Notitie

Verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd heeft diverse effecten die gevolgen hebben voor de overheidsfinanciën. Het Centraal Planbureau (CPB) verwacht van verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar een verbetering van de houdbaarheid van 0,7% BBP. In geld van nu gaat het dan om ongeveer € 4 miljard. Verhoging van de AOW-leeftijd levert dus een belangrijke bijdrage aan de houdbaarheid van de overheidsfinanciën. De 0,7% BBP is een saldo van besparingen en besparingsverliezen:

Het saldo van de bovengenoemde factoren is afgerond 0,7%.2.

Van belang is ook dat het verhogen van de pensioenleeftijd bijdraagt aan de arbeidsparticipatie. Iedere bijdrage daaraan zal nodig zijn want er zullen in de toekomst steeds minder mensen zijn om de publieke voorzieningen, de zorg en de economie aan de gang te houden. Tegenover het groeiend aantal ouderen dat zorg nodig heeft staan steeds minder mensen die deze zorg verzekeren. Ook andere publieke voorzieningen zoals onderwijs, openbare veiligheid en bestuur, maar ook sectoren van de economie waarvan we afhankelijk zullen zijn voor ons inkomen, worden geconfronteerd door een arbeidstekort als gevolg van de vergrijzing.

Verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd zal er niet automatisch toe leiden dat alle ouderen twee jaar langer zullen werken. Daarom gaat deze notitie aan het slot in op begeleidende maatregelen die een voortgaande groei van de arbeidsparticipatie van ouderen kunnen ondersteunen. Op dit moment is het evenwel zo dat bij een pensioengerechtigde leeftijd van 65 jaar de leeftijd waarop mensen gemiddeld feitelijk ophouden met werken net onder de 62 jaar ligt. Ook wordt gewezen op de afnemende kansen van ouderen van meer dan 50 jaar bij het vinden van een baan, zoals ook de CPB-studie Rethinking Retirement3. laat zien.

De arbeidsmarkt voor ouderen functioneert slecht. Het kabinet heeft met het oog daarop reeds diverse maatregelen getroffen (premiekorting ouderen, passende arbeid, doorwerkbonus). Maar oudere werkzoekenden zijn ook niet kansloos; de eerder genoemde CPB-studie laat dat zien. Om daarom zonder meer op basis van het huidig beeld van die participatie en van de arbeidsmarktpositie van ouderen te concluderen dat hun participatie niet verder zal groeien, miskent de opvallende groei van arbeidsparticipatie van ouderen in de afgelopen jaren. In de afgelopen tien jaren is de feitelijke uittreedleeftijd met twee jaren gestegen. De uitkomsten van de recente arbeidsmarktenquête rechtvaardigen de veronderstelling dat deze ook verder zal stijgen. Het aantal mensen dat door werkt dan wel er van uitgaat door te zullen werken neemt nog steeds toe.

Het huidig beeld van arbeidsparticipatie van ouderen wordt mede beïnvloed door de grote groep ouderen die in de jaren negentig vervroegd is gestopt met werken en door de lage participatie van vrouwen in die generatie. De sterk uiteenlopende cijfers voor ouderenparticipatie in de leeftijdsgroep 55–60 jaar en 60–65 jaar wijzen daarop. Het niveau wordt voorts beïnvloed door nog bestaande mogelijkheden van vervroegde pensionering en door de pensioenleeftijd.

Het CPB heeft het effect op participatie onderzocht, zich daarbij baserend op een groot aantal internationale studies. In bijna al die studies gaat het om ramingen vooraf. Dat komt omdat nog maar heel weinig landen al echt begonnen zijn met het verhogen van de pensioenleeftijd. Het eerste onderzoek naar een land dat al wel begonnen is, de Verenigde Staten, suggereert echter dat het werkgelegenheidseffect aanmerkelijk groter kan uitvallen dan waar de onderzoeken tot nu toe op wezen4.. Dit wordt toegewezen aan het sociaal-culturele norm-effect. De pensioenleeftijd werkt als een mentale ‘richtleeftijd’. Het CPB heeft hiermee dan ook rekening gehouden in haar berekeningen.

