AB 2022/269:Ambtelijk horen (art. 7:5 Awb) en horen en adviseren door een art. 7:13-commissie kunnen naast elkaar bestaan. Een keuze voor een wijze van afdoening kan in het algemeen (door dit vast te leggen in beleidsregels of in een algemeen verbindend voorschrift), of per geval worden gemaakt.

AB 2022/269

Ambtelijk horen (art. 7:5 Awb) en horen en adviseren door een art. 7:13-commissie kunnen naast elkaar bestaan. Een keuze voor een wijze van afdoening kan in het algemeen (door dit vast te leggen in beleidsregels of in een algemeen verbindend voorschrift), of per geval worden gemaakt.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Essentie

Een groot aantal bestuursorganen heeft voor verschillende soorten besluiten verschillend ingerichte bezwaarprocedures, precies zoals de Awb-wetgever beoogd heeft. De Awb verzet zich dan ook niet tegen een gedifferentieerde aanpak van bezwaarschriften, maar gaat daar juist van uit. Een keuze voor een wijze van afdoening kan in het algemeen (door dit vast te leggen in beleidsregels of in een algemeen verbindend voorschrift), of per geval worden gemaakt. Als aan de indiener van een bezwaarschrift tijdig wordt meegedeeld hoe zijn bezwaar zal worden behandeld, is daar niets op tegen.

Samenvatting

Anders dan appellant meent, volgt uit artikel 7:13 lid 1 Awb en ook uit artikel 2 lid 1 van de Verordening niet, dat zodra in de gemeente een adviescommissie is ingesteld, deze commissie, en niet een persoon als bedoeld in artikel 7:5 lid 1 lid 1 Awb, moet horen en adviseren. De adviescommissie hoort en adviseert in het geval het college het bezwaarschrift ter advisering in handen stelt van de commissie. Dat is in dit geval, in lijn met het beleid van het college, niet gebeurd. Dit levert geen strijd op met artikel 7:13 lid 1 Awb en ook niet met artikel 2 lid 1 van de Verordening. Ook van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake. Hierbij is van belang dat appellant bij brief van 16 april 2018 is uitgenodigd voor een hoorzitting als bedoeld in artikel 7:5 lid 1 Awb. Hierdoor wist appellant dat hij ambtelijk zou worden gehoord.

Partij(en)

Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de Rechtbank Overijssel van 26 februari 2020, 19/893 (aangevallen uitspraak) tussen:

Appellant,

en

Het college van burgemeester en wethouders van Zwolle (college).

Uitspraak

Procesverloop

Namens appellant heeft mr. J. oude Egbrink, advocaat, hoger beroep ingesteld.

Het college heeft een verweerschrift en een nader stuk ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 maart 2022. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. oude Egbrink. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door N.J.J. Massier.

Overwegingen

1.

De Raad gaat uit van de volgende in dit geding van belang zijnde feiten en omstandigheden.

1.1.

Appellant stond met ingang van 13 januari 2015 tot, naar eigen zeggen, begin 2020 ingeschreven in het Handelsregister van de Kamer van Koophandel (KvK) als bestuurder en enig aandeelhouder van X BV (BV).

1.2.

Appellant verbleef van 7 augustus 2015 tot en met 4 maart 2016 en van 6 januari 2017 tot en met 14 januari 2017 in detentie.

1.3.

Appellant heeft op 26 februari 2018 bijstand aangevraagd en heeft daarbij verklaard dat de BV een dekmantel voor criminelen is en dat hij geen controle heeft over de bankrekening van de BV. Het college heeft bij besluit van 1 mei 2018 aan appellant met ingang van19 februari 2018 bijstand toegekend op grond van de Participatiewet (PW) naar de norm voor een alleenstaande zonder woonlasten. Daarbij is aan appellant de verplichting opgelegd om, wanneer hij bewijsstukken ontvangt over de zaak die bij Justitie loopt over de BV, deze direct met het college te delen. In juli 2018 is de bijstand beëindigd omdat appellant geen zogeheten rechtmatigheidsformulier (ROF) had ingeleverd.

