betrekking zou hebben op het overhevelen van de toestemmingstelsels van de diverse wetten en deze wetten voor het overige volledig intact zou laten. De bepalingen omtrent de handhaving van de omgevingsvergunning hangen echter zozeer samen met de bepalingen van het nieuwe vergunningstelsel dat deze bepalingen eveneens zijn opgenomen in de Wabo. Er is evenwel ook besloten om de in de diverse wetten resterende overige bepalingen omtrent handhaving over te nemen in de Wabo. Dit leidt ertoe dat deze bepalingen in een afzonderlijk hoofdstuk zijn opgenomen en in de diverse betrokken wetten een verwijzing naar dit hoofdstuk zal plaatsvinden (zie hoofdstuk 6 van deze memorie). Het is de bedoeling dat de Wabo wordt uitgebouwd met die onderwerpen die de diverse wetten gemeenschappelijk hebben of die nog in geen van deze wetten zijn opgenomen. Hierbij kan gedacht worden aan het opnemen van een uniform stelsel voor algemene regels voor activiteiten. De mogelijkheid daartoe is thans in diverse wetten, o.a. artikel 8.40 van de Wm, opgenomen. Door het overbrengen van deze mogelijkheid naar de Wabo kan worden bereikt dat deze regels beter op elkaar en op het stelsel van de omgevingsvergunning worden afgestemd. Een ander onderwerp is de regeling van de milieueffectrapportage, zoals deze thans in hoofdstuk 7 van de Wm is opgenomen.

Ook in dit opzicht is er een parallel met de ontwikkeling van de wetgeving op milieuterrein. Aanvankelijk was daar sprake van een groot aantal sectorale wetten: Hinderwet, Wet inzake de luchtverontreiniging (Wlv), Wgh, Afvalstoffenwet, Wet chemische afvalstoffen, etc. Vanaf het begin van de tachtiger jaren zijn de diverse in deze wetten voorkomende onderwerpen die deze wetten gemeenschappelijk hadden, zoals de procedures van inspraak en beroep, geharmoniseerd en geüniformeerd in de Wet algemene bepalingen milieuhygiëne (Wabm). Deze wet is gefaseerd uitgebouwd, waarbij in 1993 de toestemmingstelsels uit de genoemde wetten volledig zijn overgenomen en de naam van de Wabm is gewijzigd in Wm.

Het is heel goed mogelijk dat zich een vergelijkbare ontwikkeling zal voordoen bij de Wabo. Gefaseerd zullen diverse onderwerpen uit de betrokken wettelijke regelingen (Ww, Wro, Wm, etc.) worden overgenomen in de onderhavige wet. De naam ‘Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo)’ die in dit wetsvoorstel voor de nieuwe wet wordt voorgesteld — en ook al door de huidige inhoud gerechtvaardigd is — staat daaraan in ieder geval niet in de weg.

Een voorontwerp van de Wabo is op 10 mei 2005 voor commentaar toegezonden aan een groot aantal organisaties en instanties. Hierop is een twintigtal reacties binnengekomen. In hoofdstuk 10 van deze memorie wordt hierop nader ingegaan. Tevens heeft uitgebreid overleg met VNG, IPO en UvW plaatsgevonden. Vooral IPO en VNG, maar ook het bedrijfsleven maakten zich zorgen over het tempo van invoering van de omgevingsvergunning. Omdat de invoering van de Wabo belangrijke organisatorische consequenties heeft voor gemeenten, provincies en andere betrokken overheden onder andere ten aanzien van de uitvoering, is VROM al in 2004 begonnen met het opzetten van een uitgebreid invoeringstraject (zie verder hoofdstuk 7). In een bestuurlijk overleg met VNG, IPO en de UvW is hierover een aantal keren van gedachten gewisseld. Uiteindelijk is er voor gekozen de voorgenomen datum van inwerkingtreding te bepalen op 1 januari 2008.

De Wabo is (na verwerking van de reacties op het voorontwerp) ook voor advies voorgelegd aan de Raad voor Cultuur en de Raad voor de rechtspraak. De Raad voor Cultuur heeft op 10 november 2005 advies uitgebracht (zie paragraaf 11.6), de Raad voor de rechtspraak op 30 januari 2006 (zie paragraaf 4.7) en Actal (zie paragraaf 9.2).

Om deze wet in werking te kunnen laten treden, dient nog een aantal stappen gezet te worden die noodzakelijk zijn voor een goede invoering. Allereerst dient een groot aantal wetten (wetten waarin de betrokken toestemmingsstelsels thans zijn geregeld en wetten waarin naar deze wetten wordt verwezen) te worden aangepast. Dit wordt geregeld in de invoeringswet. In hoofdstuk 11 wordt nader ingegaan op de aanpassingen die daarin geregeld worden.

Ten tweede bevat de wet een aantal delegatiebepalingen: verschillende onderwerpen zullen bij amvb of ministeriële regeling nader moeten worden geregeld. In paragraaf 7.2 wordt hierop ingegaan. De betrokken regelingen zullen gelijktijdig met de Wabo in werking treden. De bij amvb te regelen onderwerpen zullen zo veel mogelijk in één amvb worden ondergebracht. Daarnaast zal nog een aanpassingsamvb worden opgesteld.

Het is van groot belang dat ook de uitvoeringspraktijk voldoende is voorbereid op de inwerkingtreding van de Wabo. Om dit mogelijk te maken voert VROM een groot aantal ondersteunende activiteiten uit, waarop in de paragrafen 7.3 tot en met 7.8 nader wordt ingegaan. In dit verband is met name van belang dat IPO, VNG en UvW en de betrokken departementen nauw betrokken zijn bij de voorbereiding van de implementatie waaronder het traject van de digitale ondersteuning. De implementatie van de omgevingsvergunning zal in de loop van 2006 en 2007 steeds meer inhoud krijgen, uitmondend in één pakket invoeringsmaatregelen met als doel om via het ene omgevingsloket vanaf 2008 de verbeterde dienstverlening aan burgers en bedrijven te kunnen bieden. Op weg daar naar toe werken de betrokken overheden en vertegenwoordigers van het bedrijfsleven samen binnen één organisatiestructuur aan de realisatie daarvan.

De omgevingsvergunning beoogt de diverse toestemmingsbesluiten die nodig zijn voor het realiseren van een fysiek project (bouw, aanleg, oprichten, gebruik, sloop) zodanig te bundelen dat één besluit overblijft.

Ook de meldingsfiguren (bijvoorbeeld de melding krachtens de artikelen 8.19 en 8.41 van de Wm) zullen bij het nieuwe vergunningstelsel worden betrokken. Voor de aanvrager betekent dit dat hij maar één aanvraag voor zijn project hoeft in te dienen. De aanvraag wordt door één bevoegd gezag beoordeeld en doorloopt één procedure. De beslissing op de aanvraag kent één procedure van rechtsbescherming. Het bevoegd gezag voor de verlening van de omgevingsvergunning draagt tevens zorg voor de bestuursrechtelijke handhaving van de omgevingsvergunning.

In dit hoofdstuk wordt een beschrijving gegeven van het nieuw voorgestelde vergunningstelsel. Daarbij komt onder meer aan de orde welke bestaande toestemmingstelsels (vergunning, ontheffing, vrijstelling en melding) in het nieuwe stelsel van de omgevingsvergunning opgaan en hoe dit vorm krijgt. Verder wordt ingegaan op het toetsingskader, de toedeling van het bevoegd gezag voor het verlenen van de omgevingsvergunning, de wijze waarop andere bestuursorganen worden betrokken bij het verlenen van de omgevingsvergunning, de procedurele aspecten van het nieuwe vergunningstelsel en de rechtsbescherming.

De bundeling van bestaande toestemmingstelsels die met de Wabo wordt gerealiseerd, heeft betrekking op projecten — die kunnen bestaan uit een of meer activiteiten — die plaatsgebonden zijn en op een of andere manier van invloed zijn op de fysieke leefomgeving. Het betreft dus een toestemmingstelsel voor een project dat bestaat uit één of meer activiteiten met een zekere ruimtelijke dimensie waarvoor thans reeds op grond van specifieke wetten één of meer toestemmingsbesluiten zijn vereist. Het plaatsgebonden karakter van de activiteiten betekent dat de omgevingsvergunning geen betrekking heeft op toestemmingstelsels voor niet-plaatsgebonden activiteiten waarop de huidige wetgeving over (de bescherming van) de fysieke leefomgeving betrekking heeft, zoals bijvoorbeeld het vervoer van explosieven, het vervoer van gevaarlijke stoffen of het overbrengen of inzamelen van afvalstoffen.

De Wabo ziet op activiteiten die van invloed (kunnen) zijn op de fysieke leefomgeving. ‘Fysieke leefomgeving’ is een breed begrip dat ziet op alle fysieke waarden in de leefomgeving, zoals milieu, natuur, landschappelijke of cultuurhistorische waarden. Het dekt in elk geval datgene wat nu valt onder de reikwijdte van het wetsvoorstel voor de Wro, de hoofdstukken I tot en met IV van de Ww, de Mw, de Mijnbouwwet (Mbw) en de Wm. De reikwijdte van de omgevingsvergunning zal, zoals hierna blijkt, breder zijn. Er is vooralsnog van afgezien het begrip ‘fysieke leefomgeving’ nader te definiëren in de Wabo. Dit heeft te maken met de voorlopige keuze voor model 3, de ‘integrale omgevingsvergunning met schotten’. In dit model worden, zoals hiervoor al is uiteengezet, de toetsingskaders immers nog niet inhoudelijk geïntegreerd. Overigens zijn op dit moment twee belangrijke samenstellende onderdelen van het begrip fysieke leefomgeving, te weten een goede ruimtelijke ordening en bescherming van het milieu, evenmin uitputtend gedefinieerd in de wet.

Bij het opstellen van de wabo is zoveel mogelijk aangesloten bij de huidige situatie in die zin dat, voor zover de activiteiten op dit moment aan een vergunning, ontheffing of een ander toestemmingsvereiste gebonden zijn, deze ingevolge de Wabo straks gebonden zullen zijn aan de nieuwe omgevingsvergunning. Op zichzelf worden niet meer of minder activiteiten onder deze nieuwe vergunningplicht gebracht. Dit laat onverlet dat in ander verband19. besloten kan worden om voor bepaalde activiteiten het vergunningvereiste af te schaffen of te vervangen door algemene regels. Een voorbeeld hiervan is de herziening van de algemene regels op grond van artikel 8.40 van de Wm die in voorbereiding is.

De bestaande beschermingsniveaus staan in het kader van de Wabo niet ter discussie. In dit verband wordt opgemerkt dat de criteria voor de verlening van de omgevingsvergunning voor een project afhankelijk zijn van de betrokken activiteit(en) en in principe gelijk zijn aan de criteria die thans toepasselijk zijn voor de verlening van de afzonderlijke toestemmingen die nu voor de betrokken activiteiten zijn vereist. Kort gezegd zal het toetsingskader van de omgevingsvergunning bestaan uit een optelsom van de diverse toetsingskaders van toestemmingstelsels die in de omgevingsvergunning zijn geïntegreerd. De vraag welke onderdelen van dit totale toetsingskader van toepassing zijn, hangt af van de activiteiten die deel uitmaken van het project waarvoor de omgevingsvergunning wordt gevraagd (zie verder paragraaf 1.3 en 2.4.1).

In de bijlage bij deze memorie zijn overzichten opgenomen van toestemmingen die in eerste instantie wel en niet zullen worden meegenomen bij de omgevingsvergunning (specifieke overzichten zijn opgenomen in de paragrafen 2.3.1 tot en met 2.3.3). Zoals in hoofdstuk 1 is vermeld, beperkt de omgevingsvergunning zich niet tot het beleidsterrein van het Ministerie van VROM, maar heeft deze tevens betrekking op de beleidsterreinen van andere departementen en van decentrale overheden.

Bij het selecteren van die toestemmingen hebben verschillende factoren een rol gespeeld. Onder meer het aantal toestemmingen dat op jaarbasis wordt verleend, de mate waarin deze samenlopen met andere toestemmingen en de inhoudelijke samenhang met andere toestemmingen. Daarnaast heeft een rol gespeeld in hoeverre de betrokken toestemming op een goede en relatief eenvoudige wijze in het wettelijke systeem kan worden ingepast. Enkele toestemmingsvereisten zijn vooralsnog niet geselecteerd, omdat die te zeer verstorend zouden werken, bijvoorbeeld omdat de betrokken toestemming een bijzondere procedure vereist of nauw verbonden is met andere taken of bevoegdheden (zoals bijvoorbeeld de financiering of subsidiëring van de betrokken activiteit). Verder is onder meer rekening gehouden met de omstandigheid dat de activiteit waarop de toestemming betrekking heeft, sporadisch voorkomt of dat bij de uitvoering en handhaving van de toestemming zeer specialistische kennis is vereist.

Op grond van bovenstaande factoren zullen bijvoorbeeld de toestemmingstelsels voor kernenergie-installaties, voor de toepassing van genetisch gemodificeerde organismen (ggo's) en in het kader van bodemsanering vooralsnog niet worden geïntegreerd of aangehaakt. Dit betekent echter niet dat die toestemmingen daarvoor niet geschikt zijn. Bij het selecteren van de toestemmingen is uitgegaan van een groeimodel. In eerste instantie wordt een groot aantal essentiële toestemmingen onderdeel van de omgevingsvergunning. In een volgende fase kan de reikwijdte van de omgevingsvergunning verder worden uitgebreid. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het vergunningstelsel in de Ontgrondingenwet. Het Instituut voor Bouwrecht heeft een evaluatie van de Ontgrondingenwet uitgevoerd. Een kabinetsstandpunt hieromtrent wordt voorbereid. Eén van de opties is het meenemen van de ontgrondingenvergunning in de omgevingsvergunning.

Er bestaan verschillende methodes om toestemmingstelsels te integreren in de omgevingsvergunning. Een keuze voor een bepaalde methode is afhankelijk van de mate waarin bij de realisatie van een bepaald project de toestemmingstelsels van de onderliggende activiteiten samenlopen. Zo zijn in principe de toestemmingsvereisten die altijd zien op plaatsgebonden activiteiten in de Wabo geïntegreerd (zie paragraaf 2.3.1). In die gevallen wordt altijd een omgevingsvergunning verleend en vervallen de bestaande toestemmingstelsels in de betreffende wetten of verordeningen.

Toestemmingsvereisten in wetten of verordeningen die zowel plaatsgebonden als niet-plaatsgebonden activiteiten kunnen betreffen, zullen voor zover ze plaatsgebonden zijn, worden aangehaakt. Bij samenloop met de omgevingsvergunning integreren zij op dat moment in de omgevingsvergunning (paragraaf 2.3.2). Dit kan worden aangeduid met incidentele integratie. Dit betekent dat voor plaatsgebonden activiteiten één omgevingsvergunning wordt verleend en dat voor niet-plaatsgebonden activiteiten de toestemmingstelsels uit de betreffende wetten (blijven) gelden. In de invoeringswet zullen de betrokken wetten in die zin worden aangepast.

Eén integraal besluit tot vergunningverlening impliceert dat er één bestuursorgaan zal worden aangewezen dat de bevoegdheid heeft het integrale besluit te nemen. Dit bestuursorgaan is er zowel procedureel als inhoudelijk voor verantwoordelijk dat in zijn besluit alle aspecten aan de orde komen met betrekking tot de fysieke leefomgeving (zoals ruimte, milieu, natuur alsook aspecten met betrekking tot bouwen, monumenten en brandveiligheid).

Tot nu toe is er sprake van een groot aantal afzonderlijke toestemmingsbesluiten die veelal ieder een eigen bevoegd gezag kennen. De burger die of het bedrijf dat een bepaald project wil uitvoeren, moet in dat geval voor de benodigde toestemmingen voor de diverse activiteiten naar verschillende bevoegde bestuursorganen of naar verschillende organen binnen één bevoegd gezag. Op dit moment behoort het nemen van verreweg de meeste toestemmingsbesluiten op het terrein van de fysieke leefomgeving tot de bevoegdheid van burgemeester en wethouders. In een beperkt aantal gevallen berust de bevoegdheid tot toestemmingverlening[lees: toestemmingsverlening] bij gedeputeerde staten en in enkele gevallen bij een minister.

Bij de bepaling welk bestuursorgaan belast zal worden met de verlening van de omgevingsvergunning is zoveel mogelijk aangesloten bij de bestaande verdeling van taken en bevoegdheden tussen gemeente, provincie en Rijk, zoals deze is neergelegd in de Ww, de Wro en het Inrichtingen- en vergunningenbesluit milieubeheer (Ivb), waarbij overigens niet is uitgesloten dat in het kader van de voorgenomen herziening van het Ivb hierin wijzigingen zullen worden aangebracht. Deze verdeling leidt ertoe dat in verreweg de meeste gevallen burgemeester en wethouders het bevoegd gezag voor de verlening van de omgevingsvergunning zullen zijn.

In de gevallen waar thans voor een project toestemmingverlening plaatsvindt op diverse bestuursniveaus, zal een keuze gemaakt moeten worden, welk bestuursorgaan belast zal worden met de verlening van de integrale omgevingsvergunning. In de wabo (artikel 2.5) is gekozen voor de hoofdregel dat burgemeester en wethouders van de gemeente waar het project (in hoofdzaak) zal worden verricht, beslissen op de aanvraag om een omgevingsvergunning. Op deze hoofdregel (burgemeester en wethouders zijn bevoegd gezag) zal bij amvb een aantal uitzonderingen worden gemaakt en worden aangegeven in welke gevallen gedeputeerde staten dan wel de minister bevoegd gezag zullen zijn. Dat zal het geval zijn indien er sprake is van een provinciaal of nationaal belang. Zo zal bij inrichtingen de milieuvergunning bepalend zijn voor de toedeling van het bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning. In ieder geval zal er geen uitzondering worden gemaakt voor de gevallen waarin het een toestemmingsvereiste betreft voor een bepaald aspect van relatief ondergeschikt belang. In die gevallen is het niet wenselijk dat gedeputeerde staten of de minister bevoegd gezag worden. Wanneer bijvoorbeeld bij het opzetten van een bedrijfsterrein ook een provinciale ontheffing voor de plaatsing van een reclamebord nodig is, ligt het niet voor de hand dat de omgevingsvergunningverlening voor het gehele bedrijfsterrein overgaat naar de provincie. In dit geval blijft de gemeente het bevoegd gezag en krijgt de provincie een adviesbevoegdheid ten aanzien van het reclamebord. Dit punt zal bij amvb verder worden uitgewerkt. In de gevallen dat gedeputeerde staten of de minister als bevoegd gezag zullen worden aangewezen, zullen zij ook beslissen over de activiteiten waarvoor momenteel een gemeentelijke toestemming is vereist. Wel is hierbij, mede op verzoek van het IPO, in de Wabo de mogelijkheid opgenomen van een verdergaande betrokkenheid van met name de gemeente bij de omgevingsvergunningverlening (zie paragraaf 3.2).

Slechts in een beperkt aantal gevallen zal een wijziging van het bevoegd gezag plaatsvinden. Dit kan worden geïllustreerd aan de hand van de bouwvergunningen voor inrichtingen waarvoor de milieuvergunning door gedeputeerde staten wordt verleend. Uitgaande van de huidige situatie waarbij er jaarlijks ca. 120 000 bouwvergunningen op gemeentelijk niveau worden verleend en ca. 1300 milieuvergunningen op provinciaal niveau, zal de verschuiving betrekking hebben op ongeveer 1 à 2% van de gevallen21..