Het Witteveenkader bestaat uit drie bouwstenen. In de eerste plaats geldt een maximaal opbouwpercentage; dit is 2% per jaar voor eindloonregelingen en 2,25% per jaar voor de thans veel voorkomende middelloonregelingen. Verder is in het fiscale kader als uitgangspunt een pensioenrichtleeftijd van 65 jaar van toepassing, gelijk aan de huidige AOW-leeftijd. Ten derde dient in de ruimte voor pensioenopbouw rekening gehouden te worden met de AOW-uitkering. Deze drie elementen zorgen ervoor dat werknemers in aanvulling op de AOW-uitkering bij een volledig dienstverband een pensioen moeten kunnen opbouwen dat aansluit bij het laatstverdiende, of het gemiddeld tijdens hun loopbaan verdiende inkomen.

De koppeling van de fiscale facilitering voor aanvullende pensioenen op de AOW is naar de mening van het kabinet ook in de toekomst wenselijk.

Aansluiting van de pensioenrichtleeftijd in de tweede pijler op de AOW-leeftijd heeft ook tot gevolg dat de te verwachten stijging van de uittreedleeftijd evenwichtiger wordt verdeeld over de verschillende inkomensgroepen. Zou alleen de AOW-leeftijd worden verhoogd, dan zouden vooral de mogelijkheden van lagere inkomensgroepen om — fiscaal gefaciliteerd — te sparen voor vervroegde uittreding worden beperkt. Hun oudedagsvoorziening bestaat — ten opzichte van hoge inkomensgroepen — immers voor een groter deel uit de AOW-uitkering.

Uitgangspunt voor het kabinet is dat op de nieuwe pensioenleeftijd een gelijk pensioen behaald kan worden als thans op 65-jarige leeftijd. Naast een verhoging van de pensioenrichtleeftijd in de tweede pijler van 65 naar 67 jaar zullen daarom ook de fiscaal gefaciliteerde maximale jaarlijkse opbouwpercentages worden aangepast. Immers om hetzelfde pensioen te bereiken zijn twee extra opbouwjaren tussen 65 en 67 jaar beschikbaar. In de voorgaande berekening van de effecten van verhoging van de pensioenleeftijd op de overheidsfinanciën is hier dan ook van uitgegaan.

Dit alles pleit er voor dat de aanpassing van de pensioenrichtleeftijd in het tweede pijler pensioen ook geldt voor de opbouw van oudedagsvoorziening in de derde pijler (lijfrenten). Het maximum van de jaarlijkse premieaftrek voor de opbouw van inkomensvoorzieningen in de derde pijler is een afgeleide van de fiscale ruimte die geldt voor aanvullende pensioenen. Indien de fiscale ruimte voor aanvullende pensioenen gebaseerd wordt op een pensioenleeftijd van 67 jaar, dan ligt voor de hand ook de premieaftrek in de derde pijler op die leeftijd te richten. Op deze wijze dragen mensen die in de derde pijler hun pensioen opbouwen op een evenwichtige manier bij aan de gevolgen van de verhoging van de pensioenleeftijd. Gegeven dat de tweede en derde pijler tot op zekere hoogte als communicerende vaten functioneren5., is een aanpassing van het maximum van de jaarlijkse premieaftrek in de derde pijler nodig om de houdbaarheidswinst te kunnen waarborgen.

Een verhoging van de AOW-leeftijd leidt overigens niet vanzelf tot een betere dekkingsgraad van pensioenfondsen.

De berekeningen van het CPB6. gaan er van uit dat de vermindering van de pensioenopbouw kostendekkend plaatsvindt, wat betekent dat de pensioenpremie daalt. Gelet op de dekkingsproblematiek van de pensioenfondsen als gevolg van dalende beurskoersen en dalende rente, is echter ook een andere reactie mogelijk. Denkbaar is dat de opbouw wordt versoberd zonder de premie te verlagen. Dit zou de dekkingsgraad van de pensioenfondsen op termijn verbeteren. Indien voorts besloten zou worden om de reeds opgebouwde pensioenrechten van actieve deelnemers aan te passen aan de nieuwe pensioenleeftijd in de AOW, dan zou de dekkingsgraad van pensioenfondsen zelfs met gemiddeld circa 5% kunnen verbeteren. Dit effect verschilt overigens naar gelang de opbouw van het deelnemersbestand van een fonds. Bij een relatief jong deelnemersbestand (veel werkenden) kan deze verbetering nog wat hoger uitpakken, bij een pensioenfonds met veel gepensioneerden zal de verbetering echter kleiner zijn.