1.4.

Appellant heeft zich op 19 november 2018 opnieuw gemeld voor bijstand. Met appellant is een intakegesprek gevoerd en appellant heeft een aanvraag ingediend. Naar aanleiding hiervan heeft een consulent van de gemeente onder meer gesprekken gevoerd met appellant, bankafschriften van appellant en van de BV bekeken, en aan appellant gevraagd om diverse stukken over te leggen. Onder andere de aangifte inkomstenbelasting van de BV over 2017 en eventuele andere stukken, zoals administratie waaruit blijkt wat de inkomsten uit de BV in 2017 en 2018 zijn geweest. Verder heeft de consulent gevraagd om informatie over de stand van zaken van het onderzoek door justitie/de Fiscale Inlichtingen en Opsporingsdienst (FIOD) naar de BV en om informatie over de (onmogelijkheden tot) uitschrijving van de BV uit het Handelsregister van de KvK. De resultaten zijn neergelegd in rapporten van 29 en 30 januari 2019.

1.5.

Appellant heeft over de BV verklaard dat hij in het begin geld heeft gekregen van mensen voor het gebruik van zijn naam voor de BV. Tijdens zijn verblijf in detentie zijn op de bankrekening van de BV bedragen ontvangen. De BV is volgens appellant niet meer actief en heeft een schuld van ongeveer € 170.000 in verband met belastingontduiking. Hij beschikt niet over een administratie van de BV en heeft nooit aangifte gedaan bij de belastingdienst. Hij stelt dat hij niets kan inleveren over inkomsten uit de BV. Het college heeft vastgesteld dat op de afschriften van de bankrekening van de BV over 2015 tot en met 2017 vele bij- en afschrijvingen zijn te zien. In 2018 zijn geen bijschrijvingen te zien, wel maandelijkse afschrijvingen voor, volgens appellant, kosten van een postbus van de BV.

1.6.

In een e-mailbericht van de consulent aan appellant van 7 januari 2019 staat onder meer het volgende:

“We gaan de uitkering, als alle stukken compleet zijn, toekennen onder de voorwaarde dat je meewerkt aan het onderzoek bij de FIOD en je mij op de hoogte houdt van de ontwikkelingen.”

Hierop heeft appellant op 9 januari 2019 aan de consulent per e-mail bericht dat hij via zijn contactpersoon bij het sociaal wijkteam een update van de FIOD heeft ontvangen. Volgens de update loopt er geen onderzoek meer naar appellant, ligt de strafzaak bij Justitie, is het mogelijk dat appellant nog inkomen uit de BV ontvangt en moet appellant daarom zo spoedig mogelijk van de BV af. De consulent heeft vervolgens in een e-mailbericht van 10 januari 2019 aan appellant meegedeeld:

“Om de uitkering toe te kunnen kennen zal er een verzoek tot ophef of faillissement ingediend moeten worden, anders kan ik het recht op een uitkering niet vaststellen.”

In een e-mailbericht van 23 januari 2019 heeft appellant aan de consulent bericht dat hij volgens informatie van een advocaat geen faillissement moet aanvragen. Liquideren kan volgens appellant niet zonder overleg met de belastingdienst. Hij verwijst in het e-mailbericht naar zijn brief aan de belastingdienst van 17 januari 2019, waarin hij schrijft dat de BV onder valse voorwendselen op zijn naam is gezet en is misbruikt. In deze brief noemt appellant de mogelijkheid van liquidatie en vraagt hij om een afspraak.

1.7.