Om een onnodige centralisatie te voorkomen is voorts een aantal maatregelen genomen, zoals het toekennen van een vvgb aan een hoger bestuursorgaan. Allereerst zal mede om deze reden een beperkt aantal toestemmingstelsels vooralsnog niet worden geïntegreerd in de omgevingsvergunning (zie Bijlage III). Hierbij kan gedacht worden aan de vergunningstelsels in de Kernenergiewet en het vergunningstelsel op grond van het Besluit genetisch gemodificeerde organismen Wms (ggo's).

Het betreft een beperkt aantal toestemmingstelsels die betrekking hebben op zeer specifieke aspecten van activiteiten die een zeer specialistische beoordeling vragen.

In het kader van het opstellen van de invoeringswet en van de amvb zal worden onderzocht of er niet bepaalde verschuivingen van taken en bevoegdheden van rijksniveau naar provinciaal of gemeentelijk niveau mogelijk zijn, waarbij volstaan kan worden met een advies of een vvgb van de betrokken minister om de inbreng van die minister te waarborgen.

Hierbij kan gedacht worden aan de vergunningverlening door de minister voor bepaalde activiteiten op grond van de Nb-wet.

Met inachtneming van deze maatregelen wordt voorkomen dat de invoering van de omgevingsvergunning gepaard zal gaan met een grootschalige herverdeling van taken en bevoegdheden tussen overheden en verder gaat dan strikt nodig is voor de realisatie van één omgevingsvergunning. Het verlenen van een integrale omgevingsvergunning zal wel consequenties hebben voor de organisatie van de omgevingsvergunningverlening binnen het betreffende bestuursorgaan. Hierop zal in hoofdstuk 7 nader worden ingegaan.

In de huidige regelgeving zijn naast het bevoegd gezag diverse andere bestuursorganen betrokken bij de besluitvorming over een vergunningaanvraag. Daarbij is onderscheid gemaakt tussen adviserende bestuursorganen en bestuursorganen die vanwege de behartiging van een bepaald belang bij de procedure worden betrokken. Dit is bijvoorbeeld geregeld in de artikelen 8.7 van de Wm en 7.1–7.4 van het Ivb, waarin precies is bepaald welke bestuursorganen een rol als adviseur of betrokken bestuursorgaan hebben.

Ook in de Wabo is een regeling opgenomen over het betrekken van andere bestuursorganen bij de besluitvorming over de aanvraag van een omgevingsvergunning. Hierbij is aansluiting gezocht bij de Awb. Dit leidt ertoe dat de categorie ‘betrokken bestuursorganen’ niet meer als zodanig krachtens deze wet zal worden aangewezen. Conform de regeling uit de Awb is de betrokkenheid van andere bestuursorganen afhankelijk van de vraag of deze organen zijn te beschouwen als belanghebbende. Hiervoor is doorslaggevend of de beslissing over de omgevingsvergunningaanvraag belangen raakt die aan dat bestuursorgaan zijn toevertrouwd (artikel 1:2, tweede lid, van de Awb)22.. Het voorgaande betekent voor de reguliere voorbereidingsprocedure dat andere bestuursorganen in ieder geval belanghebbenden moeten zijn om in gevallen als bedoeld in artikel 4:8 van de Awb zienswijzen te kunnen indienen. Voor de uitgebreide voorbereidingsprocedure geldt dat ingevolge artikel 3.10 Wabo ‘een ieder’ zienswijzen kan indienen, dus ook elk bestuursorgaan. Voor het maken van bezwaar of het instellen van beroep geldt in de uitgebreide voorbereidingsprocedure de hoofdregel van de Awb, dat uitsluitend bestuursorganen die als belanghebbenden kunnen worden aangemerkt beroepsgerechtigd zijn.

De wet brengt geen wijziging in het systeem van aanwijzingen van verplichte adviseurs. Het adviseurschap draait strikt genomen niet om een bepaald belang bij het besluit, maar is bedoeld om het bevoegd gezag in de besluitvorming gebruik te laten maken van informatie en kennis van een ander bestuursorgaan dat ter zake van een aangevraagde activiteit relevante deskundigheid bezit.

De adviseurs die bij een aanvraag van een omgevingsvergunning verplicht moeten worden geconsulteerd, worden aangewezen in de uitvoeringsregeling krachtens artikel 2.11, derde lid, van de wet. Dit zal onder andere het geval zijn indien een bestuursorgaan relevante deskundigheid bezit omdat het voorheen als bevoegd gezag was aangewezen.

Om deze reden zullen burgemeester en wethouders, die voorheen de bouwvergunning verleenden, worden aangewezen als adviseur in die gevallen dat gedeputeerde staten (of de minister) de omgevingsvergunning zullen verlenen. Burgemeester en wethouders kunnen hierdoor advies uitbrengen, maar zijn niet meer zelf verantwoordelijk voor de toetsing van de bouwaanvraag. Daarnaast kent de wet een tweetal bijzondere categorieën adviseurs. Een bijzondere adviesbevoegdheid betreft de advisering van de waterkwaliteitsbeheerder bij de omgevingsvergunning. Voor de uitwerking van dit verplichte advies wordt verwezen naar de toelichting bij de artikelen 2.11, eerste en tweede lid, en 2.16, derde lid, onder ten zesde, van de Wabo. Een tweede bijzondere adviesbevoegdheid betreft de in artikel 2.11, vierde lid, neergelegde mogelijkheid van advisering van een bestuursorgaan over de bij de beslissing op de aanvraag te betrekken gegevens en de aan een omgevingsvergunning te verbinden voorschriften.

Het bevoegd gezag kan het advies dat afkomstig is van een daartoe aangewezen bestuursorgaan gebruiken ter motivering van het besluit (artikel 3:49 van de Awb). Dit in tegenstelling tot de zienswijzen van belanghebbende bestuursorganen die in de besluitvorming worden betrokken. Deze zienswijzen worden meegewogen in de belangenafweging zoals bedoeld in artikel 3:4, eerste lid, van de Awb.

Een adviseur heeft in beginsel geen beroepsrecht, aangezien het bestuursorgaan in zijn hoedanigheid van adviseur geen toevertrouwd belang heeft dat rechtstreeks door het besluit wordt geraakt. Hierdoor is het bijvoorbeeld uitgesloten dat een adviseur beroep instelt tegen een besluit dat afwijkt van het advies. Indien het adviserende bestuursorgaan tevens een hem toevertrouwd belang behartigt, is wel sprake van een beroepsrecht. Dit geldt bijvoorbeeld voor de regionale inspecteurs van het Inspectoraat-Generaal VROM. In overeenstemming met de huidige regeling zullen zij worden aangewezen als adviseur bij een omgevingsvergunning voor bepaalde complexe inrichtingen, terwijl zij daarnaast voor alle omgevingsvergunningen, mede gelet op hun toezichthoudende rol op grond van artikel 5.11 van de wet, worden aangemerkt als belanghebbend bestuursorgaan in de zin van artikel 1:2, tweede lid, van de Awb23..

Een advies van een daartoe aangewezen bestuursorgaan kan zich op verzoek van het bevoegd gezag uitstrekken tot de gegevens die bij de beslissing op de aanvraag moeten worden betrokken en de te verbinden voorschriften aan de omgevingsvergunning (artikel 2.10, vierde lid). Deze bepaling is met name bedoeld voor gevallen waarin gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn voor een omgevingsvergunning die voorheen door burgemeester en wethouders werd verleend, zoals de bouwvergunning. In dat geval voeren burgemeester en wethouders de toetsing van de bouwaanvraag uit en brengen daaromtrent advies uit aan gedeputeerde staten. De verwachting is dat burgemeester en wethouders zullen meewerken aan het geven van advies en dat zij dit ook tijdig zullen doen.

Op de consequenties van het niet tijdig verlenen van het advies wordt bij de reguliere en uitgebreide voorbereidingsprocedure nader ingegaan (zie de paragrafen 4.2 en 4.3). Gedeputeerde staten blijven echter ook in deze gevallen bestuurlijk verantwoordelijk voor het al dan niet (tijdig) verlenen van de omgevingsvergunning, inclusief de toetsing van de bouwaspecten.

Naast het verplicht advies bestaat de mogelijkheid van betrokkenheid in de vorm van een vvgb. De omgevingsvergunning kan dan niet worden verleend zonder een vvgb van het bestuursorgaan. Van een verplicht advies kan het bevoegd gezag tot wie dit advies is gericht, gemotiveerd afwijken. Van een vvgb kan het bestuursorgaan niet afwijken. De omgevingsvergunning dient met inachtneming van zo'n advies te worden verleend of geweigerd en in de omgevingsvergunning moeten de aan een vvgb verbonden voorschriften worden overgenomen. In de wetgeving op het terrein van het omgevingsrecht komen beide rechtsfiguren voor. In de brief van 23 september 2004 over de VROM-vergunning24. is een voorkeur uitgesproken voor de rechtsfiguur van het verplicht advies. Een verplicht advies sluit het beste aan bij het integrale karakter van de omgevingsvergunning. Tevens biedt een verplicht advies het bevoegd gezag enige ruimte om, bijvoorbeeld in verband met de afstemming van de diverse voorschriften, van het advies af te wijken. In de meeste gevallen zal daarom in de Wabo sprake zijn van een verplicht advies. Toch is in een beperkt aantal gevallen gekozen voor een vvgb. Hierop zal in de volgende paragraaf worden ingegaan.

De Wabo gaat ervan uit dat de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning wordt genomen door één bestuursorgaan: het bevoegd gezag. Dit orgaan draagt zorg voor een goed verloop van de procedure en is verantwoordelijk voor de te nemen integrale beslissing. Uitgangspunt is dat de afweging omtrent de verschillende aspecten van het betrokken project door het bevoegd gezag wordt gemaakt. Zonodig wint het daarbij advies in en verwerkt het de zienswijzen die in het kader van de zienswijzenprocedure zijn ontvangen. Het bevoegd gezag maakt uiteindelijk binnen de grenzen van het recht een eigen afweging. Een dergelijke integrale beoordeling door het bevoegd gezag kan een belangrijke bijdrage leveren aan de totstandkoming van een inhoudelijk consistent besluit. Eventueel aan de omgevingsvergunning te verbinden voorschriften kunnen op die manier goed op elkaar worden afgestemd.

Er zijn enkele gevallen waarin het, gelet op de verdeling van bestuurlijke verantwoordelijkheden of de benodigde specialistische kennis, wenselijk is dat de beslissing omtrent een of meer specifieke aspecten aan een ander bestuursorgaan wordt overgelaten. Dit doet zich met name voor bij twee categorieën gevallen.

In de eerste plaats bij afwijkingen buiten het door de gemeenteraad vastgestelde bestemmingsplan of vastgestelde beheersverordening. Het gaat daarbij om afwijkingen waarvoor geen ontheffing verleend kan worden in het kader van de reguliere voorbereidingsprocedure. Een bestemmingsplan geeft invulling aan het ruimtelijk beleid in een gemeente en is een juridisch bindend kader voor de uitvoering van het ruimtelijk beleid. Het is wenselijk dat de afweging omtrent de buitenplanse afwijking door hetzelfde orgaan wordt gemaakt als het orgaan dat de beslissing neemt omtrent de wijziging van het bestemmingsplan. Anders zou de bevoegdheid van de raad ondergraven kunnen worden. Daarbij komt dat ingevolge de Wro een dergelijke afwijking moet worden gevolgd door een aanpassing van het bestemmingsplan of de beheersverordening.

In de tweede plaats gaat het om enkele situaties waarin de vergunningverlening voorheen op nationaal niveau plaatsvond, maar in het kader van de omgevingsvergunning op provinciaal niveau wordt gelegd. Het betreft toestemmingen op grond van de Nb-wet en de Ff-wet. De decentralisatie van de bevoegdheid tot omgevingsvergunningverlening zal in deze gevallen gepaard gaan met een vvgb ter waarborging van het betrokken belang.

Paragraaf 2.5 van de Wabo biedt voor dergelijke bijzondere gevallen een uniforme regeling van de vvgb. De regeling houdt in dat het bevoegd gezag de omgevingsvergunning slechts kan verlenen als het bestuursorgaan een vvgb heeft afgegeven. In welke gevallen een vvgb vereist is, wordt bepaald in een specifieke wet of in de amvb op grond van deze wet. Daarbij wordt tevens bepaald welk bestuursorgaan bevoegd is de verklaring te geven en aan welk belang wordt getoetst. Dat orgaan kan bij de verklaring voorschriften geven die het bevoegd gezag vervolgens onverkort aan de omgevingsvergunning moet verbinden. Het bevoegd gezag kan die voorschriften niet zelfstandig wijzigen of aanvullen. Dat is ook het geval, wanneer de omgevingsvergunning eenmaal is verleend. Op deze manier wordt de beslissing omtrent het betrokken aspect de facto genomen door het orgaan dat bevoegd is de vvgb te verlenen. Dat is ook de reden dat van deze mogelijkheid terughoudend gebruik zal worden gemaakt. Een vvgb kan alleen voorkomen in gevallen waarin een afzonderlijke toestemming wenselijk is met het oog op de specifieke deskundigheid of in verband met de bijzondere bestuursrechtelijke verantwoordelijkheden van het aan te wijzen orgaan. De voordelen van de integratie van verschillende toestemmingen zouden bij een ruime toepassing van deze regeling voor een deel weer ongedaan worden gemaakt.

Voor een uitgebreidere toelichting op de procedure met betrekking tot de vvgb wordt verwezen naar het artikelsgewijze gedeelte van deze memorie. Hieronder wordt deze kort geschetst.

De vvgb komt alleen voor in de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Wanneer een aanvraag is ontvangen, beoordeelt het bevoegd gezag of er aspecten zijn waaromtrent een ander bestuursorgaan een vvgb moet afgeven. Indien dat het geval is, zendt het de aanvraag zo spoedig mogelijk aan het orgaan dat bevoegd is de verklaring te geven. Het ontwerp van de beslissing omtrent de vvgb doorloopt dezelfde procedure als het ontwerpbesluit, hetgeen betekent dat ten aanzien van beide onderdelen (ontwerpbesluit en ontwerp-vvgb) zienswijzen kunnen worden ingediend.

De beoordeling en eventuele verwerking daarvan in de definitieve beslissing omtrent de verklaring geschieden door het orgaan dat bevoegd is de verklaring te geven. Het bevoegd gezag verwerkt vervolgens de definitieve beslissing omtrent de verklaring in de uiteindelijke beslissing op de aanvraag.

Het bevoegd gezag zal ervoor moeten zorgen dat de diverse onderdelen van het besluit op elkaar zijn afgestemd. Het is dan ook wenselijk dat beide organen reeds bij de voorbereiding overleg plegen over de onderlinge samenhang van de verschillende betrokken aspecten. Het bevoegd gezag is voor het uiteindelijke besluit integraal verantwoordelijk. Dus ook voor de onderdelen daarvan die voortvloeien uit de beslissing omtrent de vvgb.

De beslissing omtrent de vvgb heeft rechtsgevolgen voor de aanvrager of voor derden, maar zij kunnen daartegen niet afzonderlijk bezwaar of beroep instellen. Indien zij het niet eens zijn met de gemaakte afweging, kunnen zij tegen (de betrokken onderdelen van) de uiteindelijke beslissing op de omgevingsvergunningaanvraag beroep instellen.

Ten aanzien van defensie-inrichtingen als bedoeld in bijlage 2 bij het Ivb is de Minister van VROM het aangewezen bevoegd gezag. De reden voor omgevingsvergunningverlening op rijksniveau is dat die inrichtingen, gelet op hun belang voor de landsverdediging, van nationaal belang zijn. Vanzelfsprekend zal de Minister van VROM om die reden ook voor die inrichtingen de omgevingsvergunning verlenen, met inbegrip van activiteiten als slopen, bouwen, veranderen van een monument etc.

Ten aanzien van de overige defensie-inrichtingen waarvoor momenteel de Wm-vergunning door burgemeester en wethouders wordt verleend, geldt eigenlijk hetzelfde als voor de meeste andere toestemmingen die door burgemeester en wethouders worden verleend en in de omgevingsvergunning opgaan, bijvoorbeeld de bouw-, sloop-, aanleg-, kap- en uitwegvergunning etc.

Momenteel verleent de Minister van OCW de monumentenvergunning voor een rijksmonument dat in gebruik is bij defensie en tevens een militaire bestemming heeft. In de Wabo zal het bevoegd gezag voor de verlening van een omgevingsvergunning voor wijziging of sloop van dergelijke monumenten worden gedecentraliseerd. Het enkele feit dat er sprake is van een monument, geeft onvoldoende aanleiding om te concluderen dat er sprake is van een activiteit van nationaal belang. Dat zou er immers toe leiden dat de Minister van OCW voor de integrale omgevingsvergunning bevoegd gezag zou worden (met inbegrip van de milieu-, sloop-, bouw-, aanleg- of andere activiteiten). Om de inbreng van de expertise van de Minister van OCW te waarborgen zal voor het bevoegd gezag een verplichting worden opgenomen de Minister van OCW (de Rijksdienst voor Archeologie, Cultuurlandschap en Monumenten) om advies te vragen (krachtens artikel 2.11, derde lid).

In de gevallen waarin sprake is van een samenloop van activiteiten waarvoor een omgevingsvergunning en een vergunning op grond van de Nb-wet zijn vereist, wordt één integrale omgevingsvergunning verleend met inbegrip van de natuurbeschermingsaspecten. De omgevingsvergunning wordt verleend door het bevoegd gezag voor de Wabo-activiteit. Het orgaan dat de vergunning op grond van de Nb-wet zou verlenen is in dit geval bevoegd een vvgb te verlenen. Voor een aantal defensie-inrichtingen (waaronder de inrichtingen als bedoeld in bijlage 2 bij het Ivb) is krachtens artikel 16 van de Nb-wet geregeld dat de vergunning op grond van de Nb-wet door de Minister van LNV wordt verleend. Die bevoegdheidsverdeling zal dan ook gelden voor de bevoegdheid om een vvgb te verlenen. Met andere woorden: voor de defensie-inrichtingen waarvoor de Minister van LNV de vergunning op grond van de Nb-wet verleent, verleent de Minister van LNV in de toekomst een vvgb omtrent de natuurbeschermingsaspecten.

Ten aanzien van de openbaarheid is in de Wabo hoofdstuk 19 Wm van overeenkomstige toepassing verklaard. Het betreft de ‘tweede tekst regeling’ die is opgenomen voor de geheimhouding in belang van de staatsveiligheid en voor de geheimhouding van bedrijfsgeheimen of beveiligingsgeheimen. Daarnaast is in artikel 3.2 de tekst van artikel 13.10 van de Wm opgenomen. De minister kan in het belang van de staatsveiligheid het openbaar maken van stukken (onder meer de terinzagelegging) buiten toepassing verklaren.

Voor de procedure van de omgevingsvergunning is in het algemeen aangesloten bij de twee bestaande procedurevarianten (de gewone en de uniforme openbare voorbereidingsprocedure) en de daarbij behorende procedures van rechtsbescherming van de Awb in samenhang met de Wet op de Raad van State. In de Wabo is onderscheid gemaakt tussen de reguliere voorbereidingsprocedure en de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Ten aanzien van enkele elementen is in de Wabo een aanvulling op of uitwerking van deze generieke Awb-procedures gegeven. Het gaat om vraagstukken als fatale termijnen, publicatie van ingekomen aanvragen en verleende vergunningen, zienswijze procedure en verdagingsmogelijkheden van de beslistermijn. Slechts op een enkel punt is afgeweken van de Awb. Een en ander is in de hierna volgende paragrafen uitgewerkt.