De verantwoordelijkheid voor de beslissing over deze aanpassing van pensioenregelingen ligt evenwel primair bij sociale partners.

Mensen van nu leven niet alleen langer, zij leven ook langer gezond en actief. Hoewel hierover nog niet zo'n lange cijferhistorie bestaat, blijkt uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek (CBS) dat de levensverwachting in door de mensen zelf als goed ervaren gezondheid tussen 1981 en 2007 is gestegen met vijf jaar voor mannen en een jaar voor vrouwen. De levensverwachting zonder lichamelijke beperkingen is in dezelfde periode gestegen met bijna zes jaar voor zowel mannen als vrouwen.

Dit is de vrucht van voorschriften en publieke voorzieningen gericht op verbetering van de volksgezondheid en van gezond en veilig werken. De zware arbeid die een groot deel van de beroepsbevolking vijftig jaren geleden nog verrichtte, komt in die vorm veel minder voor als gevolg van verbeterde technieken die de voortdurende verscherping van de normen van de arbeidsbescherming mogelijk maakten. Er zijn nog steeds werkzaamheden die het lichaam zwaar belasten en die niet onderdoen voor de zware arbeid van eertijd, maar het is een snel afnemend verschijnsel. De groei van een diensteneconomie heeft daar in niet geringe mate aan bijgedragen. Een steeds groter deel van de arbeid is administratief werk, dat weliswaar andere vormen van belasting met zich meebrengt, maar niet meer zware fysieke arbeid in de klassieke betekenis oplevert. Hetgeen onverlet laat dat de nieuwe beroepen die zijn ontstaan niet hun eigen belasting en spanning met zich meebrengen.

Sinds de invoering van de AOW zijn we gemiddeld ook korter gaan werken door een kortere werkweek en meer vakantie en verlofdagen. Tezamen hebben die tot gevolg dat we thans per levensweek 40% minder werken dan vijftig jaren geleden. In totaal is het aantal gewerkte uren per levensweek gedaald van 25 naar 16 uur.

Hoewel veel ouderen eerder ophouden met werken en het genoeg vinden, is het een feit dat ouderen de laatste jaren om verschillende redenen weer steeds vaker en langer door werken. In het voorgaande is reeds gewezen op het belang van een grotere participatie van ouderen. Steeds meer mensen willen ook op latere leeftijd participeren. Dat heeft op zijn beurt weer een gunstig effect te hebben op de gezondheid van mensen omdat langer werken mensen prikkelt om langer scherp en actief te blijven. Extra participatie heeft bovendien een duidelijke sociale functie. Meedoen op de arbeidsmarkt zorgt voor betrokkenheid tussen mensen, stimuleert emancipatie en draagt bij aan integratie tussen verschillende bevolkingsgroepen. Hetgeen niet wil zeggen dat werken de enige manier is om dit te realiseren. Arbeid is steeds minder een last die men draagt om een inkomen te verwerven. Naast een bron van inkomsten, is het voor veel mensen een wijze waarop zij eigen mogelijkheden realiseren, nieuwe kennis en ervaring opdoen en sociaal en maatschappelijk betrokken blijven.

De mogelijkheden om te participeren zijn groter geworden. Er is meer aandacht voor de combinatie van arbeid en zorg, er is meer aandacht voor de preventie van ziekte en arbeidsongeschiktheid, en er is meer aandacht voor goede arbeidsomstandigheden. Internationale onderzoeken bevestigen deze trend: mensen die langer doorwerken, leven langer, ook als wordt gecorrigeerd voor verschillen in gezondheid die de reden kunnen zijn om vervroegd uit te treden.