Bij besluit van 30 januari 2019, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 6 mei 2019 (bestreden besluit), heeft het college de aanvraag om bijstand afgewezen. Het college heeft aan dit besluit ten grondslag gelegd dat appellant er in onvoldoende mate in is geslaagd zijn bijstandbehoevendheid aannemelijk te maken. De ingeleverde bankafschriften zijn onvoldoende om zijn financiële situatie te beoordelen. Appellant heeft niet de gevraagde financiële bedrijfsgegevens of administratie ingeleverd waaruit zijn financiële situatie ten tijde van de aanvraag en de hieraan voorafgaande periode, blijkt. Dit levert een schending van de inlichtingenplicht op waardoor het recht op bijstand niet is vast te stellen. Daarnaast vormt de BV een beletsel voor bijstandsverlening omdat het bedrijf economisch actief kan blijven. De eerder toegekende bijstand berust op een onjuiste weging van feiten en omstandigheden.

2.

Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.

3.

In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.

4.

De Raad komt tot de volgende beoordeling.

Horen in bezwaar

4.1.

Appellant heeft aangevoerd dat hij op grond van artikel 2, eerste lid, van de Verordening Adviescommissie bezwaarschriften 2012 (Verordening), in bezwaar had moeten worden gehoord door de Adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Zwolle (adviescommissie) in plaats van door een ambtenaar. Voor zover in die bepaling keuzevrijheid voor het college is te lezen om de adviescommissie in te schakelen, is de bepaling in strijd met artikel 7:13, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Uit deze bepaling volgt dat een externe commissie moet horen en adviseren zodra een dergelijke commissie is ingesteld. Subsidiair is artikel 2, eerste lid van de Verordening in strijd met de rechtszekerheid, omdat een bezwaarde van te voren niet weet of een bezwaarschrift in handen van de adviescommissie zal worden gesteld. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.1.1.

In artikel 7:5, eerste lid van de Awb is bepaald dat, tenzij het horen geschiedt door of mede door het bestuursorgaan zelf dan wel de voorzitter of een lid ervan, het horen geschiedt door:

a.

een persoon die niet bij de voorbereiding van het bestreden besluit betrokken is geweest, of

b.

meer dan een persoon van wie de meerderheid, onder wie degene die het horen leidt, niet bij de voorbereiding van het besluit betrokken is geweest.

4.1.2.

In artikel 7:13, eerste lid van de Awb is bepaald dat dit artikel van toepassing is indien ten behoeve van de beslissing op het bezwaar een adviescommissie is ingesteld:

a.

die bestaat uit een voorzitter en tenminste twee leden,

b.

waarvan de voorzitter geen deel uitmaakt van en niet werkzaam is onder de verantwoordelijkheid van het bestuursorgaan enc. die voldoet aan eventueel bij wettelijk voorschrift gestelde andere eisen.

4.1.3.

In artikel 7:13, tweede lid van de Awb staat dat indien een commissie over het bezwaar zal adviseren, het bestuursorgaan dit zo spoedig mogelijk mededeelt aan de indiener van het bezwaarschrift.

4.1.4.

Artikel 2, eerste lid, van de Verordening bepaalt dat er een commissie is die bestuursorganen van de gemeente Zwolle adviseert ten aanzien van de beslissing op bezwaarschriften, die haar ter advisering in handen zijn gesteld. In de toelichting staat dat de commissie bevoegd is om te adviseren over bezwaarschriften die haar ter advisering in handen zijn gesteld. Het college heeft ter zitting van de Raad nader toegelicht dat het in de gemeente Zwolle beleid is dat in principe ambtelijk wordt gehoord en dat het college alleen bij complexe problematiek of politiek gevoelige zaken kiest voor de inschakeling van een adviescommissie. Volgens het college was daarvan in het geval van appellant geen sprake en is appellant daarom ambtelijk gehoord.

4.1.5.