Bij aanvragen die de reguliere voorbereidingsprocedure (hoofdregel) volgen, betreft het activiteiten waarvoor nu de volgende toestemmingstelsels gelden: de bouwvergunning, de aanlegvergunning, de sloopvergunning, meldingen op grond van de Wm (bijvoorbeeld artikel 8.19, tweede lid, van de Wm) en ontheffingen waarin het bestemmingsplan of de beheersverordening reeds voorziet (binnenplanse ontheffingen) en ontheffingen van een bestemmingsplan die bij algemene maatregel van bestuur als zodanig zijn aangewezen. Dit geldt ook voor de gemeentelijke en provinciale toestemmingen krachtens een verordening.

In al deze gevallen geldt nu de voorbereidingsprocedure van hoofdstuk 4 van de Awb. In beginsel blijft dat zo, zij het dat op een enkel punt een aanvulling of afwijking van die procedure wordt voorgesteld. Het bevoegd gezag krijgt in de reguliere voorbereidingsprocedure voor zijn besluitvorming uiterlijk 8 weken25. de tijd met de mogelijkheid deze procedure eenmalig met maximaal 6 weken te verlengen. Van elke aanvraag geeft het bevoegd gezag met vermelding van de ontvangstdatum kennis in een of meer dag, nieuws- of huis-aan-huisbladen of op een andere geschikte wijze. Datzelfde geldt voor de verlenging van de termijn van besluitvorming.

De procedure vangt aan met een verplichte ontvangstbevestiging van het indienen van een aanvraag. Indien de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag kan het bevoegd gezag beslissen de aanvraag niet te behandelen. Alvorens hiertoe over te gaan stelt het bevoegd gezag de aanvrager in de gelegenheid de aanvraag binnen de door hem gestelde termijn aan te vullen. In die periode worden de termijnen opgeschort (artikel 4:15 van de Awb). Het besluit de aanvraag niet verder te behandelen wordt aan de aanvrager binnen 4 weken nadat de aanvraag is aangevuld of binnen 4 weken nadat de gestelde termijn voor aanvulling van de aanvraag ongebruikt is verstreken, bekendgemaakt (artikel 4:5, vierde lid, van de Awb). In de periode dat de aanvrager de gelegenheid krijgt de aanvraag te complementeren, wordt de beslistermijn eenmalig opgeschort. Op grond van de Awb geldt verder de basisregeling voor de inbreng van eventuele zienswijzen van derdenbelanghebbenden (artikel 4:8 van de Awb). Bepaald is dat, indien tegen een besluit naar verwachting derdenbelanghebbenden bedenkingen zullen hebben, het bestuursorgaan hen de gelegenheid geeft om zienswijzen in te brengen. Deze regeling beïnvloedt niet de beslistermijnen en dient dus, indien dat nodig wordt geacht, binnen de aangegeven beslistermijn plaats te vinden. Voor het uitbrengen van advies is, voor zover van toepassing, in de Wabo geen termijn opgenomen. De reden hiervoor is dat in sommige specifieke wetten al een termijn is opgenomen (artikel 15, eerste lid, van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur) en anders kan het bestuursorgaan dit zelf bepalen (conform artikel 3:6 van de Awb). Het niet tijdig uitbrengen van een advies staat het nemen van een besluit niet in de weg: de adviseur moet in de gelegenheid worden gesteld advies uit te brengen. Het is aan hem om te bepalen of hij ook inderdaad van die gelegenheid gebruik maakt. Doet hij dat niet binnen de daarvoor gestelde termijn, dan kan het bevoegd gezag de procedure vervolgen. Het bevoegd gezag moet in elk geval binnen 8 weken een beslissing op de aanvraag nemen. Als blijkt dat er meer tijd nodig is voor het advies, kan het bestuursorgaan gebruik maken van de mogelijkheid de besluitvormingstermijn eenmalig met 6 weken te verlengen, opdat de adviseur dan binnen de verlengde beslistermijn kan adviseren. Het besluit wordt door middel van toezending of uitreiking aan de belanghebbende/aanvrager bekendgemaakt (artikel 3:41 van de Awb). In het geval dat het besluit niet tot een of meer belanghebbenden is gericht, wordt het besluit door middel van een kennisgeving van het besluit of van de zakelijke inhoud ervan bekendgemaakt in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad of op een andere geschikte wijze (artikel 3:42 van de Awb).

In de reguliere voorbereidingsprocedure geldt in afwijking van de Awb een positief fatale termijn. Dit betekent dat overschrijding van de beslistermijn leidt tot een omgevingsvergunning van rechtswege, vergelijkbaar met de huidige bouwvergunning. Hierop wordt uitgebreid in paragraaf 4.4 teruggekomen. De omgevingsvergunning die tot stand is gekomen met de reguliere voorbereidingsprocedure, treedt in werking met ingang van de dag na haar bekendmaking.

In afwijking van de hoofdregel volgen aanvragen voor meer complexe projecten de u.o.v.-procedure van de Awb. Deze uitgebreide voorbereidingsprocedure is van toepassing op activiteiten waarvoor thans de volgende toestemmingen nodig zijn: een projectbesluit of buitenwerkingstelling van de beheersverordening voor een project op grond van de Wro of een tijdelijke ontheffing op grond van de Wro, een gebruiksvergunning op grond van het Besluit gebruik bouwwerken, een milieuvergunning op grond van de Wm, een vergunning voor beschermde rijksmonumenten op grond van de Mw of een mijnbouwmilieuvergunning op grond van de Mbw. Ook in de gevallen waarin de aanvraag voor een project zowel een activiteit betreft waarvoor de uitgebreide voorbereidingsprocedure dient te worden gevolgd als een of meer activiteiten waarvoor kan worden volstaan met de reguliere voorbereidingsprocedure, wordt voor de gehele aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd (bijvoorbeeld het verbouwen van een monument of het bouwen van een woning waarvoor een projectbesluit op grond van de Wro nodig is). De uitgebreide voorbereidingsprocedure is ook van toepassing indien er op grond van de wet of amvb een vvgb is vereist, bijvoorbeeld indien toestemmingen op grond van de Nb-wet en de Ff-wet hierbij betrokken zijn, en voor gevallen behorende tot een categorie met mogelijk belangrijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving of belangen van derden, die bij amvb aangewezen zijn. Ten slotte kan bij wettelijk voorschrift waarmee voor andere activiteiten de toestemming incidenteel in de omgevingsvergunning wordt geïntegreerd (een zogenoemde aanhakende toestemming), ook de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing worden verklaard.

De uitgebreide voorbereidingsprocedure kent conform artikel 3:18 van de Awb een beslistermijn van maximaal 6 maanden na ontvangst van de aanvraag. Het is mogelijk deze beslistermijn eenmalig met 6 weken te verlengen, indien de aanvraag een zeer ingewikkeld of een omstreden onderwerp betreft (artikel 3:18 van de Awb). Bezien is aan de hand van resultaten uit de pilots (zie paragraaf 7.3) op dit punt, of de beslistermijn teruggebracht zou kunnen worden tot 20 weken. Hoewel uit de pilots niet gebleken is dat die termijn onhaalbaar zou zijn, is hiervoor niet gekozen.

In een aantal pilots werd namelijk als risico gesignaleerd dat de kwaliteit van de te verlenen omgevingsvergunning als gevolg van kortere behandelingstermijnen in het gedrang zou kunnen komen. Ook heeft een aantal pilots laten zien dat zeker bij de wat meer complexe vergunningen de termijn wel erg krap zou zijn. Daarbij wordt wel opgemerkt dat het gaat om een maximale termijn, die aan snellere totstandkoming van een besluit niet in de weg staat. Dat een aantal pilotgemeenten de ambitie heeft uitgesproken om bepaalde besluiten (veel) sneller te willen nemen dan binnen het maximum van de in de Wabo genoemde termijnen, wordt toegejuicht.

Ook in dit geval vangt de procedure aan met een verplichte ontvangstbevestiging en bestaat de mogelijkheid de aanvraag niet te behandelen voor zover de verstrekte gegevens en bescheiden onvoldoende zijn voor de beoordeling van de aanvraag (artikel 4:5 van de Awb en de opschortende termijn: artikel 4:15 van de Awb). Vervolgens volgt een terinzagelegging van het ontwerpbesluit gedurende een termijn van 6 weken. De kennisgeving wordt toegezonden aan belanghebbende bestuursorganen en vvgb-organen en tevens aan gebruikers van eigendommen die in de directe omgeving van het project liggen voor zover dat geschikt is om het beoogde doel te bereiken (artikel 3.12). Wanneer burgemeester en wethouders geen bevoegd gezag zijn, worden de stukken tevens bij de gemeente ter inzage gelegd. Gedurende de termijn van de terinzagelegging kan eenieder (in afwijking van de hoofdregel van artikel 3:15 van de Awb: alleen de belanghebbende) een zienswijze indienen. Omdat bij besluiten op het terrein van ruimtelijke ordening en milieu ook iedereen thans een zienswijze kan indienen, is ervoor gekozen om gebruik te maken van de mogelijkheid die artikel 3:15, tweede lid, van de Awb biedt. Het handhaven van het indienen van zienswijzen door een ieder komt ten goede aan de kwaliteit van het uiteindelijke besluit.

Ingevolge artikel 3:16 van de Awb bedraagt de termijn voor het uitbrengen van adviezen 6 weken vanaf de terinzagelegging. Ook hier geldt dat het niet tijdig uitbrengen van een advies het nemen van een besluit door het bevoegd gezag niet in de weg staat (artikel 3:6 van de Awb).

De termijn waarbinnen het bevoegd gezag dient te beslissen (6 maanden) is geen fatale termijn. Hierop wordt in paragraaf 4.4 nader ingegaan. De beslissing op de aanvraag wordt bekendgemaakt overeenkomstig de artikelen 3:41 en 3:42 van de Awb. Tevens wordt daarvan een mededeling gedaan aan belanghebbende bestuursorganen, vvgb-organen en aan gebruikers van eigendommen in de directe omgeving van het project, voor zover dat geschikt is om het beoogde doel te bereiken (artikel 3.12 van de Wabo).

De omgevingsvergunning die tot stand is gekomen met de uitgebreide voorbereidingsprocedure treedt in werking met ingang van de eerste dag na afloop van de termijn voor het indienen van een beroepsschrift. Die termijn bedraagt 6 weken. Indien binnen de beroepstermijn een verzoek om voorlopige voorziening is gedaan bij de voorzitter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, treedt de omgevingsvergunning niet in werking voordat op dat beroepschrift is beslist (artikel 6.2 van de Wabo).

Een van de doelen van de Wabo is het bevorderen van tijdige besluitvorming. In de huidige praktijk van toestemmingverlening[lees: toestemmingsverlening] komt termijnoverschrijding veelvuldig voor. Dat is zeer onwenselijk. Tijdige besluitvorming is van belang voor de rechtszekerheid van zowel de aanvrager als derdenbelanghebbenden. Overschrijding van beslistermijnen leidt tot onduidelijkheid en kan voor de aanvrager grote financiële consequenties hebben.

Er is een aantal instrumenten om tijdige besluitvorming te bevorderen.

Ten eerste maakt artikel 6:2 van de Awb het mogelijk om tegen het niet tijdig nemen van een besluit bezwaar of beroep aan te tekenen. Op die manier is het mogelijk het bestuursorgaan te sommeren een beslissing te nemen. Bestuursrechters behandelen deze beroepen standaard volgens de vereenvoudigde behandeling van afdeling 8.2.4 van de Awb, zodat binnen enkele weken een uitspraak wordt gegeven.

Om een tijdige besluitvorming verder te bevorderen zijn momenteel wetsvoorstellen in voorbereiding inzake dwangsom en beroep bij niet tijdig beslissen (zie noot 7) waarmee in de Awb aan belanghebbenden doeltreffender rechtsmiddelen ter beschikking worden gesteld tegen niet tijdig beslissen door een bestuursorgaan. Daarin is opgenomen dat een bestuursorgaan dat niet tijdig een beschikking geeft op de aanvraag, in beginsel een dwangsom (boete) moet betalen aan de aanvrager. Bovendien zijn bepalingen voorgesteld die ertoe strekken dat de aanvrager snel een uitspraak kan verkrijgen waarin het nalatige bestuur wordt gelast snel te beslissen.

Duidelijk is dat de urgentie van het aanpakken van de problematiek van het niet tijdig beslissen breed wordt gedragen. In dit verband kan tevens worden verwezen naar de motie van de leden De Krom en Koopmans d.d. 29 november 200426..

In de Wabo is voor beslissingen die de reguliere voorbereidingsprocedure doorlopen een positieve fatale termijn opgenomen. Een overschrijding van de beslistermijn leidt tot een positief besluit: een omgevingsvergunning van rechtswege. De omgevingsvergunning wordt in dat geval conform de aanvraag verleend. Gelet op dit rechtsgevolg is dit instrument een belangrijke stok achter de deur om tijdig te beslissen. Voor de aanvrager betekent dit instrument dat hij zonder verdere actie of tussenkomst van een rechter een beslissing verkrijgt. Indien tegen de verlening geen bezwaren rijzen, kan hij na het verstrijken van de bezwaartermijn het voorgenomen project uitvoeren. Ook in de in voorbereiding zijnde Europese richtlijn diensten geldt de verlening van rechtswege als uitgangspunt voor termijnoverschrijding bij vergunningverlening. Slechts in bepaalde gevallen kan daarvan om dwingende redenen van algemeen belang worden afgeweken.

Vergunningverlening van rechtswege is geen nieuw instrument om trage besluitvorming tegen te gaan. Momenteel bevat de Ww voor beslissingen op de aanvraag om een bouwvergunning een vergelijkbare regeling. De bouwtoestemming zal opgaan in de omgevingsvergunning. Voor die toestemming zal in het algemeen de reguliere voorbereidingsprocedure gelden. De met de Wabo beoogde uniformiteit van procedures (en de rechtsgevolgen ervan) gecombineerd met het kabinetsbrede streven naar een snelle dienstverlening hebben er mede toe geleid dat het instrument van fictieve vergunningverlening is gekoppeld aan de reguliere voorbereidingsprocedure. De doelstelling van snelle dienstverlening door de overheid wordt ook door het kabinet benadrukt in de zogenaamde Meibrief Vereenvoudiging Vergunningen (zie noot 12), het kabinet noemt de vergunningverlening van rechtswege bij termijnoverschrijding een belangrijk instrument om deze doelstelling te bereiken. Hierbij wordt een aantal toestemmingen die in het kader van de Wabo onder de reguliere voorbereidingsprocedure gaan vallen, als voorbeeld gegeven. Daarbij wordt wel gesteld dat door de fictieve verlening van de vergunning geen ernstige maatschappelijke gevolgen mogen ontstaan, de belangen van derden niet ernstig in het gedrang mogen komen en geen onduidelijkheid gaat ontstaan over rechten en plichten van de vergunningverkrijger.

Omdat onderkend wordt dat het instrument van vergunningverlening van rechtswege risico's met zich kan brengen voor de belangen van derden of de betrokken maatschappelijke belangen, zijn deze risico's zoveel mogelijk beperkt.

Ten eerste is de toepassing van deze figuur beperkt tot activiteiten waarop de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is. Het gaat daarbij om gevallen waarin in het algemeen geen sprake is van potentieel zeer ingrijpende maatschappelijke gevolgen. Daarbij spelen diverse factoren een rol. Bijvoorbeeld de aard van de activiteit en de potentiële gevolgen, het betrokken belang, de kring van betrokkenen, de mate van beleidsvrijheid voor het betrokken bestuursorgaan en de vraag of anderszins voldoende waarborgen bestaan (zoals de eisen voor bestaande bouw op grond van het Bouwbesluit 2003). Zoals ook hiervoor in paragraaf 4.2 is aangegeven, is de reguliere procedure (en daarmee het mogelijke gevolg van de vergunningverlening van rechtswege) van toepassing op activiteiten waarvoor thans de volgende toestemmingen nodig zijn: de bouwvergunning, de aanlegvergunning, de sloopvergunning, meldingen op grond van de Wm (artikel 8.19, tweede lid, van de Wm), ontheffingen waarin het bestemmingsplan of de beheersverordening reeds voorziet (binnenplanse ontheffingen) en ontheffingen van een bestemmingsplan die bij algemene maatregel van bestuur als zodanig zijn aangewezen. De reguliere procedure geldt ook voor de gemeentelijke en provinciale toestemmingen krachtens een verordening zoals de huidige (gehele of gedeeltelijke) sloopvergunning op grond van de Bouwverordening, de provinciale en gemeentelijke monumentenvergunning, de aanlegvergunning (aanleggen en veranderen van een weg), de uitwegvergunning (het maken, hebben en veranderen ervan), de vergunning voor het hebben van een alarminstallatie (geluid en licht) aan een onroerende zaak, de kapvergunning, de reclamevergunning, de opslagvergunning (onroerende zaken) en toestemmingen die op grond van artikel 2.2, tweede lid, van de Wabo zijn aangewezen.

Voorts zijn er enkele extra procedurele extra waarborgen opgenomen die de positie van derden in geval van vergunningverlening van rechtswege beogen te beschermen:

Voor derdenbelanghebbenden bestaat er dus altijd gelegenheid om op te komen tegen de voorgenomen activiteit zonder dat die reeds is verricht. Indien naar aanleiding van het bezwaar blijkt dat er sprake is van eventuele onrechtmatigheden zullen die moeten worden hersteld.

Het risico voor de betrokken maatschappelijke belangen blijft derhalve beperkt tot de gevallen waarin het bestuursorgaan niet tijdig heeft beslist en derdenbelanghebbenden tegen de verleende vergunning geen bezwaar hebben gemaakt. In die gevallen treedt de vergunning in werking overeenkomstig de aanvraag, zonder dat de betrokken maatschappelijke belangen of de belangen van derden anderszins worden betrokken. Zoals gesteld gaat het daarbij meestal niet om gevallen met potentieel zeer ingrijpende maatschappelijke gevolgen. Voor het enkele geval dat er als gevolg van de vergunningverlening van rechtswege toch ingrijpende maatschappelijke gevolgen optreden of kunnen optreden, is in de Wabo een voorziening opgenomen om de vergunning te wijzigen of in te trekken. Op die manier wordt het bestuursorgaan een instrument geboden om ambtshalve of op verzoek een dergelijke situatie te beëindigen.

Met de in de Wabo opgenomen regeling wordt, voor de gevallen waarop de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing is, naar verwachting een belangrijke bijdrage geleverd aan het bevorderen van tijdige besluitvorming. Door de opgenomen voorzieningen behoeven de belangen van derden en de betrokken maatschappelijke belangen als gevolg van de vergunningverlening van rechtswege niet ernstig in het gedrang te komen. De Wabo strekt daarmee tot uitvoering van het bovenvermelde kabinetsbeleid.