De bereidheid om door te werken wordt als eerste zichtbaar in de stijgende participatiegraad onder ouderen; ook na 65 jaar. De bereidheid berust op uiteenlopende motieven, waarbij vermoedelijk onder meer het afschaffen van VUT-regelingen en de aanwezigheid van een onvolledige AOW-opbouw van bijvoorbeeld migranten een rol spelen, maar ook de wens tot het aanvullen van de uitkeringen van VUT en AOW. Het aantal mannen tussen de 65 en 74 jaar dat werkt, is gestegen van 7% in 1997 naar meer dan 12% in 2005 en 2006. Uit de Nationale Enquête Arbeidsomstandigheden blijkt voorts dat de bereidheid onder werknemers om dóór te blijven werken tot het 65e levensjaar wederom is toegenomen. Sinds 2005 is die bereidheid gegroeid van 21% tot 36%. Binnen alle leeftijdsgroepen is sprake van een toename zij het dat er verschillen zijn tussen sectoren. In de bouw wil een kwart van de werknemers doorwerken, terwijl in de agrarische sectoren de animo ruim boven de 40% ligt en in de horeca, de zakelijke dienstverlening, de cultuursector en het onderwijs rond de 40%.

Een vaste pensioenleeftijd heeft tot gevolg dat als mensen gemiddeld langer leven de lengte van het pensioen ook geleidelijk zal oplopen, waardoor de kosten zullen stijgen. Ook een verhoging van de pensioenleeftijd naar 67 compenseert slechts ongeveer de helft van de gestegen levensverwachting sinds 1957. De levensverwachting zal naar verwachting ook verder blijven toenemen. Om die reden wordt wel voorgesteld om in het kader van verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar te overwegen de AOW-leeftijd glijdend te koppelen aan de levensverwachting. Een dergelijke koppeling versterkt op den duur de houdbaarheid van de AOW.

Een koppeling van de pensioenleeftijd aan de levensverwachting kan langs twee lijnen. Er kan gekozen worden voor een stelselmatige verhoging jaar op jaar van de pensioenleeftijd met een bepaalde termijn. Zo werd ten tijde van de totstandkoming van de AOW voorgesteld om te kiezen voor een jaarlijkse verhoging met zeven weken. De commissie Arbeidsparticipatie stelde vorig jaar voor om de invoeringsystematiek van een maand per jaar ook voort te zetten na het bereiken van de leeftijd van 67. Duidelijk zal zijn dat indien in de toekomst blijkt dat de levensverwachting niet verder stijgt, ook de verdere groei van de pensioenleeftijd stopt.

Een tweede benadering is om de stijging van de pensioenleeftijd te koppelen aan de feitelijke ontwikkeling van de levensverwachting. Als de levensverwachting met een jaar stijgt, stijgt de AOW-leeftijd ook met een jaar. Feitelijk houdt dit in dat de duur van het AOW-pensioen gelijk blijft. Zweden hanteert een dergelijk systeem door het totale pensioenbedrag dat iemand gaat ontvangen vast te zetten. Als de levensverwachting daar een jaar is gestegen, kunnen mensen het pensioen een jaar later laten ingaan of er voor kiezen een lager pensioen te ontvangen voor de rest van het leven. Een variant hierop is om niet de duur van de AOW, maar de verhouding tussen de duur van het gemiddeld werkzame leven en de duur van de AOW gelijk te houden. Als mensen gemiddeld een jaar ouder worden, zal de AOW-leeftijd met minder dan een jaar stijgen7.. Ook in deze benadering zou het logisch moment van invoering zijn het tijdstip waarop de AOW-leeftijd voor iedereen op 67 jaar ligt; dat wil zeggen aan het eind van de invoerings- of overgangstermijn.

Op dit moment berust de opbouw van het AOW-recht op ingezetenschap. Ieder die 50 jaar in Nederland woont tussen de leeftijd van 15 en 65 jaar bouwt een volledig AOW-pensioen op. In het debat over de AOW is evenwel geopperd om het recht op AOW te koppelen aan het aantal gewerkte jaren of het aantal jaren dat een bepaald inkomen is verkregen. In de meest vergaande voorstellen wordt de verzekering voor de AOW op basis van ingezetenschap vervangen door een verzekering op basis van gewerkte jaren of verkregen inkomen.