Anders dan appellant meent, volgt uit artikel 7:13, eerste lid van de Awb en ook uit artikel 2, eerste lid van de Verordening niet, dat zodra in de gemeente een adviescommissie is ingesteld, deze commissie, en niet een persoon als bedoeld in artikel 7:5, eerste lid van de Awb, moet horen en adviseren. De adviescommissie hoort en adviseert in het geval het college het bezwaarschrift ter advisering in handen stelt van de commissie. Dat is in dit geval, in lijn met het beleid van het college, niet gebeurd. Dit levert geen strijd op met artikel 7:13, eerste lid van de Awb en ook niet met artikel 2, eerste lid van de Verordening. Ook van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is geen sprake. Hierbij is van belang dat appellant bij brief van 16 april 2018 is uitgenodigd voor een hoorzitting als bedoeld in artikel 7:5, eerste lid, van de Awb. Hierdoor wist appellant dat hij ambtelijk zou worden gehoord.

Afgewezen aanvraag

4.2.

De te beoordelen periode loopt van 19 november 2018, de datum waarop appellant zich heeft gemeld om bijstand aan te vragen, tot en met 30 januari 2019, de datum van het afwijzingsbesluit.

4.3.

Iemand die bijstand aanvraagt moet aannemelijk maken dat hij recht heeft op bijstand. De bewijslast van de bijstandbehoevendheid rust dus in beginsel op de aanvrager. Een aanvrager moet daarom feiten en omstandigheden aannemelijk maken die duidelijkheid geven over zijn woon- en leefsituatie en over zijn financiële situatie. Daarna moet de bijstandverlenende instantie in het kader van de onderzoeksplicht deze inlichtingen op juistheid en volledigheid controleren. Indien een aanvrager niet aan de inlichtingen- of medewerkingsverplichting voldoet, is dit een grond voor weigering van de bijstand indien als gevolg daarvan het recht op bijstand niet kan worden vastgesteld.

4.4.

Appellant heeft aangevoerd dat zijn recht op bijstand kan worden vastgesteld aan de hand van de afschriften van zijn privé bankrekening en van de bankrekening van de BV. Hij stelt dat hij is misbruikt als katvanger en daarvoor geld heeft ontvangen. Ten tijde van de aanvraag is daarvan geen sprake meer. Het is voor hem niet mogelijk om een administratie of boekhouding van de BV over te leggen. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.4.1.

Uit een inschrijving in het Handelsregister van de KvK moet worden afgeleid dat de betrokkene het oogmerk heeft zich als zelfstandige te vestigen en daarmee inkomsten te verwerven. Dit is vaste rechtspraak (uitspraak van 24 augustus 2010, ECLI:NL:CRVB:2010:BN6344). Naast de inschrijving in het Handelsregister van de KvK beschikt de BV over een bankrekening. Op deze bankrekening zijn tot eind 2017 vele transacties zichtbaar. Daarnaast heeft de BV een postbus waarvoor ook in 2018 nog is betaald vanaf de bankrekening van de BV. Dat de activiteiten van appellant niet verder gingen dan dat de BV op zijn naam stond en hij daarvoor een vergoeding heeft ontvangen, heeft appellant niet aannemelijk gemaakt. De Raad is evenals de rechtbank van oordeel dat appellant met de verstrekte bankafschriften — bij gebrek aan een boekhouding of administratie — onvoldoende duidelijkheid heeft gegeven over de BV om zijn bijstandbehoevendheid in de hier te beoordelen periode te kunnen bepalen.

4.5.

Appellant heeft, zoals nader toegelicht ter zitting van de Raad, aangevoerd dat zijn situatie in de te beoordelen periode hetzelfde was als bij het besluit van 1 mei 2018 en dat om die reden weer bijstand had moeten worden verleend. Deze beroepsgrond slaagt niet. De Raad is evenals de rechtbank van oordeel dat het hier een nieuwe aanvraag betreft die op zichzelf beoordeeld dient te worden. In dat kader heeft het college kunnen meewegen dat het onderzoek van de FIOD inmiddels was beëindigd. In 2018 achtte het college nog aannemelijk dat appellant de BV niet kon opheffen omdat het onderzoek nog liep. Daarvan was in de hier te beoordelen periode geen sprake meer.

4.6.