Voor besluiten die de uitgebreide voorbereidingsprocedure doorlopen, wordt de overschrijding van de beslistermijn niet gevolgd door vergunningverlening van rechtswege. Deze uitgebreide voorbereidingsprocedure is van toepassing op activiteiten (zie ook paragraaf 4.3) waarvoor thans de volgende toestemmingen nodig zijn: een projectbesluit of buitenwerkingstelling van de beheersverordening voor een project op grond van de Wro of een tijdelijke ontheffing op grond van de Wro, een gebruiksvergunning op grond van het Besluit gebruik bouwwerken, een milieuvergunning op grond van de Wm, een vergunning voor beschermde rijksmonumenten op grond van de Mw of een mijnbouwmilieuvergunning op grond van de Mbw. Ook in de gevallen waarin de aanvraag voor een project zowel een activiteit betreft waarvoor de uitgebreide voorbereidingsprocedure dient te worden gevolgd als een of meer activiteiten waarvoor kan worden volstaan met de reguliere voorbereidingsprocedure, wordt voor de gehele aanvraag de uitgebreide voorbereidingsprocedure gevolgd. De uitgebreide voorbereidingsprocedure is ook van toepassing indien er op grond van de wet of amvb een vvgb is vereist, bijvoorbeeld indien toestemmingen op grond van de Nb-wet en de Ff-wet hierbij betrokken zijn, en voor gevallen behorende tot een categorie met mogelijk belangrijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving of belangen van derden, die bij amvb aangewezen zijn. Ten slotte kan bij wettelijk voorschrift waarmee voor andere activiteiten de toestemming incidenteel in de omgevingsvergunning wordt geïntegreerd (een zogenoemde aanhakende toestemming), ook de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing worden verklaard.

Een belangrijke reden daarvoor is dat deze procedure van toepassing is op vergunningen die (mede) dienen ter implementatie van Europese regelgeving. Gedacht kan worden aan vergunningen ter implementatie van de IPPC-richtlijn, de Kaderrichtlijn afvalstoffen en de Vogel- en Habitatrichtlijn. Vergunningverlening van rechtswege zou ertoe kunnen leiden dat de verleende vergunning in strijd is met deze Europese regelgeving. Een andere reden is dat voor de vergunningen die worden voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure, een zekere mate van beoordelingsruimte voor het bevoegd gezag bestaat. Veelal zullen aan de vergunning voorschriften moeten worden verbonden ter bescherming van de betrokken belangen. Verlening van rechtswege overeenkomstig de aanvraag zou ertoe kunnen leiden dat dit ten koste gaat van de te beschermen belangen. Daarnaast kan worden gewezen op de bijzondere positie van derden in de uitgebreide voorbereidingsprocedure. In deze procedure kan een ieder zienswijzen indienen omtrent het ontwerpbesluit.

Bij verlening van rechtswege zou, met voorbijgaan aan de ingediende zienswijzen, de verlening overeenkomstig de aanvraag geschieden. Dat zou geen recht doen aan de bijzondere positie van derden.

Teneinde de termijnoverschrijding in het kader van de uitgebreide voorbereidingsprocedure zoveel mogelijk terug te dringen, was in het voorontwerp een bijzondere voorziening opgenomen. Het betrof een financiële prikkel voor de gevallen waarin de beslistermijn wordt overschreden. Het voorontwerp bepaalde dat per maand termijnoverschrijding het bedrag dat de aanvrager aan leges is verschuldigd werd verminderd met 25% (uiteindelijk tot 100% van het legesbedrag). In het verlengde daarvan werd voorgesteld om bij een verder uitblijven van een beslissing maandelijks een boete te verbeuren ter grootte van een kwart van het legesbedrag. De boete kon maximaal gelijk zijn aan het bedrag dat aan leges zou zijn geïnd.

De in het voorontwerp opgenomen aanvullende voorzieningen zijn, in afwachting van de verdere voortgang en ontwikkeling van de bovengenoemde algemene regeling in de Awb, niet in de Wabo opgenomen. Het streven blijft wel onverminderd gericht op het aanpakken van het probleem van termijnoverschrijding, ook bij de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Mocht blijken dat er in aanvulling op die algemene regeling nog additionele voorzieningen wenselijk zijn, zal worden overwogen de in het voorontwerp opgenomen bijzondere voorzieningen in een latere fase in de Wabo alsnog op te nemen.

Een project kan bestaan uit een of meer van de in de artikelen 2.1 en 2.2 genoemde activiteiten. Als voor een project met meer dan één van de genoemde activiteiten een omgevingsvergunning wordt gevraagd, wordt in één beschikking over al die activiteiten beslist. Degene die het project uitvoert, kan er ook voor kiezen om zijn project op te delen in deelprojecten en voor elk van die deelprojecten achtereenvolgens afzonderlijk omgevingsvergunning te vragen. Er zijn namelijk situaties denkbaar dat het voor de aanvrager niet wenselijk is om in een keer een omgevingsvergunning te vragen voor het gehele allesomvattende project. De Wabo geeft daarom de aanvrager de mogelijkheid om ook voor delen van het totale project een omgevingsvergunning te vragen. De aanvrager is hiervoor niet afhankelijk van toestemming van het bevoegde gezag. De aanvrager bepaalt dus zelf voor welke activiteiten van het project hij een omgevingsvergunning aanvraagt en het staat hem daarbij vrij activiteiten die deel uitmaken van een vervolg van het project onder te brengen in een apart project waarvoor opnieuw een omgevingsvergunning wordt aangevraagd.

Indien bijvoorbeeld het gehele project bestaat uit het bouwrijp maken van een voormalig agrarisch perceel, het slopen van enkele oude agrarische opstallen en de nieuwbouw van een aantal woningen, dan bestaat er geen verplichting om voor al die afzonderlijke activiteiten (grondwerk, sloop, bouw en gebruik) in één keer één integrale omgevingsvergunning te vragen. De benodigde omgevingsvergunningen kunnen ook door verschillende aanvragers worden aangevraagd. Indien wenselijk kan bijvoorbeeld eerst een omgevingsvergunning worden gevraagd voor een onderdeel van het project, zoals het grondwerk ten behoeve van het bouwrijp maken van het gebied of het slopen van bouwwerken. Daarna kan een omgevingsvergunning worden verkregen voor het slopen van opstallen en vervolgens voor de bouw van de woningen. Op deze wijze kan de initiatiefnemer van een project de vergunningverlening via een serie van aanvragen precies laten aansluiten bij de volgtijdelijkheid van de te verrichten activiteiten waaruit een project bestaat. Dit kan echter tot gevolg hebben dat hoewel eerder een of meer omgevingsvergunningen voor deelprojecten zijn verleend, een latere omgevingsvergunning wordt geweigerd, waardoor wel de deelprojecten kunnen worden uitgevoerd, maar het uiteindelijke doel van het hele project niet blijkt te kunnen worden bereikt. Bijvoorbeeld bij het bouwen van een bedrijfsverzamelgebouw waarbij ten tijde van de aanvraag voor het bouwen nog niet precies duidelijk is welk gebruik zal worden gemaakt van het bouwwerk en of dat gebruik omgevingsvergunningplichtig zal zijn vanwege het oprichten van een inrichting.

In zo'n geval kan een omgevingsvergunning verkregen worden voor het bouwen en kan naderhand zonodig een omgevingsvergunning verkregen worden voor het in gebruik nemen van een inrichting. De aanvrager loopt dan wel een risico dat het inmiddels voltooide bouwwerk niet of niet zonder aanpassingen voor het dan beoogde gebruiksdoel kan worden gebruikt. Het bevoegd gezag is immers gebonden aan de inhoud van de aanvraag en mag niet zelf gaan interpreteren wat de aanvrager daarmee bedoeld heeft. Daarbij komt dat als het einddoel niet duidelijk is, ook kan blijken dat in een latere fase van het project, nadat al omgevingsvergunningen voor delen ervan zijn verleend, het bevoegd gezag voor een van de latere delen van het project een ander is dan voor de eerdere deelprojecten.

Voor de duidelijkheid wordt erop gewezen dat er wel een beperking is bij het opknippen van een project in deelomgevingsvergunningen voor bepaalde activiteiten. Bij een omgevingsvergunning voor een onderdeel van het totale project moet het gaan om een onderdeel dat fysiek te scheiden is van de andere onderdelen van het totale project. Dat kan het beste aan de hand van een voorbeeld worden geïllustreerd. Bij het slopen van oude opstallen en het daarna bouwen van nieuwe woningen gaat het om een tweetal activiteiten die fysiek te scheiden zijn (eerst slopen dan bouwen). Hetzelfde geldt bijvoorbeeld voor het kappen van bomen en het aanleggen van een inrit. In dergelijke gevallen kan voor deze fysiek te scheiden activiteiten een aparte omgevingsvergunning worden aangevraagd en verleend. In de opsomming van de omgevingsvergunningplichtige activiteiten uit de artikelen 2.1 en 2.2 kan in voorkomende gevallen evenwel sprake zijn van een overlap. Zo is bijvoorbeeld het realiseren van veestallen voor het houden van varkens tegelijkertijd een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a (het bouwen van een bouwwerk) en een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel e (het oprichten van een inrichting). De werkzaamheden die worden verricht zijn in dat geval dus zowel aan te merken als een bouwactiviteit als het oprichten van een inrichting. Een ander voorbeeld is het verrichten van bouwactiviteiten aan een beschermd rijksmonument. In dat geval bestaan de werkzaamheden uit de activiteit bouwen als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, en uit de activiteit het in enig opzicht wijzigen van een beschermd monument, bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel f.

Het betrokken project bestaat in dit geval uit werkzaamheden die in fysieke zin niet van elkaar zijn te scheiden en er kan in die gevallen dus ook niet een aparte omgevingsvergunning worden gevraagd voor de te onderscheiden (maar met elkaar overlappende) activiteiten uit het project (artikel 2.8).

Indien de aanvrager in het hiervoor bedoelde geval niet vermeldt dat het een beschermd monument betreft, kan het bevoegd gezag besluiten de aanvraag niet te behandelen, vanwege onvolledigheid van de verstrekte gegevens. Het betreft immers fysiek niet te scheiden werkzaamheden. Het bevoegd gezag maakt dit binnen 4 weken nadat de aanvraag is aangevuld of binnen 4 weken nadat de gestelde termijn voor aanvulling van de aanvraag ongebruikt is verstreken, aan de aanvrager bekend (artikel 4:5, vierde lid, van de Awb). In de periode dat de aanvrager de gelegenheid krijgt de aanvraag te complementeren, wordt de beslistermijn eenmalig opgeschort.

Het opdelen van een project kan ertoe leiden dat door de achtereenvolgens te doorlopen procedures voor elk deelproject afzonderlijk, de totale proceduretijd aanzienlijk langer is dan bij het aanvragen van een omgevingsvergunning voor het gehele project in een keer. Het is dus voor degene die een project opzet en van plan is het met het oog op de omgevingsvergunningverlening op te delen in deelprojecten, van groot belang zich goed rekenschap te geven van de voor- en nadelen die dat opdelen kan hebben.

Naast de hiervoor in paragraaf 4.5 genoemde mogelijkheid om een omgevingsvergunning voor een deel van het totale project aan te vragen is het ook mogelijk om een gefaseerde omgevingsvergunning aan te vragen. Als de aanvrager om gefaseerde verlening verzoekt, moet aan dat verzoek worden voldaan.

Omgevingsvergunningverlening in fasen verschilt essentieel van omgevingsvergunningverlening voor deelprojecten. Een omgevingsvergunning voor een deelproject geeft de bevoegdheid dat deelproject ook daadwerkelijk uit te voeren. Het besluit dat bij gefaseerde omgevingsvergunningverlening in de eerste fase wordt genomen, geeft zo'n bevoegdheid niet. Het zegt alleen of op basis van bepaalde toetsingscriteria het (deel)project al dan niet een gerede kans heeft om een omgevingsvergunning te krijgen. Om misverstanden te voorkomen worden de beslissingen met betrekking tot de eerste en tweede fase daarom aangeduid als ‘beschikking’. Van een ‘omgevingsvergunning’ kan pas sprake zijn als in beide fasen gunstig op de aanvraag is beslist. Bij fasering is ‘omgevingsvergunning’ dus alleen: eerste fase-beschikking + tweede fase-beschikking. De beoordeling in de eerste fase is erop gericht te onderzoeken of de voorgenomen activiteit in beginsel op de beoogde plaats kan worden verricht. De aanvrager wil daarom (nog) geen volledige aanvraag indienen. Dat kost hem immers veel tijd, omdat dan aan alle indieningsvereisten moet zijn voldaan. Daarnaast kan hij een (groot) financieel risico lopen als de omgevingsvergunning niet wordt verleend. Een fasering in de omgevingsvergunningverlening biedt hiervoor een oplossing. In theorie is het mogelijk te regelen dat de fasering volledig vrij is, dat wil zeggen dat een aanvrager zelf kan aangeven op welke aspecten hij een aanvraag met betrekking tot de eerste fase wil laten toetsen. Dit zou de besluitvorming echter erg compliceren. In de Wabo is er daarom voor gekozen dat de omgevingsvergunning in twee fasen kan worden aangevraagd. In de eerste fase wordt allereerst getoetst aan het bestemmingsplan of bij ontstentenis daarvan aan de in de bouwverordening27. opgenomen stedenbouwkundige voorschriften (oppervlakte en bouwmassa) op basis van minimaal over te leggen gegevens en bescheiden. In de eerste fase is voorts een toetsing aan milieueisen opgenomen, voor zover deze van belang zijn voor toelaatbaarheid van het project op de locatie.

Ten aanzien van het toetsen aan milieurelevante plannen is de toetsing in de eerste fase beperkt tot toetsing aan het afvalbeheersplan. Een volledige milieubeoordeling is pas mogelijk op grond van een complete omgevingsvergunningaanvraag, inclusief alle technische en bouwkundige bijzonderheden en op grond van gedetailleerd inzicht in de gevolgen van de activiteiten van het project voor de omgeving. Dat is overigens geen gemis. De milieuhygiënische aspecten en effecten, zoals bodemverontreiniging, geluid, stank, stof, luchtkwaliteit, trilling en externe veiligheid, moeten immers voor de verschillende categorieën bestemmingen globaal zijn meegenomen bij het opstellen van een bestemmingsplan28.. Bij het opstellen van een bestemmingsplan wordt voorts rekening gehouden met cultuurhistorische, ecologische en natuurlijke en landschappelijke waarden.

Indien een aanvraag met betrekking tot de eerste fase in strijd is met een bestemmingsplan, zal vervolgens beoordeeld moeten worden of er kan worden afgeweken van het bestemmingsplan. Toetssteen daarvoor is het begrip ‘een goede ruimtelijke ordening’. Bij dat begrip wordt ook rekening gehouden met milieuhygiënische, cultuurhistorische, ecologische en natuurlijke en landschappelijke waarden.

Naast de ruimtelijke ordeningsaspecten wordt in de eerste fase ook getoetst aan het belang van de monumentenzorg, voor zover het een monument betreft dat is aangewezen krachtens de Mw of een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening, en aan bepaalde eisen van welstand voor zover het een bouwwerk betreft. Indien de aanvraag voor een omgevingsvergunning tevens betrekking heeft op activiteiten waarvoor een vergunning op grond van de Nb-wet of een ontheffing op grond van de Ff-wet nodig is, zal de toetsing van de lokatiegebonden projecten als bedoeld in deze wetten eveneens in de eerste fase plaatsvinden. In de bij de Wabo behorende invoeringswet zal dit worden geregeld. In de meeste gevallen zal een eerste fase-beschikking, waarbij beoordeeld wordt of een project op een bepaalde locatie in principe kan worden gerealiseerd, sterke gelijkenis vertonen met een projectbesluit als bedoeld in de Wro. In de tweede fase vindt de verdere technische uitwerking van de vergunning(aanvraag) plaats. In die fase wordt het object of worden de activiteiten van het project getoetst aan de technische eisen met betrekking tot het object of het voorgenomen gebruik.

De aanvrager kan met een eerste fase-beschikking nog niet aanvangen met het uitvoeren van het project. Hij heeft immers nog geen omgevingsvergunning. Het besluit is echter wel appellabel en zodra het onherroepelijk is, heeft de aanvrager de zekerheid dat hij in principe het project, planologisch gezien (gezien de aspecten die in deze fase aan de orde zijn), straks kan uitvoeren. Pas als in de tweede fase de verdere detaillering plaatsvindt, kan ook voor de overige aspecten waarop moet worden getoetst, beoordeling plaatsvinden en een besluit met betrekking tot de tweede fase worden genomen. Is dat besluit ook instemmend, dan is daarmee de omgevingsvergunning verleend.

Bij gefaseerd aanvragen van de omgevingsvergunning doorlopen de beide aanvragen de voor het gehele project geldende procedure. Het gefaseerd aanvragen kost daarom meer tijd dan het indienen van één aanvraag voor het gehele project. Hier staat tegenover dat de aanvrager na een eerste fase-beschikking meer zekerheid heeft dat zijn aanvraag voor het gehele project kans van slagen heeft. Het rechtsgevolg van een eerste fase-beschikking is dat bij de beoordeling van de gedetailleerde aanvraag (de tweede fase-aanvraag) niet meer getoetst wordt aan de criteria van de eerste fase (zie artikel 2.24). Indien echter niet binnen drie jaar nadat een eerste fase-beschikking is genomen, een aanvraag voor een tweede fase-beschikking is ingediend, komt de eerste fase-beschikking te vervallen. Beide beschikkingen treden tezamen in werking. Wel staat tegen het besluit inhoudende de verlening of weigering van een eerste fase-beschikking als tegen een tweede fase-beschikking rechtsbescherming op grond van de Awb open. Beschikkingen die in de eerste en tweede fase tegelijkertijd in bezwaar of beroep aanhangig zijn, worden voor de behandeling in bezwaar onderscheidenlijk beroep aangemerkt als één besluit.

De mogelijkheid bestaat om in het kader van een tweede fase-aanvraag tevens een wijziging door te voeren op de eerder verleende eerste fasebeschikking (zie artikel 2.4). Overigens is het mogelijk dat ondanks een positieve eerste fase-beschikking, de tweede fase-beschikking uiteindelijk wordt geweigerd omdat niet voldaan is aan de toetsingscriteria voor de tweede fasebeschikking.

Bij de integratie van de verschillende toestemmingstelsels[lees: toestemmingsstelsels] in de omgevingsvergunning is gekozen voor aansluiting bij de twee procedures van de Awb. De besluiten die in de Wabo onder de reguliere voorbereidingsprocedure vallen, volgen de procedure zoals opgenomen in hoofdstuk 4 van de Awb. De meeste besluiten, waarvoor nu de u.o.v.-procedure van de Awb is voorgeschreven, vallen onder de uitgebreide voorbereidingsprocedure van de Wabo.

De eerste fase van rechtsbescherming nadat een omgevingsvergunning volgens hoofdstuk 4 van de Awb is verleend, bestaat uit de mogelijkheid tot het indienen van een bezwaarschrift bij het omgevingsvergunningverlenende bestuursorgaan. Na het volgen van de bezwaarschriftenprocedure (hoofdstuk 7 van de Awb) kan beroep worden ingesteld bij de rechtbank (hoofdstuk 8 van de Awb) en hoger beroep bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (artikel 37 van de Wet op de Raad van State). Deze procedure zal gaan gelden voor de besluiten die in de Wabo onder de reguliere voorbereidingsprocedure komen te vallen.

Het betreft de huidige bouwvergunning, aanlegvergunning, kapvergunning, binnenplanse vrijstellingen, vrijstellingen van een bestemmingsplan die bij algemene maatregel van bestuur als zodanig zijn aangewezen en de besluiten op grond van verordeningen.