Het tot dusver meest uitgewerkte voorstel op dit punt is het voorstel dat door (de fractie van) GroenLinks is gepubliceerd (www.groenlinks.nl, 17 april 2009). Het voorstel van GroenLinks koppelt de opbouw van AOW-rechten aan het arbeidsverleden. Een volledig AOW-recht ontstaat in dit voorstel als mensen veertig jaar hebben gewerkt en tenminste 63 jaar oud zijn. Verlofregelingen en uitkeringsrechten tellen daarbij mee als relevant arbeidsverleden. Voor ieder jaar dat men tussen de leeftijd van 18 en 65 meer dan 70% van het minimumloon verdient, wordt een AOW-recht van 1/40 opgebouwd. Indien men minder verdient wordt het op te bouwen AOW-recht naar rato verkleind. Dit leidt tot een flexibele AOW-leeftijd. GroenLinks geeft aan met dit alternatief de economische zelfstandigheid en de arbeidsparticipatie van met name vrouwen te versterken. Dit leidt tot een toename van de arbeidsparticipatie. GroenLinks stelt daarbij dat lager opgeleiden die doorgaans vroeg beginnen met werken en vaak ook in zwaardere beroepen werken in het GroenLinks-voorstel vanaf 63 jaar volledige AOW krijgen. Deze nieuwe systematiek zou alleen moeten gaan gelden voor wie na 2011 18 jaar wordt en dus pas vanaf 2056 ingaan. Het volledige effect van het plan wordt bereikt na ongeveer tachtig jaar, dus rond 2090.

Strikt genomen strekt het voorstel van GroenLinks niet in de eerste plaats tot verhoging van de pensioengerechtigde leeftijd, maar tot een fundamentele verandering van grondslag van de AOW. Het recht op een AOW-pensioen wordt daarbij niet meer opgebouwd op basis van ingezetenschap, maar op basis van participatie en de opbouwperiode zou niet meer vijftig jaren zijn, maar veertig jaren. Praktisch zal het voorstel voor wie aaneengesloten werkt vermoedelijk leiden tot verlaging van de pensioengerechtigde leeftijd.

Het voorstel van GroenLinks is slechts een mogelijke invulling van de koppeling van de pensioenleeftijd aan het arbeidsverleden, maar het biedt een aanknopingspunt voor bespreking van de verschillende aspecten van een dergelijke koppeling. Daarmee wordt tevens voldaan aan het verzoek van de Tweede Kamer om commentaar te geven op de voorstellen, zonder dat dit overigens een definitief oordeel daarover inhoudt.

Grote aantrekkelijkheid van een koppeling aan het arbeidsverleden is het effect daarvan op de arbeidsparticipatie. Mede met het oog daarop schat het CPB het houdbaarheidseffect van het voorstel op 0,6% BBP. Dit is het gevolg van enerzijds de sterke prikkel tot participatie en anderzijds de besparing op de AOW-uitkering bij wie niet veertig jaren heeft gewerkt.

In het algemeen vergen alle voorstellen die de pensioenleeftijd koppelen aan het arbeidsverleden, een lange inlooptijd. Voor de toepassing daarvan is een nauwkeurige en eenduidige definitie nodig van wat het relevante arbeidsverleden is en een ondubbelzinnige registratie daarvan. Die ontbreken thans. Dus moet daar eerst mee begonnen worden voor wie nu voor het eerst gaat werken. Implicatie daarvan is dat een verhoging gekoppeld aan het arbeidsverleden pas na het hoogtepunt van de vergrijzing effectief wordt. Zo zal het effect van het voorstel van GroenLinks op de AOW pas merkbaar worden vanaf 2056 dus na de piek van de vergrijzing. Om die reden is het houdbaarheidseffect daarvan kleiner dan de totale jaarlijkse besparing die na tachtig jaar uiteindelijk op 1,1% BBP uitkomt.