Appellant doet een beroep op het vertrouwensbeginsel. Op grond van de mail van 7 januari 2019 mocht hij erop vertrouwen dat hem bijstand zou worden toegekend. De rechtbank heeft vervolgens de belangen niet goed gewogen. Er zijn geen contraire belangen van derden er is geen precedentwerking. Deze beroepsgrond slaagt niet.

4.6.1.

Niet in geschil is dat met de mail van 7 januari 2019 de gerechtvaardigde verwachting is gewekt dat aan appellant onder voorwaarde bijstand zou worden verleend. Dat betekent niet dat aan die verwachting altijd moet worden voldaan. Zwaarder wegende belangen, zoals het algemeen belang of belangen van derden, kunnen daaraan in de weg staan. Bij deze belangenafweging kan ook een rol spelen of de betrokkene op basis van gewekte verwachtingen handelingen heeft verricht of nagelaten als gevolg waarvan hij schade heeft geleden of nadeel heeft ondervonden (uitspraak van 31 december 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:4351).

4.6.2.

Dat er geen belangen van derden in het geding zijn en dat geen precedentwerking valt te verwachten als aan appellant bijstand wordt verleend, betekent niet dat het belang van appellant dus zwaarder moet wegen dan het belang van het college bij rechtmatige bijstandverlening. Op 9 januari 2019 heeft appellant nieuwe informatie verstrekt die voldoende aanleiding gaf voor een nieuwe beoordeling van het recht op bijstand. Naar aanleiding hiervan heeft de consulent al op 10 januari 2019 aan appellant gemaild dat de bijstand niet wordt verleend. Ter zitting van de Raad heeft de gemachtigde van appellant desgevraagd bevestigd dat appellant op basis van de in de mail van 7 januari 2019 gewekte verwachtingen in de daaropvolgende dagen niets heeft gedaan of nagelaten waardoor hij schade of nadeel heeft ondervonden. Onder deze omstandigheden weegt het belang van het college zwaarder. De rechtbank heeft dan ook op goede gronden geoordeeld dat het college niet gehouden was te voldoen aan de toezegging appellant een uitkering toe te kennen.

4.7.

Uit 4.1 tot en met 4.6.2 volgt dat het hoger beroep niet slaagt, zodat de aangevallen uitspraak moet worden bevestigd.

5.

Voor een veroordeling in de proceskosten bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Centrale Raad van Beroep bevestigt de aangevallen uitspraak.

Noot

Auteur: M. Wever*

1.

Deze uitspraak van de Centrale Raad van Beroep is een signalering waard vanwege de beantwoording van de vraag of het instellen van een bezwaaradviescommissie met zich meebrengt dat een bezwaar dan ook ter advisering aan die commissie moet worden voorgelegd.

2.

De casus, voor zover relevant voor deze noot, is overzichtelijk. Het geschil draait om een afgewezen aanvraag voor bijstand. Appellant heeft een bv op zijn naam staan. Op de bankrekening van die bv zijn tot eind 2017 vele af- en bijschrijvingen zichtbaar. Appellant stelt niets met de bv te maken te hebben, maar dat deze door criminelen op zijn naam is gezet. Omdat appellant weigert de bv op te heffen, weigert het college de aanvraag voor bijstand, met als reden dat zijn bijstandbehoevendheid niet afdoende kan worden vastgesteld. Het bezwaar wordt — na een ambtelijke hoorzitting ex. art. 7:5 Awb — ongegrond verklaard.

3.

Appellant kan zich niet vinden in de gang van zaken. In hoger beroep voert hij aan dat hij op grond van de Verordening Adviescommissie bezwaarschriften 2012 (Verordening), in bezwaar had moeten worden gehoord door de Adviescommissie bezwaarschriften van de gemeente Zwolle in plaats van door een ambtenaar. Hij betoogt daarnaast dat, ongeacht wat er in de verordening staat, uit art. 7:13 Awb volgt dat een externe commissie moet horen en adviseren zodra een dergelijke commissie is ingesteld. Tot slot acht hij de werkwijze van het college in strijd met de rechtszekerheid, omdat een bezwaarde van tevoren niet weet of een bezwaarschrift aan de adviescommissie zal worden voorgelegd.