De bezwaarschriftenfase is niet aan de orde als een besluit is voorbereid met toepassing van de u.o.v van afdeling 3.4 van de Awb. Dat betreft onder andere de huidige milieuvergunningen.

Ten aanzien van het instellen van beroep zal de Wabo voor enkele soorten besluiten die voorbereid zijn met toepassing van de u.o.v.-procedure van de Awb, verandering brengen. Nu staat er soms beroep in twee instanties en soms in één instantie open. In dat laatste geval is in een specifieke wet bepaald dat rechtstreeks beroep kan worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, in afwijking van de hoofdregel van de Awb. Het betreft besluiten op grond van diverse wetten op het terrein van het milieu, onder andere het vergunningstelsel voor inrichtingen (artikel 20.1 van de Wm). Dit verschil noodzaakt bij de integratie van de toestemmingsstelsels in de omgevingsvergunning een keuze te maken. De omgevingsvergunning is immers een integrale vergunning, die niet voor de rechtsbescherming gesplitst kan worden in bijvoorbeeld een bouwdeel en een milieudeel.

Bij de invoering van de Awb is in beginsel gekozen voor beroep in twee instanties in bestuursrechtelijke geschillen. Voor beroep in twee instanties pleiten inhoudelijke argumenten: zorgvuldigheid en kwaliteit van de rechtspraak, ruimte voor de hogere rechter om aan rechtsvorming te doen en de mogelijkheid van een herkansing voor partijen29.. Verder brengt het de rechtspraak dichter bij de burger en er wordt verwacht dat dit zal leiden tot een taakverlichting bij de Raad van State.

Bij de keuze voor beroep in één instantie bij de milieuvergunning speelden andere motieven een rol. De belangrijkste argumenten daarvoor waren dat het technisch ingewikkelde geschillen betreft waarbij het gaat om (maatschappelijk) grote en vaak tegengestelde belangen, en dat er waarschijnlijk vaak zou worden doorgeprocedeerd, zodat de zeefwerking van het beroep op de rechtbank gering zou zijn. Inmiddels hebben de Ministers van Justitie en van BZK in de brief over de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie30. aangegeven de keuze voor beroep in twee instanties te nuanceren. Uit het in deze brief geformuleerde kabinetsstandpunt blijkt dat er onvoldoende aanleiding is om in de bestaande situatie binnen verschillende milieuwetten verandering te brengen. Voor de kwaliteit van de rechtspraak is een tweede instantie niet altijd nodig. Een tweede instantie is wel nodig als het aantal zaken zo groot is dat een in eerste en enige aanleg rechtsprekende rechter overbelast zou raken. Dat is bij milieubesluiten niet het geval. Voorts zijn potentiële voordelen van beroep in één instantie de snelheid (een instantie minder) en een hoge mate van eenheid van de rechtspraak. Of het voordeel van de snelheid verwezenlijkt wordt, hangt af van de doorlooptijd van de zaken bij de rechtbank en de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en van het percentage hoger beroepen.

Uit het voorgaande valt geen duidelijke conclusie te trekken. Er zijn valide argumenten voor beroep in één instantie en voor beroep in twee instanties. Niettemin dient een keuze gemaakt te worden. Een eerste punt van overweging is dat het grootste deel van de geschillen betrekking zal hebben op zaken waarbij nu beroep in twee instanties openstaat. Kiezen voor beroep in één instantie betekent dat de uitzondering op de hoofdregel van de Awb (beroep in twee instanties) fors toeneemt. Daarnaast spelen praktische argumenten een zware rol. Het aantal geschillen over de omgevingsvergunning zal zo groot zijn, dat beroep in één instantie zou leiden tot een fors grotere belasting van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Omgekeerd zou spreiding van de zaken over de rechtbanken organisatorisch niet tot grote problemen hoeven te leiden.

Ook inhoudelijk is er geen reden om aan te nemen dat de rechtbanken de beslechting van milieugeschillen niet zouden aankunnen. Tegen allerlei soorten besluiten met grote gevolgen voor de fysieke leefomgeving, zoals vrijstellingen van bestemmingsplannen kan in twee instanties worden opgekomen. De rechtbanken kwijten zich adequaat van deze taak. De nu nog ontbrekende deskundigheid inzake milieugeschillen moet in korte tijd kunnen worden opgebouwd. Hierbij kan overwogen worden om de rechtspraak bij een aantal rechtbanken te concentreren. Bovendien kan ook een rechtbank desgewenst de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak (StAB) om advies vragen.

Een gebrekkige zeefwerking zou tot een aanzienlijke verlenging van de gemiddelde doorlooptijd kunnen leiden, hetgeen ongewenst is. Hoewel het percentage hoger beroepen in het bestuursrecht rond de 20% ligt, varieert het percentage sterk per onderdeel van het bestuursrecht. Gebleken is dat bij ruimtelijke ordeningsbesluiten, zoals artikel 19 WRO-vrijstellingen, slechts een zeer beperkt percentage van de appellanten hoger beroep instelt, mede omdat het geschil in praktische zin tegen die tijd veelal beslecht zal zijn. Het percentage hoger beroepen ligt daarbij onder de 5%. In het kader van de voorbereiding van de Wabo is een onderzoek uitgevoerd naar de consequenties van beroep in twee instanties door het Centrum voor Milieurecht van de Universiteit van Amsterdam31.. In het onderzoeksrapport wordt geconcludeerd dat op grond van de verwachtingen ten aanzien van de aanzuigende werking, zeefwerking en trechterwerking van de invoering van beroep in twee instanties geen grote toename wordt verwacht van het aantal beroepsprocedures. In het rapport wordt voorts geconcludeerd dat door het invoeren van beroep in twee instanties de totale duur van de procedure zal toenemen. Die toename geldt echter slechts voor die geschillen waarin in twee instanties wordt geprocedeerd. De toename in tijdsduur zal bovendien beperkt blijven tot maximaal een jaar. De gemiddelde doorlooptijd zal naar verwachting dus niet aanzienlijk toenemen.

Alles afwegende is gekozen voor beroep in twee instanties bij de omgevingsvergunning. Met deze keuze wordt het advies gevolgd van de VAR-commissie over de rechtsbescherming32. en het onderzoeksrapport ‘Gestroomlijnde vergunningverlening’ van de Universiteit van Utrecht33.. Ook in het geciteerde onderzoek van het Centrum voor Milieurecht wordt geconcludeerd dat, gelet op de argumenten voor en tegen invoering van beroep in twee instanties zoals die hierboven al werden samengevat, het voor de hand ligt te kiezen voor het invoeren van beroep in twee instanties. Dit om het aantal uitzonderingen op de hoofdregel van beroep in twee instanties niet verder te vergroten. Deze keuze is voorts aan de Raad voor de rechtspraak voorgelegd. De Raad merkt in zijn advies van 30 januari 2006, kenmerk UIT 8068/ONTW/DK, daarover het volgende op.

‘De Raad onderschrijft de keuze voor een uniform stelsel voor rechtsbescherming en de invoering van beroep in twee feitelijke instanties. Een uniform stelsel van rechtsbescherming draagt bij aan de beoogde duidelijkheid voor de burger en bedrijven. De keuze voor beroep in twee feitelijke instanties is naar de mening van de Raad op goede gronden en na gedegen onderzoek door het Centrum voor Milieurecht van de UvA, de VAR-commissie Rechtsbescherming en de Universiteit van Utrecht gemaakt. Hiermee wordt het uitgangspunt van de Awb van beroep in twee instanties in bestuursrechtelijke geschillen gevolgd. De zorgvuldigheid en kwaliteit van de rechtspraak zijn gediend met openstelling van beroep in twee instanties. Bovendien is rechtspraak in twee instanties in het belang van de rechtseenheid en rechtsontwikkeling’.

Uiteraard mag de keuze voor beroep in twee instanties ten aanzien van omgevingsvergunningen niet leiden tot verbrokkeling van deskundigheid bij de rechterlijke macht. Om recht te doen aan het uitgangspunt van beroep in twee instanties en tevens de benodigde deskundigheid te blijven waarborgen, is het kabinet voornemens het beroep in eerste instantie voor toestemmingen die zijn voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure bij een beperkt aantal gespecialiseerde rechtbanken te concentreren. Dit stelt de betrokken rechtbanken in staat om de benodigde specialistische kennis op te bouwen en ook te onderhouden. Vanwege de samenhang met het in voorbereiding zijnde voorstel voor de Waterwet zal de uitwerking van het voornemen tot concentratie bij gespecialiseerde rechtbanken geschieden in samenspraak met de Minister van VenW.

De Raad voor de rechtspraak geeft in zijn advies aan geen voorstander te zijn van concentratie. De motivering daarvoor is dat de zaken van de omgevingsvergunning veelal zeer plaatselijk gebonden zijn. Deze kunnen naar de mening van de Raad het beste worden afgehandeld in het arrondissement waar de kennis van de lokale situatie aanwezig is. De Raad geeft aan dat concentratie tot gevolg zou kunnen hebben dat rechtbanken die niet als bevoegde rechtbank worden aangewezen, een deel van hun bestuursrechtelijke takenpakket op grond van de Wro, het Bouwbesluit 2003 en de Ww zouden verliezen.

De door het kabinet voorgestelde uitwerking van het voornemen tot concentratie komt grotendeels aan de bezwaren van de Raad tegemoet.

Zaken van primair lokaal belang, zoals die op grond van verordeningen, het Bouwbesluit 2003 en de Ww, doorlopen in de Wabo de reguliere voorbereidingsprocedure. Voor deze zaken zal er geen sprake zijn van concentratie van het beroep in eerste aanleg. Voor die zaken treedt er derhalve geen verandering op. De voorgenomen concentratie heeft uitsluitend betrekking op omgevingsvergunningen die zijn voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure. Het betreft zaken met mogelijk belangrijke gevolgen voor de fysieke leefomgeving, waarbij veelal de belangen van een groot aantal derden zijn betrokken. Het gaat daarbij mede om zaken die van bovenlokaal belang zijn en waarvoor bijvoorbeeld gedeputeerde staten of Onze Minister bevoegd gezag zijn. Zoals hierboven is beschreven wordt, mede gelet op de benodigde specialistische kennis bij rechtbanken, voor die zaken concentratie bij een aantal rechtbanken overwogen.

Voor de gevolgen van de keuze voor beroep in twee instanties voor de lasten voor de rechterlijke macht, wordt verwezen naar paragraaf 9.3 van deze memorie.

In de omgevingsvergunning is een groot aantal toestemmingstelsels voor de regulering van activiteiten met gevolgen voor de fysieke leefomgeving geïntegreerd, zodat tussen deze toestemmingstelsels geen coördinatieregeling meer nodig is. Maar niet al dergelijke toestemmingstelsels gaan op in de omgevingsvergunning. Daarom zal zich ook bij de omgevingsvergunning de noodzaak van een regeling van de coördinatie van toestemmingen voordoen. Het betreft met name de gevallen dat een aanvraag voor een omgevingsvergunning samenloopt met aanvragen voor andere toestemmingen op grond van wetten die niet in de omgevingsvergunning zijn geïntegreerd of bij de omgevingsvergunning zijn aangehaakt voor hetzelfde project of hetzelfde object, of met plannen en besluiten die daarvoor van belang zijn. Verder doet zich de vraag voor of coördinatie nodig is, indien voor de activiteiten van één project afzonderlijke omgevingsvergunningen worden aangevraagd (zie paragraaf 4.5). Het is daarom zinvol om ingeval van bovengenoemde samenloop de verschillende mogelijkheden van coördinatie in beschouwing te nemen en, daar waar dat nodig wordt geoordeeld, coördinatie mogelijk te maken.

In de Wabo is de mogelijkheid opgenomen om in bepaalde gevallen een financiële zekerheid te laten stellen voor het nakomen van krachtens de omgevingsvergunning gestelde voorschriften of ter dekking van aansprakelijkheid voor schade die voortvloeit uit de activiteit. Deze mogelijkheid is thans opgenomen in artikel 8.15 van de Wm en is verder uitgewerkt in het Besluit financiële zekerheid milieubeheer. Dit besluit zal in 2006 worden geëvalueerd. De resultaten hiervan zullen worden meegenomen bij het opstellen van een besluit op basis van de Wabo.

Paragraaf 4.2 van de Wabo bevat een regeling voor vergoeding van gemaakte kosten en geleden schade in verband met een aantal met name genoemde besluiten die hun grondslag hebben in de Wabo. Deze regeling vervangt de huidige schadevergoedingsregelingen, voor zover die verband houden met de in de Wabo opgegane toestemmingstelsels van de Wm en de Mw. Met de overbrenging van de betreffende regelingen naar de Wabo wordt geen beleidswijziging beoogd en evenmin is beoogd veranderingen aan te brengen in lopende trajecten met betrekking tot de schadevergoedingsregeling. Meer specifiek zij in dit verband gewezen op de voornemens zoals geformuleerd in een brief aan de Kamer d.d. 10 november 200538..

Wanneer een overheidsorgaan op verzoek van een derde een dienst verleent, die gericht is op een individueel belang, kan dat overheidsorgaan de kosten die met verlening van die dienst gemoeid zijn in rekening brengen via legesheffing. Bij vergunning- of ontheffingverlening is sprake van zo'n dienst. Overheden heffen voor een groot scala aan diensten leges. Uit het al eerder genoemde kabinetsstandpunt over het rapport van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen blijkt dat van de zijde van het bedrijfsleven wordt gepleit voor algehele afschaffing van leges, vanwege de geconstateerde verschillen en omdat men van mening is dat vergunningverlening een taak in het kader van het algemeen belang is en dus uit de algemene middelen bekostigd zou moeten worden. Het kabinet ziet geen aanleiding om het pleidooi van de ondernemersorganisaties inzake afschaffing van legesheffing over te nemen. Het is alleszins redelijk dat de aanvrager van een omgevingsvergunning de kosten betaalt die met de behandeling van zijn verzoek zijn gemoeid (profijtbeginsel).

Wel meent het kabinet dat er bij de toerekening van kosten volledige transparantie dient te zijn. In verband hiermee is nader onderzoek naar legesheffing aangekondigd. Tijdens de algemene politieke beschouwingen op 22 september 2005 is ten aanzien van de vermindering van de vergunninglast en de afschaffing van leges een motie39. ingediend door de heer Van Aartsen. Deze motie, die door een meerderheid van de Tweede Kamer is ondersteund, verzoekt de regering om versnelde uitvoering van het kabinetsstandpunt, directe start van het verminderen van het aantal vergunningen, halvering van het aantal vergunningen(stelsels) en het afschaffen van leges. In de kabinetsreactie op de Motie Van Aartsen c.s. wordt aangegeven dat het kabinet de motie grotendeels als ondersteuning beschouwt van de door het kabinet ingeslagen koers en hij de motie betrekt bij de uitvoering van het kabinetsstandpunt over de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen40..

In beginsel komen diensten met betrekking tot alle in de omgevingsvergunning opgenomen toestemmingen in aanmerking voor het heffen van leges. Voor de meeste toestemmingen is dat in de huidige situatie ook al zo. Het bekendste voorbeeld is de bouwvergunning. Twee categorieën zijn echter uitgezonderd van de mogelijkheid tot legesheffing: beschikkingen krachtens de Wm en beschikkingen krachtens de Wbb. Gezien de verschillen ten aanzien van de legesheffing tussen thans bestaande toestemmingen die in de omgevingsvergunning zullen opgaan, moest op dit punt een keuze gemaakt worden. Daarom is in het kader van de voorbereiding van de Wabo een verkennend onderzoek naar mogelijkheden en gevolgen van het invoeren van leges uitgevoerd door het Centrum voor Milieurecht41. Daarin en naar aanleiding daarvan is met name ook bezien of de in de Wabo gekozen integratie van een aantal toestemmingen uit met name de Wm in de omgevingsvergunning dwingt tot een heroverweging van de keuze om de leges voor milieuvergunningen af te schaffen.

Die keuze is in 1997 gemaakt. Toen heeft het kabinet een belastingplan uitgebracht, gericht op vermindering van de lasten voor de burgers en het bedrijfsleven42.. Onderdeel daarvan was het afschaffen van de genoemde milieuleges (per 1 januari 1998). Dat leverde in totaal een besparing op aan lasten voor het bedrijfsleven van ongeveer 115,5 mln. gulden. Het kabinet overwoog daarbij dat deze lastenverlaging een positief effect heeft op de financiële condities van bedrijven43.. De belangrijkste overweging was echter dat deze leges voor bedrijven een negatieve prikkel waren voor activiteiten die moeten bijdragen aan een beter milieu. Daarnaast vormden de leges in de praktijk een sterk verstorende factor in de relatie tussen de vergunningverlenende overheid en bedrijven. Veel tijd ging verloren aan discussies over de hoogte van de legesnota's. Dit hing onder meer samen met het feit dat er zeer veel verschillende heffingsgrondslagen werden gebruikt en dat het lastig was de hoogte van de leges te relateren aan de tijdsbesteding voor de behandeling van een aanvraag44..

De door provincies en gemeenten gederfde legesinkomsten zijn vervolgens gecompenseerd via het provincie- en gemeentefonds.

Eerder is aangegeven dat het kabinet er in algemene zin voor kiest om leges voor toestemmingen zoals vergunningen te handhaven. Het profijtbeginsel is daarbij de belangrijkste overweging. Gelet op dit standpunt en het feit dat bij het overgrote deel van de toestemmingen die opgaan in de omgevingsvergunning leges worden geheven, is er in de Wabo voor gekozen om in algemene zin de mogelijkheid te behouden om leges te heffen. Daarbij is wel uitgangspunt dat de kosten voor milieuleges niet opnieuw onderdeel gaan uitmaken van de berekening van de leges (zie het huidige artikel 15.34a van de Wm). Het kabinet houdt vast aan de eerder gemaakte keuzes op dat punt (zie artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo waarin dit uitdrukkelijk op dezelfde wijze als in de Wm wordt bepaald). Eerder is wel nadrukkelijk overwogen om in de Wabo de bevoegdheid op te nemen om bij amvb regels te kunnen stellen met betrekking tot de berekening en de bedragen van de leges. Aanleiding hiervoor is de in de praktijk aangetroffen variatie in de grondslag en de wijze van berekening van de leges voor bouw- en andere vergunningen.

Het komt nu voor dat de ene gemeente voor een bepaalde bouwaanvraag een drie keer zo hoog bedrag in rekening brengt als een andere gemeente.

In het rapport van het Centrum voor Milieurecht wordt geconcludeerd dat ‘om onbegrijpelijke en moeilijk verklaarbare verschillen in legesheffing te voorkomen, uniformering van de legesheffing de voorkeur verdient’. In het voorontwerp was om deze reden een dergelijke bepaling opgenomen als stok achter de deur wanneer de overheden niet zouden komen tot landelijke, transparante stroomlijning van de berekening van leges ter dekking van de directe kosten die met vergunningverlening samenhangen.

Om twee redenen is vooralsnog van deze bevoegdheid afgezien. Gelet op de in november 2004 door het Rijk, het IPO en de VNG ondertekende Code Interbestuurlijke Verhoudingen zal eerst worden bezien of in overleg met de andere overheden op vrijwillige grondslag gekomen kan worden tot afspraken over de wijze van berekening en de hoogte van de leges. Zo kan gewezen worden op de ontwikkeling van het in 2004 tot stand gekomen model transparante bouwgerelateerde leges (samen met de VNG opgesteld en thans door de gemeenten in de praktijk uit te voeren). Wanneer er sprake is van positieve ervaringen op dit punt kan overwogen worden eveneens een model transparante omgevingsvergunning gerelateerde leges op te stellen.