4.

De CRvB maakt korte metten met de beroepsgronden. Noch uit de Verordening Adviescommissie bezwaarschriften 2012, noch uit art. 7:13 Awb volgt dat het instellen van een bezwaaradviescommissie met zich meebrengt dat ieder bezwaar ter advisering aan de commissie moet worden voorgelegd. Omdat appellant per brief is uitgenodigd voor een ambtelijke hoorzitting, en het dus niet als verrassing had hoeven komen dat niet de bezwaaradviescommissie maar een ambtenaar het horen voor zijn rekening zou nemen, is van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel geen sprake.

5.

Een groot aantal bestuursorganen heeft voor verschillende soorten besluiten verschillend ingerichte bezwaarprocedures (M. Wever, ‘Bezwaarbehandeling door de overheid anno 2016’, NJB 2016/2289). Precies zoals de Awb-wetgever beoogd heeft (zie MvT bij art. 7:13 Awb). De Awb verzet zich dan ook niet tegen een gedifferentieerde aanpak van bezwaarschriften, maar gaat daar juist van uit. Ook uit de formulering van art. 7:13 lid 2 Awb, met name de zinsnede ‘indien een commissie over het bezwaar zal adviseren’, blijkt dat een bestuursorgaan per ingediend bezwaar mag bepalen of het zal worden voorgelegd aan de bezwaaradviescommissie. Bestuursorganen kunnen zichzelf wel verplichten om (bepaalde categorieën) bezwaren altijd voor te leggen aan een externe bezwaaradviescommissie, bijvoorbeeld door dat in een verordening vast te leggen, maar de Awb laat die keuze volledig vrij.

6.

In april van dit jaar verscheen de nieuwe modelverordening voor de behandeling van bezwaarschriften van de VNG (https://vng.nl/nieuws/nieuwe-modelverordening-voor-behandeling-bezwaarschriften). Ook in de modelverordening wordt expliciet voorzien in de mogelijkheid om sommige bezwaren voor te leggen aan een externe bezwaaradviescommissie en bij andere bezwaren ambtelijk te horen (zie art. 5). In art. 5 lid 4 van de modelverordening is de bevoegdheid opgenomen om in een concreet geval, als de bezwaarmaker of het bestuursorgaan daarvoor kiest, een bezwaar dat blijkens de verordening normaliter ter beoordeling aan de externe commissie zou worden voorgelegd, ambtelijk af te doen.

7.

In de bovenstaande uitspraak van de CRvB wordt bevestigd dat ambtelijk horen en horen en adviseren door een art. 7:13-commissie naast elkaar kunnen bestaan. Een keuze voor een wijze van afdoening kan in het algemeen (door dit vast te leggen in beleidsregels of in een algemeen verbindend voorschrift), of per geval worden gemaakt. Daar is niets op tegen, als maar aan de indiener van een bezwaarschrift tijdig wordt meegedeeld hoe zijn bezwaar zal worden behandeld.

8.

Tot slot. Uit jurisprudentie van de hoogste bestuursrechters volgt duidelijk dat hoorgebreken zelden leiden tot de vernietiging van een besluit op bezwaar. Zelfs als een bestuursorgaan de bezwaarmaker ten onrechte niet de gelegenheid heeft geboden om te worden gehoord, wordt dat gebrek meestal gepasseerd met toepassing van art. 6:22 Awb (zie de overzichtsnoot van Marseille en Wever in AB 2019/48). Dat maakt het klagen over minder ernstige hoorgebreken een tamelijk kansloze exercitie. Ook al is sprake van een gebrek, van benadeling is zelden sprake. Tot meer dan een veroordeling in de proceskosten zal het niet komen.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.