Verder is in het kader van de Taskforce Vereenvoudiging Vergunningen bezien in welke mate de financiering van overheidsorganisaties afhangt van legesheffing. In de Meibrief Vereenvoudiging Vergunningen (zie noot 12) is hierover aangegeven dat:

In verband met de in deze brief gekozen lijn loopt thans een onderzoek met als opdracht ‘uitbouw van het Model bouwgerelateerde leges tot een model voor legesberekening voor de omgevingsvergunning’. Het onderzoek zal naar verwachting voor eind 2006 gereed zijn en een belangrijke bouwsteen kunnen vormen voor de bovengenoemde Richtlijn kostendragers, namelijk voor zover deze betrekking heeft op de omgevingsvergunning. Een en ander betekent dat vooralsnog wordt afgezien van een wettelijke regulering in afwachting van de resultaten van toepassing van de Richtlijn kostendragers.

Voor het omgevingsrecht zijn twee soorten toezicht van belang: nalevingstoezicht en interbestuurlijk toezicht. Deze twee verschillende soorten toezicht hebben afwijkende instrumenten en een verschillende werking45.. In deze en de volgende paragraaf worden kortheidshalve beide vormen van toezicht onder het begrip handhaving begrepen. Hierbij wordt voortgebouwd op de Wet handhavingsstructuur (hoofdstuk 18 van de Wm)46. Momenteel zijn verschillende overheden belast met de bestuursrechtelijke handhaving van de diverse toestemmingen die in de omgevingsvergunning zullen opgaan. Over het algemeen zijn dat de bestuursorganen die bevoegd zijn de hiervoor bedoelde besluiten te nemen. Zo zijn gedeputeerde staten bevoegd een milieuvergunning te verlenen aan een inrichting voor het verbranden van de van buiten de inrichting afkomstige bedrijfs- of gevaarlijke afvalstoffen en zijn burgemeester en wethouders bevoegd een vergunning te verlenen voor de bouw van een woning of het kappen van een boom.

Alle wetten op grond waarvan de te bundelen toestemmingen zijn vereist, bevatten bepalingen voor de handhaving van die wetten (hierna te noemen: de betrokken wetten) en daarop gebaseerde besluiten. Deze bepalingen verschillen soms aanzienlijk.

Voor de organisatie van de handhaving en het inrichten van het handhavingsproces zijn de met de handhavingstaak belaste bestuursorganen verantwoordelijk. Als gevolg daarvan volgen de bestuursorganen hun eigen werkwijzen en procedures bij de handhaving en hebben zij hun ambtelijke handhavingsorganisatie naar eigen inzicht opgebouwd en vormgegeven. Al deze verschillen kunnen leiden tot nadelige gevolgen voor de eenduidigheid en uniformiteit van het overheidsoptreden. Bovendien leiden ze tot onduidelijkheden en extra lasten voor het bedrijfsleven en de burgers. Stroomlijning en integratie van de regeling van de handhaving en de uitvoering daarvan zijn derhalve gewenst.

Op het gebied van de bestuursrechtelijke handhaving van de milieuregelgeving heeft tussen 2002 en 2006 een professionaliseringsslag plaatsgevonden. In dat kader zijn bestuursovereenkomsten gesloten en kwaliteitscriteria voor het handhavingsproces vastgesteld waaraan alle instanties die belast zijn met handhaving, moeten voldoen47. Verder zijn er bij wijze van ultimum remedium aanwijzings- en vorderingsbevoegdheden in het leven geroepen om kwaliteitstekorten aan te kunnen pakken48.. Dit zijn belangrijke interventie-instrumenten bij het interbestuurlijk toezicht.

Daarnaast is op het terrein van de handhaving van de bouwregelgeving49. en de ruimtelijke ordening50. de afgelopen jaren het nodige verbeterd, maar over het algemeen is er op het gebied van de handhaving nog het nodige te doen.

Het spreekt voor zich dat de handhaving van de omgevingsvergunning op een professionele leest geschoeid en zo integraal mogelijk moet zijn. Er wordt naar gestreefd dat bedrijven en burgers waar mogelijk te maken krijgen met één bevoegd gezag, dat steeds een eenduidige en transparante procedure volgt, met toezichthouders die hun werkzaamheden onderling hebben afgestemd en zonodig met één beschikking tot handhaving komen. Ook de Tweede Kamer heeft bij de mondelinge behandeling van het wetsvoorstel Handhavingsstructuur op 8 december 200451. aandacht van de regering gevraagd voor een integrale, in plaats van een tot milieu beperkte, handhaving en daarover een motie aangenomen52..

Diverse bestuursorganen hebben hun handhavingsorganisatie momenteel al uit eigen beweging zo ingericht dat de handhaving van de VROM-wetgeving zoveel mogelijk integraal plaatsvindt. In lijn met het streven naar een zo integraal mogelijke handhaving wordt toegewerkt naar stroomlijning en integratie van de regelgeving met betrekking tot de handhaving. Daarom wordt voorgesteld de regeling die voor de bestuursrechtelijke handhaving van het omgevingsvergunningstelsel gaat gelden, ook van toepassing te laten zijn op de handhaving van een aantal andere, in artikel 5.1 genoemde, wetten op het terrein van het omgevingsrecht. De reikwijdte van het hoofdstuk Handhaving wordt daarmee breder dan de reikwijdte van het hoofdstuk omgevingsvergunning53.. In dit kader is bijvoorbeeld besloten ook de Mw onder de reikwijdte van dit hoofdstuk te brengen. Hierdoor kan naar verwachting een belangrijke impuls worden gegeven aan een eenduidige en zo integraal mogelijke handhaving van deze regelgeving.

De omgevingsvergunning(plicht) zal niet alleen bestuursrechtelijk, maar ook strafrechtelijk worden gehandhaafd. Hiertoe zal de Wet op de economische delicten zo worden aangepast (door middel van de invoeringswet) dat handelen zonder een vereiste omgevingsvergunning of in strijd met de vergunningvoorschriften wordt aangemerkt als een overtreding waarop de Wet economische delicten van toepassing is. Op dit moment vallen de meeste overtredingen met betrekking tot de in de Wabo gebundelde vergunning(plicht)en reeds onder de Wet op de economische delicten.

Na het besluit om de diverse vergunningen van de betrokken wetten te bundelen in de voorliggende regeling van de omgevingsvergunning, rees de vraag hoe de handhaving daarvan het beste wettelijk vorm kan worden gegeven. Hierbij zijn verschillende alternatieven in beschouwing genomen.

Een eerste voor de hand liggende mogelijkheid was om voor de handhaving van de omgevingsvergunning een zelfstandige daarop toegespitste regeling te maken. Dit zou niet alleen leiden tot een nieuwe, maar ook tot een complexe regeling. Zo'n nieuwe regeling moet immers goed worden afgestemd op de bestaande handhavingsbepalingen in de betrokken wetten. Een lastige vraag daarbij was met name hoe de regeling van de handhaving van de omgevingsvergunning zich dan zou moeten gaan verhouden tot de bepalingen met betrekking tot de handhaving in de Wm.

De regeling van de handhaving in die wet is de meest omvattende en uitgewerkte regeling van alle betrokken wetten. De handhaving van het vergunningstelsel voor inrichtingen vormt momenteel weliswaar een hoofdbestanddeel van de milieuwethandhaving, maar de regeling van de handhaving in de Wm zal nodig blijven voor de handhaving van de milieuwet- en regelgeving in andere situaties.

De in de Wm opgenomen bepalingen strekken er onder meer toe te komen tot effectieve, professionele — dat wil zeggen aan kwaliteitseisen beantwoordende — structuren voor de milieuwethandhaving op landelijk, provinciaal/regionaal en gemeentelijk niveau. De bepalingen inzake de handhavingstructuur schragen het in 2002 door IPO, VNG, UvW, VROM en VenW uitgezette traject van professionalisering van de milieuwethandhaving. Die handhavingstructuur zou desintegreren als de handhaving van het ‘milieubestanddeel’ van de omgevingsvergunning daaruit los wordt gemaakt. De inmiddels op het milieuvlak bereikte verbeteringen zouden hierdoor ongedaan worden gemaakt. Het ligt daarom meer voor de hand om bij de regeling van de handhaving van de omgevingsvergunning aan te sluiten op de kwaliteitsbenadering die bij de handhaving van de milieuregelgeving wordt gevolgd.

Daarom is als tweede mogelijkheid bezien of de uitgebreide regeling van de handhaving van de Wm dan van toepassing zou kunnen worden verklaard op de handhaving van de omgevingsvergunning. Zo'n constructie van vantoepassingverklaring komt al voor in de Wm: een belangrijk deel van de in deze wet over de handhaving opgenomen bepalingen is ook van toepassing verklaard op de handhaving van negen andere milieuwetten van de Ministeries van VROM en VenW54.. De Wabo zou aan die wetten kunnen worden toegevoegd. Het is echter onlogisch om de beoogde professionele handhaving van de integrale omgevingsvergunning onder de Wm te brengen. Deze wet moet immers net als de Ww en de Wro ten opzichte van de Wabo als sectorale wetgeving worden beschouwd.

De derde mogelijkheid is een integrale regeling van de handhaving in de Wabo. Het stelsel van de omgevingsvergunning beoogt te komen tot een integrale beoordeling van activiteiten bij de verlening van de vergunning.

Het zou dan vreemd zijn, wanneer de handhaving van deze vergunning niet integraal zou plaatsvinden. Deze mogelijkheid doet recht aan het integrale karakter van de Wabo en profiteert van de met professionalisering op het gebied van de milieuwethandhaving geboekte vooruitgang en de neerslag daarvan in de milieuregelgeving.

In de Wabo is gekozen voor deze derde mogelijkheid. De regeling van de handhaving van de omgevingsvergunning, is in belangrijke mate ontleend aan de huidige regeling van de milieuwethandhaving in hoofdstuk 18 van de Wm. De voorliggende regeling kan bovendien in de betrokken wetten (geheel of gedeeltelijk) van toepassing worden verklaard op de handhaving van die wetten. Dit gebeurt via de meergenoemde invoeringswet. Dit heeft tot gevolg dat er slechts één regeling voor de bestuursrechtelijke handhaving van het omgevingsvergunningstelsel en de andere betrokken omgevingswetten gaat gelden. Daartoe behoort ook een wettelijke regeling van de organisatie van de handhaving (de handhavingsstrucuur). Het voor de milieuwethandhaving in gang gezette professionaliseringstraject gaat dan ook de basis bieden voor de professionalisering van de zo integraal mogelijk georganiseerde handhavingsprocessen. Dit betekent ook dat het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer tegen het licht zal worden gehouden om te bezien welke aanpassingen nodig zijn als de kwaliteitseisen worden gebaseerd op de onderhavige regeling.

De bepalingen uit hoofdstuk 18 van de Wm met betrekking tot de handhavingsstructuur zijn eind 2005 in de Wm opgenomen (Wet handhavingsstructuur). Deze wetgeving zal geëvalueerd worden en het verslag van deze evaluatie zal volgens laatstgenoemde wet eind 2007 aan de Staten-Generaal worden gezonden. De resultaten daarvan zijn uiteraard van belang voor de in hoofdstuk 5 van de Wabo geregelde handhavingsstructuur.

Voor het overgrote deel van de in artikel 5.1 van de Wabo genoemde milieuwetten is er reeds sprake van een wettelijke regeling van de handhavingsstructuur. Het blijkt dat deze handhavingsstructuur in de praktijk bevredigend functioneert. Met betrekking tot de handhavingsstructuur van de andere in artikel 5.1 genoemde wetten geldt dat de nieuwe provinciale bestuursovereenkomsten laten zien dat de samenwerking bij de handhaving en de regiefunctie van de provincie, gericht op de vier kleursporen (grijs-milieuregelgeving, blauw-waterregelgeving, rood-regelgeving ruimtelijke ordening en groen-natuurregelgeving) steeds meer gemeengoed beginnen te worden. Bovendien voldoen nagenoeg alle bevoegde gezagsinstanties aan het Besluit kwaliteitseisen handhaving milieubeheer wat hun handhavingsstructuur met betrekking tot de milieuregelgeving betreft. Het ligt daarom in de rede om met de organisatie van de handhaving van het omgevingsvergunningstelsel en de betrokken wetten aan te sluiten op de organisatie van de handhaving van de milieuregelgeving.

Het mede van toepassing verklaren van de regeling van de handhavingsstructuur op de wetten die onder de reikwijdte van de Wabo vallen, is ook wenselijk vanwege het streven naar een zo integraal mogelijke uitvoering van de handhaving bij de normadressaten.

De verbreding van de toepassing van de regeling van de handhavingsstructuur van het omgevingsvergunningstelsel zal met name nieuw zijn voor de in artikel 5.1 van de Wabo genoemde Mw, de Ww en de Wro. In het kader van de in voorbereiding zijnde invoeringswet moet worden bezien welke artikelen van hoofdstuk 5 van de Wabo voor toepassing op de drie genoemde wetten in aanmerking komen.

Wat betreft de handhaving van de Ww en de Wro wordt er allereerst op gewezen dat het reeds bij de voorbereiding van de Wet handhavingsstructuur in 2003 in de bedoeling lag om de in de Wm op te nemen bepalingen inzake de handhavingsstructuur van toepassing te verklaren in die wetten. Naar aanleiding van het advies van de Raad van State over de Wabo is daar toen van afgezien. In het nader rapport is destijds overwogen dat het op dat moment te vroeg was voor de conclusie dat er behoefte bestaat aan toepassing van artikelen uit het wetsvoorstel handhavingsstructuur op de handhaving van deze wetten. In het nader rapport werd wel gewezen op het Project modernisering van de VROM-regelgeving, waarin de behoefte aan toepassing nader zou worden verkend en waarin zou worden bezien hoe eventueel zou kunnen worden voorzien in wettelijke regeling ter zake. Hieruit is het idee ontstaan om de handhaving van genoemde wetten mee te nemen bij de omgevingsvergunning. In het nader rapport bij het wetsvoorstel handhavingsstructuur is voorts het streven genoemd naar een zo veel mogelijk integrale handhaving van de milieu-, ruimte- en bouwregelgeving.

Aangegeven werd dat deze brede benadering van de handhaving in 2000 al zichtbaar werd in de provinciale bestuursovereenkomsten milieuhandhaving, waarin de handhavingspartners de nodige ambities voor een integrale handhavingsstructuur hebben neergelegd. Verder is op rijksniveau overgegaan tot integratie van de Inspectie Milieuhygiëne, de Inspectie Ruimtelijke Ordening en de Inspectie Volkshuisvesting in het Inspectoraat-Generaal VROM (per 1 januari 2002).

Het is duidelijk dat naarmate de sturingsfilosofie met betrekking tot de handhaving op de drie beleidsterreinen meer eenduidig wordt, ook de wettelijke regeling van de handhaving, met inbegrip van de sturing daarvan, op die terreinen aan eenduidigheid kan winnen.

Onderdelen b en g

In de bestemmingsplannen, beheersverordeningen of inpassingsplannen waarin een aanleg- of sloopvergunning geëist zal worden, moet in het vervolg worden verwezen naar een vergunning krachtens artikel 2.1 van de Wabo in plaats van naar ‘een vergunning van burgemeester en wethouders’. Dit geldt in alle gevallen waarin artikel 3.3, onder a, van de Wro van toepassing is. Voor de goede orde wordt hier vermeld dat deze vergunningplichten ook kunnen ontstaan als gevolg van een voorbereidingsbesluit als bedoeld in artikel 3.7 van de Wro en in voorbereidingsbesluiten ter voorbereiding van een provinciaal- of rijksinpassingsplan (artikelen 3.19, tweede lid, en 3.20, tweede lid, van de Wro), een provinciale verordening of een amvb (artikelen 4.2, derde lid, en 4.4, derde lid, van de Wro), of een provinciale of ministeriële aanwijzing (artikelen 4.1, vijfde lid, en 4.3, vierde lid, van de Wro).

Onderdeel c

In dit onderdeel is bepaald dat het verboden is om zonder vergunning te handelen in strijd met het bestemmingsplan. Dit onderdeel is nodig om mogelijk te maken dat ook voor andere activiteiten dan bouwen en aanleggen, welke in strijd zijn met het bestemmingsplan of een beheersverordening, toestemming kan worden verleend in de vorm van een omgevingsvergunning. Dit onderdeel dient daarvoor in samenhang te worden gelezen met artikel 2.14. Ingevolge artikel 2.14 kan bij strijdigheid met het bestemmingsplan toch een omgevingsvergunning worden verkregen in de in dat artikel aangegeven gevallen.

Onder het gebruiken van een bouwwerk wordt mede verstaan het laten gebruiken of in gebruik geven van een bouwwerk of gronden. Hierbij kan bijvoorbeeld worden gedacht aan de situatie dat de eigenaar van een bouwwerk het gebruik daarvan door derden toestaat. Voorbeeld hiervan zijn de zogenoemde vliegende winkels, die gedurende ten hoogste enkele dagen hun partijgoederen te koop aanbieden in een hotel of ander gebouw. Vanuit handhavingsoogpunt en om herhaling van de overtreding te voorkomen is het wenselijk dat in zo'n geval ook de eigenaar of exploitant van het gebouw kan worden aangepakt.

Onderdeel e

In dit onderdeel wordt de vergunningplicht voor inrichtingen geregeld. Deze vergunningplicht heeft betrekking op alle krachtens artikel 1.1 aangewezen categorieën inrichtingen. Daaronder vallen ook mijnbouwwerken die als inrichting kunnen worden aangemerkt en waarvoor momenteel een vergunning krachtens de Wm is vereist. Daarnaast heeft dit onderdeel betrekking op mijnbouwwerken die geen inrichting zijn. Gedacht kan worden aan mijnbouwwerken ten behoeve van het opsporen van delfstoffen, die vanwege het tijdelijke karakter niet onder het begrip inrichting vallen. Voor deze mijnbouwwerken is momenteel een mijnbouwmilieuvergunning op grond van artikel 40 van de Mbw vereist. Zoals in paragraaf 11.9 van het algemeen deel van deze memorie is aangegeven, heeft de vergunningplicht geen betrekking op mijnbouwerken in de EEZ. Voor die categorie mijnbouwwerken zal de vergunningplicht op basis van artikel 40 van de Mbw gehandhaafd blijven.

Voor de formulering is aangesloten bij de tekst van artikel 8.1 van de Wm. Voor de vergunningplicht terzake van mijnbouwwerken heeft dat tot gevolg dat ook voor het veranderen of het veranderen van de werking van een mijnbouwwerk een vergunning is vereist. Gelet op het feit dat deze mijnbouwwerken veelal een tijdelijk karakter hebben, is niet te verwachten dat voor dergelijke veranderingen vaak een vergunning zal worden gevraagd.

Dit lid is bedoeld om het mogelijk te maken dat bepaalde activiteiten die eigenlijk onder een aanwijzing van het eerste lid vallen, maar die van dien aard zijn dat een voorafgaande beoordeling met het oog op hun effecten voor de fysieke leefomgeving niet nodig is, buiten het vergunningstelsel worden geplaatst. Daarbij gaat het bijvoorbeeld om het vergunningvrij bouwen, om van vergunningplicht vrijgestelde gebruikswijzigingen of om de gevallen die nu in artikel 8.1, derde lid, van de Wm worden genoemd.

Zolang de betrokken verordening niet is aangepast, zal voor de in het eerste lid aangewezen activiteiten in de verordening zelf niet direct zichtbaar zijn dat daarvoor een omgevingsvergunning nodig is. Door middel van voorlichtingsmateriaal, informatie van het gemeentelijk loket of het betrokken bevoegd gezag en het aanvraagformulier zal de aanvrager hiervan op de hoogte worden gesteld.

Net als in artikel 2.1 dient ‘voor zover’ hier om te waarborgen dat voor de in de verordening aangegeven uitzonderingssituaties waarin het verbod niet geldt en dus geen vergunning nodig is, ook de omgevingsvergunning buiten beeld blijft.

Dit lid biedt geen ongeclausuleerde mogelijkheid om bij verordening onderdelen aan de omgevingsvergunning toe te voegen. Niet alleen op centraal niveau, maar ook decentraal leeft de gedachte dat niet onnodig moet worden gereguleerd. Te denken valt onder meer aan (de kabinetsreactie op) het advies van de Taskforce vereenvoudiging vergunningen. Als echter regulering in de vorm van een vergunningstelsel nodig blijft of blijkt, ligt het voor de hand om aansluiting te zoeken bij de omgevingsvergunning. Het gaat hier dus geenszins om een uitnodiging tot het introduceren van nieuwe regels.

Zou blijken dat minder dan mogelijk is gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheid om aan te sluiten bij de omgevingsvergunning, dan kan worden overwogen om activiteiten waarvoor bij verordeningen nieuwe vergunningstelsels zijn ingesteld op te nemen in het eerste lid en daarmee die aansluiting te bewerkstelligen.

Indien een beschikking met betrekking tot de eerste fase is gegeven, zal daarmee ook bij andere projecten rekening moeten worden gehouden. Bijvoorbeeld met de voor de realisering van het betrokken project nodige ruimte en de milieubelasting die door het project kan worden veroorzaakt. Een lange periode van onzekerheid is dan ook onwenselijk. Daarom is bepaald dat binnen drie jaar nadat een beschikking met betrekking tot de eerste fase is verleend, de beschikking met betrekking tot de tweede fase voor hetzelfde project moet zijn ingediend. Is dat niet gebeurd, dan vervalt de beschikking met betrekking tot de eerste fase. Wil de betrokkene het project dan toch doorzetten, dan zal hij opnieuw een vergunning moeten aanvragen.

Als de aanvraag met betrekking tot de tweede fase is ingediend lopende de eerste fase, en de beschikking met betrekking tot de eerste fase wordt geweigerd, is er geen reden meer om door te gaan met de behandeling van de aanvraag met betrekking tot de tweede fase. In het derde lid is daarom geregeld dat bij weigering van de beschikking in eerste fase een aanvraag voor de tweede fase voor hetzelfde project niet verder mag worden behandeld of in behandeling mag worden genomen. Er is daarvoor geen beslissing van het bevoegd gezag nodig.

Wordt de beschikking in tweede fase eerder gegeven dan die in de eerste fase — dat lijkt overigens niet erg waarschijnlijk — dan kan die beschikking met betrekking tot de tweede fase — en daarmee de gehele vergunning — niet in werking treden zolang de beschikking met betrekking tot de eerste fase niet in werking is (zie artikel 6.4).

In dit lid wordt geregeld wat de gevolgen zijn voor een onherroepelijk geworden beschikking met betrekking tot de eerste fase indien de tweede fase-beschikking wordt geweigerd. De strekking daarvan is dat de eerste fase-beschikking vervalt indien niet binnen een jaar nadat die weigering onherroepelijk is geworden een nieuwe aanvraag is ingediend. Hiermee wordt beoogd te voorkomen dat gedurende een lange termijn onduidelijk is of de activiteiten op de beoogde plaats kunnen worden verricht. Bovendien wordt voorkomen dat gedurende een lange termijn het verrichten van een activiteit ‘voorbehouden’ blijft aan degene aan wie de beschikking met betrekking tot de eerste fase is verleend.

Als een beschikking met betrekking tot de eerste fase is gegeven, staat, behoudens in geval van bezwaar of beroep, de inhoud ervan vast. Toch kan wijziging nodig blijken. Noodzaak tot wijziging kan zich eigenlijk alleen voordoen als enige aanpassing van de beschikking met betrekking tot de eerste fase onvermijdelijk is om de beschikking met betrekking tot de tweede fase te kunnen geven. Een inrichting van de gevraagde soort is bijvoorbeeld op zich op de gekozen plaats toelaatbaar, maar door de gebruikelijke windrichting komen emissies terecht op onwenselijke plaatsen. Dan kan de vergunning misschien toch worden verleend bij enige aanpassing van de plaatskeuze of de modaliteiten van de vestiging. Het ligt voor de hand dat het bevoegd gezag in zo'n geval, voordat het de beslissing met betrekking tot de tweede fase neemt, in overleg treedt met de aanvrager om hem te wijzen op de wenselijkheid van aanpassing en om de beste oplossing voor deze situatie te vinden. De behandeling van het verzoek van de aanvrager om wijziging van de beschikking met betrekking tot de eerste fase kan worden meegenomen bij de behandeling van het besluit met betrekking tot de tweede fase.

Dit lid voorziet erin dat voor de toepassing van de daarin aangeven bepalingen van de Wabo een beschikking met betrekking tot de eerste of tweede fase gelijkgesteld wordt met een omgevingsvergunning. Het gaat onder meer om de aan de beschikking te verbinden voorschriften en de te doorlopen procedure. Door deze gelijkstelling wordt zeker gesteld dat die bepalingen ook van toepassing zijn op beschikkingen met betrekking tot de eerste of tweede fase.

Wat betreft de beschikking met betrekking tot de eerste fase wordt de in de toelichting op het zesde lid bedoelde gelijkstelling nog uitgebreid met de bepalingen van de Wabo met betrekking tot de wijziging of intrekking van de omgevingsvergunning en de verplichtingen tot aanhouding van de beslissing op de aanvraag.

Zo is expliciet bepaald dat de artikelen over aanhouding uitsluitend betrekking hebben op de beschikking met betrekking tot de eerste fase. Dit vanwege het feit dat in die fase de planologische aspecten worden getoetst waarop de aanhoudingsgronden betrekking hebben. Indien met toepassing van het vijfde lid bij de beschikking met betrekking tot de tweede fase eveneens wijzigingen zullen moeten worden aangebracht in de beschikking met betrekking tot de eerste fase, kan eveneens de aanhoudingsplicht gelden. Het moment waarop de aanvraag met betrekking tot de tweede fase samen met het verzoek als bedoeld in het vijfde lid wordt ingediend zal dan bepalend zijn voor de vraag of een aanhouding als bedoeld in artikel 3.3, 3.4 of 3.5 geldt.

In dit lid is bepaald dat indien met betrekking tot een project zowel de beschikking met betrekking tot de eerste fase als met betrekking tot de tweede fase zijn verleend, deze tezamen worden aangemerkt als een omgevingsvergunning.

In het eerste lid is bepaald dat terzake van lozingen op een voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater (zogenoemde indirecte lozingen) de beheerder van het zuiveringstechnisch werk dan wel de beheerder van het oppervlaktewater waarop het afvalwater vanuit die voorziening wordt gebracht in de gelegenheid wordt gesteld om advies uit te brengen. Op die manier wordt gewaarborgd dat de bij hem aanwezige kennis omtrent de zuivering van afvalwater en de kwaliteit van het oppervlaktewater bij de besluitvorming kan worden betrokken. Een dergelijk advies wordt gegeven naar aanleiding van de aanvraag. Daardoor is het voor het bevoegd gezag mogelijk het advies in het ontwerpbesluit te verwerken.

Onder de term voorziening voor de inzameling en het transport van afvalwater vallen niet alleen rioolstelsels die op een zuiveringstechnisch werk zijn aangesloten, maar bijvoorbeeld ook hemelwaterriolen en drainagestelsels, waarlangs afvalwater het oppervlaktewater kan bereiken. Het advies kan betrekking hebben op alle indirecte lozingen.

Het tweede lid heeft betrekking op gevallen waarin de aangevraagde activiteit ertoe zou leiden dat de doelmatige werking van het zuiveringstechnisch werk zou worden belemmerd of de geldende kwaliteitseisen voor het ontvangende oppervlaktewater zouden worden overschreden. In die gevallen kan de beheerder van het zuiveringstechnische werk in zijn advies tevens aangeven welke ontwerpvergunningvoorschriften aan de vergunning moeten worden verbonden om die gevolgen te voorkomen. Indien het niet mogelijk is om door middel van het verbinden van voorschriften aan de vergunning te voorkomen dat bovenbeschreven gevolgen optreden, kan het advies inhouden dat de vergunning geheel of gedeeltelijk moet worden geweigerd. Met betrekking tot die onderdelen van het uitgebrachte advies is in artikel 2.16, eerste lid, onderdeel c, onder 6°, bepaald dat het bevoegd gezag die in acht neemt.

Krachtens het derde lid zullen in beginsel alle andere adviseurs voor de huidige afzonderlijke vergunningen die in de omgevingsvergunning opgaan, worden aangewezen als adviseur voor (de verschillende aspecten van) de omgevingsvergunning. Voor zover de tot verlening van die vergunningen bevoegde bestuursorganen niet het bevoegd gezag zullen zijn in het kader van de Wabo, zullen ook zij — vanwege hun deskundigheid — als adviseur worden aangewezen.

Voor de gevallen waarin een activiteit in meer dan een gemeente of provincie plaatsvindt, wordt over de verlening van de vergunning beslist door de gemeente of provincie waar die activiteit in hoofdzaak wordt verricht.

Bij de ‘andere instanties’ die als adviseur kunnen worden aangewezen kan onder meer worden gedacht aan de (gemeentelijke) welstandcommissie.

Een adviseur kan ook zonder een bepaling die daartoe speciaal de bevoegdheid geeft, spontaan adviezen uitbrengen in elke stand van de procedure. Een bepaling als artikel 8.7, tweede lid, van de Wm is daarom niet opgenomen. Het gebruiken van die bevoegdheid heeft echter niet het gevolg van artikel 3:50 van de Awb. Het bevoegd gezag behoeft op zulke adviezen als het daarvan afwijkt, dan ook niet expliciet te reageren in de motivering van de beslissing.

De adviseurs hebben in verband met artikel 3:50 van de Awb een belangrijke positie: afwijking van hun, mits tijdig ingebrachte, advies moet worden gemotiveerd. Dat wil echter niet zeggen dat een advies klakkeloos kan worden overgenomen. Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor de beslissing en dus ook voor het al dan niet overnemen van een advies. In de voorbereidings- en/of bezwaar- en beroepsprocedures kan worden aangevoerd dat adviezen niet adequaat waren en dat er dus van afgeweken had moeten worden. Als het bevoegd gezag niet voldoende kan aangeven waarom het dat niet heeft gedaan, kan dat leiden tot vernietiging van het betrokken besluit door de rechter.

Ten aanzien van het advies zijn de relevante bepalingen van de Awb van toepassing. Zo kan gewezen worden op artikel 3:7 van de Awb dat het bevoegd gezag verplicht om niet alleen het ontwerpbesluit maar alle relevante gegevens ter beschikking te stellen die nodig zijn om een advies te kunnen uitbrengen. Voorts kan het bevoegd gezag het bestuursorgaan een termijn stellen waarbinnen het advies wordt verwacht (artikel 3:6, eerste lid, van de Awb). Indien het advies niet tijdig wordt uitgebracht, verhindert dat het bevoegd gezag niet om een besluit te nemen (artikel 3:6, tweede lid, van de Awb).

Het vierde lid bepaalt expliciet dat het bevoegd gezag een als adviseur aangewezen bestuursorgaan advies kan vragen omtrent de gegevens die bij de beslissing op de aanvraag moeten worden betrokken en de aan de vergunning te verbinden voorschriften. Deze mogelijkheid is met name van belang voor activiteiten waaromtrent het betrokken bestuursorgaan bevoegd zou zijn te beslissen, indien deze niet in combinatie met andere activiteiten zouden worden verricht. Bijvoorbeeld de beslissing omtrent een bouwactiviteit ten aanzien van inrichtingen waarvoor gedeputeerde staten het bevoegd gezag zijn. Het bevoegd gezag krijgt hierdoor de mogelijkheid om gebruik te maken van de expertise die bij het betrokken bestuursorgaan aanwezig is (in dit geval de deskundigheid van burgemeester en wethouders op het gebied van bouwen). Een verzoek kan ook betrekking hebben op toestemmingen op grond van provinciale verordeningen in gevallen waarin burgemeester en wethouders het bevoegd gezag zijn.

Bij ‘de bij de beslissing op de aanvraag te betrekken gegevens’ kan worden gedacht aan gegevens over de toepasselijke lokale voorschriften, het welstandsbeleid, feitelijke staat etc. die met het oog op de beslissing op de aanvraag van belang zijn. Onderdeel b biedt de mogelijkheid om het betrokken bestuursorgaan te verzoeken ontwerpvergunningvoorschriften op te stellen die in verband met de betrokken activiteit aan de vergunning zouden moeten worden verbonden. Voor beide onderdelen geldt dat het verzoek om advies beperkt dient te blijven tot de aspecten van de beslissing waaromtrent het betrokken bestuursorgaan of andere instantie bijzondere deskundigheid bezit. Daarbij is in het bijzonder te denken aan de deskundigheid van de bestuursorganen die voor het gaan gelden van het nieuwe vergunningstelsel het bevoegd gezag waren voor de daarin opgegane aspecten.

In artikel 2.11, eerste lid, is bepaald dat de beheerder van het zuiveringstechnische werk of de beheerder van het ontvangende oppervlaktewater terzake van indirecte lozingen in de gelegenheid moet worden gesteld om een advies uit te brengen. In de gevallen, bedoeld in het tweede lid van dat artikel, kan deze in zijn advies aangeven welke onderdelen van het advies het bevoegd gezag in acht moet nemen. Uiteraard kan het bevoegd gezag slechts aan het advies gevolg geven voor zover dit in overeenstemming is met de betrokken overige criteria voor vergunningverlening en de bepalingen inzake het verbinden van voorschriften aan de vergunning. Om die reden is bepaald dat aan het advies gevolg wordt gegeven voor zover er geen strijd is met het bepaalde in artikelen 2.16 en het bepaalde bij of krachtens artikel 2.26. Dit is mede van belang vanwege het feit dat een deel van de betrokken criteria dient ter implementatie van de IPPC-richtlijn. Het blijft derhalve de verantwoordelijkheid van het bevoegd gezag om zorg te dragen voor de rechtmatigheid van de beslissing op de aanvraag.

De tweede volzin van het tweede lid houdt een algemene verplichting in tot afstemming van de aan een vergunning te verbinden voorschriften zonder normadressaat. Daaraan is dus ook een bestuursorgaan gebonden dat een vvgb moet verlenen. Het bevoegd gezag en het orgaan dat de vvgb moet verlenen moeten daarom in samenspraak zorgen voor afstemming van de ‘gewone’ en de vvgb-voorschriften. Het bevoegd gezag zelf mag immers volgens artikel 2.29, vierde en vijfde lid, niet bepalen welke voorschriften er met betrekking tot onderwerpen die vvgb-plichtig zijn aan de omgevingsvergunning worden verbonden.

De ‘afstemming’ van voorschriften kan er ook niet toe leiden dat niet-afweegbare elementen van een toetsingskader die in een weigeringsgrond zijn neergelegd, worden doorbroken. Indien bijvoorbeeld milieuvoorzieningen nodig zouden zijn die niet verenigbaar zijn met de monumentenstatus van een gebouw, moet de vergunning worden geweigerd.

Anderzijds mogen de voorschriften geen verkapte weigering inhouden, doordat ze zo streng zijn dat al van te voren kan worden aangenomen dat de aanvrager er niet aan kan voldoen. Ook in zo'n geval moet de vergunning worden geweigerd.

Hoe de keuzes met betrekking tot de afstemming van de voorschriften moeten worden gemaakt, kan niet in het algemeen worden aangegeven. Het bevoegd gezag zal dat per geval moeten beoordelen. De afstemming moet zo zijn dat daardoor het beste resultaat voor de fysieke leefomgeving in haar geheel wordt bereikt. Daarbij moet er uiteraard wel op worden gelet of de betrokken criteria daarvoor de ruimte laten. Van sommige criteria is immers geen afwijking toegestaan. Dat beperkt de mogelijkheden tot afstemming.

Ingevolge dit lid dienen de bij algemene maatregel van bestuur te stellen regels betrekking hebben op daarbij aan te geven categorieën activiteiten of gevallen. Bij algemene maatregel van bestuur zal derhalve duidelijk moeten worden aangegeven in welke gevallen welke voorschriften in ieder geval aan de vergunning kunnen of moeten worden verbonden. Daarmee wordt richting gegeven aan het in artikel 2.26, tweede lid, opgenomen criterium dat aan de omgevingsvergunning voorschriften worden verbonden die nodig zijn met het oog op de betrokken belangen. De regels kunnen ook betrekking hebben op voorschriften die aan de vergunning kunnen worden verbonden. Het gaat bijvoorbeeld om de mogelijkheid tot het verbinden van meet- en registratieverplichtingen aan de vergunning. Het is wenselijk daarover bij algemene maatregel van bestuur regels te stellen. Het is evenwel niet altijd noodzakelijk om in alle gevallen die verplichtingen aan een vergunning te verbinden.

In de onderdelen a tot en met d wordt een niet-limitatieve opsomming gegeven van regels waarop de algemene maatregel van bestuur betrekking kan hebben. In onderdeel a gaat het om regels over voorschriften ter uitvoering van Europese of internationale wet- en regelgeving.Hierbij gaat het bij activiteiten met betrekking tot inrichtingen onder meer om voorschriften die voortvloeien uit de IPPC-richtlijn. Onderdeel b betreft de mogelijkheid om in de vergunning voorschriften op te nemen waarin is bepaald dat de vergunninghouder dient te voldoen aan nadere eisen van een daarbij aangewezen bestuursorgaan. Deze mogelijkheid is momenteel voor milieuvergunningen in artikel 8.13, eerste lid, onderdeel f, van de Wm opgenomen. Aangezien het hierbij een toedeling van een bestuursbevoegdheid betreft, is het wenselijk dat de grondslag hiervoor op wetsniveau wordt geregeld. Ingevolge onderdeel c kan bij algemene maatregel van bestuur tevens worden bepaald dat er voorschriften worden opgenomen over de wijze waarop van de nadere eisen openbaar kennis wordt gegeven. Dit onderdeel is eveneens ontleend aan artikel 8.13 van de Wm. Onderdeel d regelt ten slotte de mogelijkheid om bij algemene maatregel van bestuur te bepalen welke voorschriften in welke gevallen niet aan de vergunning kunnen worden verbonden.

Deze bepaling beoogt te voorkomen dat het bevoegd gezag in afwijking van algemeen verbindende voorschriften extra voorschriften stelt. Zij betekent dat vergunningvoorschriften die afwijken van voorschriften, met betrekking tot dezelfde activiteit gesteld bij algemene regels, niet gelden en dus buiten toepassing moeten blijven. Dat ware dus te voorkomen om geen verwarring bij de vergunninghouder en de handhavende instanties te laten ontstaan.

Een bepaling als die van het vierde lid is niet nodig voor afwijkingen van een algemeen verbindend voorschrift waardoor niet aan de eisen daarvan zou worden voldaan. Uiteraard is zo'n afwijking niet toegestaan. Het verbinden van een voorschrift dat strenger is dan een algemeen verbindend voorschrift, zou zonder zo'n bepaling wel zijn toegestaan. Dat is echter in beginsel niet wenselijk. Als dat mogelijk moet zijn, moet dat in de betrokken algemene regeling staan.

Dat bij vergunningverlening een vvgb nodig is, kan zowel binnen het kader van de Wabo worden geregeld als daarbuiten. Binnen het kader van de Wabo zal dat in elk geval bij amvb gebeuren voor gevallen waarin een vergunning wordt gevraagd met een zogenoemde buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan of de beheersverordening. Zie hiervoor hetgeen daarover in paragraaf 3.3 van het algemeen deel van deze memorie is opgemerkt. Buiten het kader van de Wabo zal het vereiste van een vvgb bijvoorbeeld in de Nb-wet en de Ff-wet worden geregeld. In het kader van de invoeringswet zullen de Nb-wet en Ff-wet op dit punt worden aangepast. Het is niet onmogelijk dat later ook in andere wetten met een vvgb-constructie wordt aangehaakt bij de Wabo.

Uitgangspunt is dat de voormalige bevoegd gezagsinstanties die geen bevoegd gezag zijn voor de omgevingsvergunning vanwege hun expertise ten aanzien van de beoordeling van het betrokken onderdeel van de omgevingsvergunning een adviesrecht toekomt. Slechts in bijzondere gevallen komt een orgaan de bevoegdheid toe om een vvgb te verlenen.

Dat betreft ten eerste in de gevallen waarin met het oog op de bijzondere deskundigheid een vvgb van het betrokken bestuursorgaan is vereist. Ten tweede betreft het de gevallen waarin het gelet op de bijzondere bestuurlijke verantwoordelijkheden wenselijk is dat het betrokken orgaan omtrent een bepaald aspect een beslissende invloed heeft. De tweede volzin van het eerste lid voorziet erin dat uitsluitend in de hiervoor bedoelde gevallen de bevoegdheid om een vvgb te verlenen kan worden toegekend.

De bevoegdheid om een vvgb af te geven geldt ook in gevallen waarin een wijziging van de omgevingsvergunning wordt aangevraagd, indien het onderwerp van de verklaring of het belang waarop de verklaring betrekking heeft, een rol speelt bij de gevraagde wijziging. Als dat onderwerp of belang geen rol speelt, is er voor de beslissing op de aanvraag geen verklaring nodig. Bij een aanvraag om intrekking van de vergunning zal vrijwel altijd een vvgb nodig zijn. Daarbij speelt het ‘verklaringsbelang’ immers in beginsel altijd een rol.

Met het oog op het extra tijdsbeslag dat een vvgb-constructie nu eenmaal meebrengt, is in artikel 3.10, eerste lid, onder d, bepaald dat in gevallen waarin een vvgb nodig is, altijd de uitgebreide voorbereidingsprocedure wordt gevolgd.

Indien voor het verlenen van een vergunning omtrent bepaalde aspecten een vvgb van een ander bestuursorgaan is vereist, is sprake van een besluit als bedoeld in artikel 10:32 van de Awb. Dat artikel bepaalt dat in die gevallen afdeling 10.2.1 van die wet inzake goedkeuring van toepassing is. Afdeling 10.2.1 van de Awb sluit echter niet volledig aan bij het instrument van de vvgb zoals geregeld in paragraaf 2.5 van de Wabol. Een vvgb is niet zozeer een goedkeuringsinstument maar dient ertoe een ander bestuursorgaan te laten beslissen omtrent een aspect van de vergunning dat aan de beoordeling van het bevoegd gezag is onttrokken. Om die reden is bepaald dat afdeling 10.2.1 van de Awb niet van toepassing is. Een uitzondering is gemaakt voor artikel 10:28 van die wet dat ook van betekenis kan zijn voor gevallen waarin er een rechterlijke uitspraak is gedaan over de beslissing op een aanvraag om een omgevingsvergunning waarvoor een vvgb is vereist.

Alleen voorzover het met het oog het belang waarop de vvgb betrekking heeft nodig is dat bepaalde voorschriften aan de omgevingsvergunning worden verbonden, moet in de verklaring zijn bepaald dat die voorschriften hieraan worden verbonden.

Indien het bestuursorgaan in de verklaring heeft bepaald dat aan de vergunning voorschriften moeten worden verbonden, verbindt het bevoegd gezag deze onverkort aan de vergunning. Het bevoegd gezag kan die voorschriften niet wijzigen. Het is ook niet mogelijk om deze voorschriften aan te vullen met het oog op het belang, bedoeld in het derde lid. Evenmin mag het bevoegd gezag deze voorschriften wijzigen met toepassing van het tweede lid van artikel 2.26. Dit sluit aan bij het uitgangspunt dat ten aanzien van de aspecten waarvoor de verklaring is vereist, het orgaan dat de verklaring geeft, een doorslaggevende stem heeft.

Het bevoegd gezag kan wel met het oog op andere belangen voorschriften aan de vergunning verbinden. Gelet op het bepaalde in artikel 2.26 zullen de aan de vergunning verbonden voorschriften op elkaar moeten zijn afgestemd. Het verdient daarom aanbeveling dat het bevoegd gezag reeds tijdens de voorbereiding van het besluit in overleg treedt met het bestuursorgaan dat bevoegd is de verklaring te geven.

Wellicht ten overvloede wordt opgemerkt dat, indien een verklaring is afgegeven, het bevoegd gezag niet meer de vrijheid heeft om de vergunning te weigeren in verband met de aspecten waarvoor de verklaring is afgegeven. Het is uiteraard wel mogelijk dat de vergunning op een andere grond geweigerd wordt.

In de zogenoemde negatieve lijst in de bijlage bij de Awb zal worden bepaald dat belanghebbenden tegen een vvgb geen bezwaar kunnen maken of beroep kunnen instellen. Zij kunnen echter wel opkomen tegen de onderdelen van het besluit die voortvloeien uit de vvgb. Het bevoegd gezag kan, nadat het besluit heeft genomen, wel tegen een vvgb beroep instellen (zie artikel 6.1).

Deze bepaling is overgenomen uit de Wm (zie artikel 8.25, eerste lid, onder a), maar nu dwingend geformuleerd. Een bevoegdheid tot intrekking past immers slecht bij het constateren van ontoelaatbaar nadelige gevolgen voor het milieu. Daarbij ligt een verplichting meer voor de hand.

Deze bepaling verplicht het bevoegd gezag ertoe een vergunning die ingevolge artikel 3.9, derde lid, van rechtswege is verleend, in te trekken indien de activiteit waarvoor de vergunning is verleend ontoelaatbaar ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving veroorzaakt of dreigt te veroorzaken. Van dit instrument zal slechts gebruik worden gemaakt als blijkt dat zodanig ernstige nadelige gevolgen voor de fysieke leefomgeving niet kunnen worden voorkomen door het stellen van vergunningvoorschriften met toepassing van artikel 2.33, eerste lid, aanhef en onder c. In dit soort — uitzonderlijke — gevallen dient het belang van rechtszekerheid voor de aanvrager te wijken voor het belang van de bescherming van de fysieke leefomgeving. Een dergelijk besluit laat onverlet de eventuele rechten op schadevergoeding voor de vergunninghouder.

In deze intrekkingsgrond zijn verwerkt de intrekkingsgronden van de artikelen 59, eerste lid, onder d en e, van de Ww, de artikel 3.12, onder c en d, en 3.14 van de Wro en de vervalbepaling van artikel 8.18 van de Wm. Anders dan de huidige bouwvergunning, die in beginsel een eeuwigdurende bouwtitel oplevert, voorziet dit onderdeel erin dat de omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit drie jaar na het onherroepelijk worden ervan kan worden ingetrokken. Het bevoegd gezag kan daarvan echter afzien, indien binnen die termijn de bouwactiviteit niet kan zijn voltooid.

Voor de in fasen verleende vergunning gaat de in dit onderdeel bedoelde termijn gelden als ‘de vergunning’ is verleend. Zoals eerder uiteengezet, is dat pas het geval na afronding van de tweede fase.

In dit onderdeel gaat het niet om een intrekking op een grond die de vergunninghouder niet kan beïnvloeden, zoals bij de andere in het eerste en tweede lid genoemde intrekkingsgronden. Daarom ontstaat bij een intrekking op deze grond geen recht op schadevergoeding krachtens artikel 4.2.

Net als intrekking of wijziging van voorschriften op verzoek van de vergunninghouder in strijd kan zijn met het belang van de bescherming van het milieu, kan dat het geval zijn bij een verzoek tot intrekking van de vergunning dat van hem afkomstig is. Daarom is de beslissing op zo'n verzoek wel geregeld en aan bepaalde criteria gebonden.

In het eerste lid is bepaald in welke gevallen de beslissing op de aanvraag wordt aangehouden. Het gaat uitsluitend om gevallen waarin er geen grond is om de omgevingsvergunning te weigeren. In dit lid wordt bepaald dat de aanvraag wordt aangehouden indien vóór de datum van ontvangst van de aanvraag sprake was van wat genoemd wordt planologische voorbereidingsbescherming. Daarvan is sprake indien: een voorbereidingsbesluit is genomen, een bestemmingsplan in ontwerp ter inzage is gelegd, nog geen uitvoering is gegeven aan een in een bestemmingsplan opgenomen uitwerkingsplicht of gedeputeerde staten of de minister een verklaring bekendmaken dat er een verordening of amvb wordt voorbereid waarin regels omtrent de inhoud van een bestemmingsplan worden opgenomen. Het kan voorkomen dat meerdere aanhoudingsverplichtingen tegelijk van toepassing zijn. De langstlopende aanhoudingsplicht is in dat geval bepalend voor de vraag wanneer een beslissing op de aanvraag moet zijn genomen.

Het eerste lid is imperatief geformuleerd. Indien er sprake is van een aanhoudingsgrond en er is geen grond om de vergunning te weigeren dan moet de beslissing worden aangehouden. Met andere worden het bevoegd gezag kan de vergunning niet verlenen zolang er een aanhoudingsgrond van toepassing is. Voor het ontstaan van de aanhouding is geen besluit nodig. Wel is in artikel 3.6 bepaald dat het bevoegd gezag de aanvrager van een aanhouding in kennis stelt. Deze mededeling is geen besluit in de zin van de Awb. Er kan dus pas worden opgekomen tegen het oordeel van het bevoegde gezag inzake de toepasselijkheid van een aanhoudingsverplichting in het kader van het besluit op de aanvraag. Het feit dat een aanhoudingsregeling ook zonder expliciet besluit toepasselijk is, maakt dat er geen omgevingsvergunning van rechtswege kan ontstaan zolang de aanhoudingsplicht van toepassing is.

In het tweede lid is voor de daarin onderscheiden gevallen aangegeven tot welk moment de aanhouding duurt. Ingevolge het tweede lid duurt deze aanhouding vervolgens tot de looptijd van het voorbereidingsbesluit, onderscheidenlijk de termijn voor het vaststellen of bekendmaken van een bestemmingsplan is verstreken of het in procedure zijnde bestemmingsplan in werking is getreden. Als de aanhoudingstermijn verstrijkt, zonder dat binnen die termijn een bestemmingsplan of de verordening als bedoeld in artikel 4.1 of de amvb, bedoeld in artikel 4.3, van de Wro in werking is getreden, vervalt de aanhoudingsplicht en zal de aangevraagde vergunning moeten worden verleend.

In onderdeel a is bepaald dat de aanvraag om een omgevingsvergunning niet behoeft te worden aangehouden indien toepassing wordt gegeven aan artikel 2.14. In die gevallen is de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing en wordt getoetst aan het belang van een goede ruimtelijke ordening. Dit toetsingskader brengt met zich dat daarbij tevens het in voorbereiding zijnde bestemmingsplan kan worden betrokken. Aanhouding is dan niet meer noodzakelijk. Als een activiteit in strijd is met een in voorbereiding zijnd bestemmingsplan kan de vergunning worden geweigerd vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. Indien een activiteit niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening kan de omgevingsvergunning worden verleend. Bij de motivering daarvan zal de relatie met een in voorbereiding zijnd bestemmingsplan of de herziening daarvan moeten worden gelegd.

In onderdeel b is hetzelfde bepaald voor gevallen waarin de vergunning voor een bepaalde termijn wordt gevraagd.

Het vierde lid ziet op de situatie dat het gebied waarvoor een vergunning ten behoeve van een bouwwerk of een aanlegactiviteit wordt gevraagd, begrepen is in een aangewezen beschermd stads- of dorpsgezicht waarvoor nog geen adequaat bestemmingsplan geldt. Ingevolge artikel 35 van de Mw moet immers na een dergelijke aanwijzing een tot bescherming van dat gezicht strekkend bestemmingsplan worden vastgesteld, tenzij het geldende bestemmingsplan al in die bescherming voorziet. Ook hier geldt dat er geen expliciet besluit nodig is om de beslissing op de aanvraag aan te houden. Het imperatieve karakter van het vierde lid brengt met zich dat de aanhouding van rechtswege tot stand komt. Verwezen wordt in dit verband naar de toelichting op het eerste lid. Eveneens geldt hier dat het moment waarop de aanvraag wordt ingediend bepalend is voor de vraag of er een aanhoudingsplicht toepasselijk is. De aanhouding duurt, ingevolge het vijfde lid, tot de inwerkingtreding van het beschermende plan. In het zesde lid is bepaald dat de aanhouding kan worden doorbroken als de activiteit niet in strijd is met het in voorbereiding zijnde ter bescherming van het beschermde stads- of dorpsgezicht strekkende bestemmingsplan. Alvorens te besluiten horen burgemeester en wethouders de Rijksdienst voor archeologie, cultuurlandschap en monumenten.

Onderdeel a voorziet er in dat voor een toestemming die nodig is voor het gebruik van bouwwerken in verband met de brandveiligheid de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden gevolgd.

In onderdeel b is bepaald dat de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is op activiteiten met betrekking tot inrichtingen en mijnbouwwerken. Dat sluit aan bij de huidige procedure voor de milieuvergunning op grond van de Wm en de mijnbouwmilieuvergunning op grond van de Mbw. Hetzelfde geldt voor activiteiten waarvoor momenteel een projectbesluit op grond van de Wro of een besluit waarmee de beheersverordening buiten werking wordt gesteld, is vereist en vergunningen voor beschermde monumenten op grond van de Mw. In de onderdelen c en d is die procedure gehandhaafd. De uitzondering die in onderdeel d is opgenomen, beoogt, evenals nu het geval is, voor de huidige binnenplanse ontheffing van het bestemmingsplan de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing te laten zijn in plaats van de uitgebreide.

Tevens is de ontheffing van het bestemmingsplan voor bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen ondergebracht in de reguliere voorbereidingsprocedure, zulks in afwijking van de Wro. In onderdeel e is bepaald dat indien er een vvgb is vereist eveneens de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is. Dit heeft te maken met het bijzondere rechtskarakter van de vvgb. Zoals in paragraaf 3.3 van het algemeen deel van deze memorie is vermeld, wordt met dit instrument in feite de afweging terzake van specifieke aspecten van een activiteit overgelaten aan een ander orgaan dan het bevoegd gezag. Het orgaan dat bevoegd is de verklaring te geven, kan daarbij tevens een voorstel doen om voorschriften aan de vergunning te verbinden. Mocht zich ook in andere gevallen de noodzaak daartoe blijken voor te doen, dan kan dat krachtens onderdeel f van het eerste lid bij amvb worden voorgeschreven. Dat kan bijvoorbeeld aan de orde zijn bij activiteiten die krachtens artikel 2.1, eerste lid, onderdeel i, bij amvb zijn aangewezen. Onderdeel g voorziet er tenslotte in dat ook met betrekking tot andere activiteiten ten aanzien waarvan de toestemming incidenteel in de omgevingsvergunning wordt geïntegreerd (een zogenoemde aanhakende toestemming) de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing worden verklaard.

Ingevolge het tweede lid kan de toepassing van afdeling 3.4 van de Awb achterwege worden gelaten, maar alleen voor zover dat nodig is met het oog op de betrokken omstandigheid. De overige bepalingen van afdeling 3.4 — en titel 4.1 van de Awb — blijven wel van toepassing en er ontstaat dus een bijzondere procedure voor het betrokken geval. Het is dan ook de bedoeling dat deze bepaling alleen als er geen andere oplossing voor versnelling van de procedure voor handen is, wordt toegepast. Ook moet de vergunningaanvraag op alle criteria die van belang zijn bij de beoordeling van aanvragen om vergunning voor activiteiten als die van het betrokken project, worden getoetst. Er ontstaat dus een gewone vergunning die tot stand is gebracht in een beperkte procedure. Het gaat om noodsituaties als bijvoorbeeld de ruiming van vee die op korte termijn de opslag en verwerking van kadavers nodig maakt e.d. De bepaling komt overeen met artikel 13.11 van de Wm. Voor gevallen waarin het belang van de veiligheid van de staat in het geding is, biedt artikel 3.2, eerste lid, een mogelijkheid om de toepassing van afdeling 3.4 van de Awb geheel of gedeeltelijk achterwege te laten.

Het derde lid bevat een met artikel 8.19, tweede lid, van de Wm overeenkomende bepaling. Daar gaat het om een melding, waarop het bevoegd gezag moet reageren met een verklaring dat met de melding kon worden volstaan, met andere woorden dat een vergunning voor de betrokken verandering niet behoeft te worden aangevraagd. Materieel gaat het dus eigenlijk om een beknopte vergunning. Bovendien gaat het om beperkte veranderingen van activiteiten, die niet leiden tot andere of grotere gevolgen voor het milieu (vgl. artikel 8.19 van de Wm), voor de beoordeling waarvan daarom een uitgebreide voorbereidingssprocedure niet nodig is. Daarom is nu de constructie van de uitzondering op de uitgebreide voorbereidingsprocedure gekozen, waardoor de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing zal zijn. De toetsing komt in deze gevallen, net als nu in het kader van de Wm, in feite neer op een beoordeling of met een reguliere voorbereidingsprocedure kan worden volstaan of de uitgebreide voorbereidingsprocedure moet worden doorlopen. Het derde lid van artikel 3.1 verplicht het bevoegd gezag er onder meer toe de aanvrager te melden welke procedure in het concrete geval moet worden doorlopen.

Hoofdstuk 3 is aangevuld met verwijzingen naar artikelen uit afdeling 13.2 van de Wm. Die afdeling bevat enkele algemene procedurele bepalingen die in een groot aantal milieuwetten van toepassing zijn verklaard. De Wabo sluit daar voor gevallen waarop afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht van toepassing is, bij aan. Het gaat om artikel 13.6 van de Wm over de openbaarheid van milieu-informatie, artikel 13.8 van de Wm over de toepassing van de verlengingstermijn op grond van artikel 3:18 Awb bij gecoördineerde behandeling, artikel 13.9 van de Wm over de beslistermijn indien op grond van Europees of internationaal recht een bijzondere procedure is voorgeschreven en artikel 13.11, eerste lid, van de Wm voor de gevallen waarin afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht niet behoeft te worden gevolgd.