Koppeling van de AOW-leeftijd aan het arbeidsverleden roept praktische en fundamentele vragen op. De praktische vragen betreffen de wijze hoe daarin omgegaan moet worden met arbeidsbeperkingen en -ongeschiktheden; hoe om te gaan met deeltijdwerk en parttime banen die bijvoorbeeld studenten verrichten naast hun studie; hoe om te gaan met het tijdelijk of permanent niet verwijtbaar verlies van arbeid. Dit alles zal nauwkeurig geregistreerd moeten worden omdat het rechtsrelevant zal zijn voor het recht op en/of de hoogte van het pensioen. Ook de duiding en registratie van werkzaamheden verricht als zelfstandige vragen aandacht. De opgave voor de inkomensbelasting zou daarbij een rol moeten spelen. Dit zal gegeven de groei van het aantal zelfstandigen zonder personeel, een steeds grotere groep betreffen.

Koppeling van de AOW aan het arbeidsverleden roept echter vooral fundamentele vragen op. Opbouw van de AOW op basis van arbeidsverleden in plaats van ingezetenschap houdt in dat de AOW van een volksverzekering in een werknemersverzekering (een werkgerelateerde voorziening) verandert. Mensen die al dan niet tijdelijk geen baan hebben —vanwege studie, vrijwilligerswerk, mantelzorg, zorg voor de opvoeding van kinderen of om andere reden— bouwen geen volledige AOW op. Zij zullen dan eventueel, geheel of in aanvulling op hun onvolledige AOW, te zijner tijd voor hun inkomen aangewezen zijn op de bijstand, met bijbehorende inkomens- en vermogenstoets. Een ander effect kan zijn dat de onvermijdelijke perioden van conjuncturele neergang en recessie en zeker een ernstige recessie zoals de huidige, dan sterker doorwerken in het pensioen.

Als ook de AOW een arbeidsgerelateerd pensioen wordt, kan zelfs de vraag gesteld worden waarom nog langer een deel van het pensioen via omslag gefinancierd wordt en een ander deel via kapitaalopbouw. Is er dan nog grond voor het onderscheid tussen de eerste en de tweede pijler? De AOW zou alleen nog betekenis hebben voor zelfstandigen. Bij wie arbeid in loondienst verricht, kan de oudedagsvoorziening geheel onderdeel gaan vormen van de arbeidsovereenkomst.

Voorts rijst de vraag of in een arbeidsgerelateerde AOW nog een leeftijdsgrens kan gelden. Het voorstel van GroenLinks stelt naast de eis van veertig jaren arbeidsparticipatie ook een minimumleeftijd van 63 jaar. De vraag rijst waar dit op berust. Iemand is vanaf 18 jaar volwassen en in staat om volledig te werken. Waarom zou dan iemand die op zijn 58ste veertig jaren heeft gewerkt niet met pensioen mogen, terwijl iemand die op zijn 63ste veertig jaren heeft gewerkt dit wel mag? Voor leeftijdsonderscheid dient een objectieve rechtvaardiging te bestaan, waarbij het doel van het onderscheid legitiem moet zijn en het gehanteerde middel — de pensioenleeftijd — passend en noodzakelijk.

Tenslotte rijst de vraag of een arbeidsgerelateerde AOW verenigbaar is met een maximumpensioenleeftijd of een leeftijdsontslag, indien de pensioenopbouw nog niet is afgerond en betrokkene bereid en in staat is om door te werken. Gedwongen ontslag bij het bereiken van een bepaalde leeftijd voordat de pensioenopbouw is afgerond, ontneemt de werknemer immers de mogelijkheid van een volledig pensioen.

Het is denkbaar dat binnen een AOW-regeling zoals de bestaande, het recht op AOW ook ontstaat na 45 gewerkte jaren. Daarbij kan dan nog gekozen worden of dit alleen kan dienen om een eventueel gat in de opbouw van de AOW te dekken, of dat dit ook recht op vervroegd pensioen zou kunnen geven. In het laatste geval wordt de pensioenleeftijd variabel. De AOW behoudt dan het karakter van een volksverzekering maar biedt tegelijk aan werknemers die vroeg zijn begonnen met werken een bijzondere mogelijkheid om een tekort aan opbouw af te dekken, dan wel om eerder met pensioen te gaan. Een dergelijke regeling heeft in tegenstelling tot een volledige koppeling aan het arbeidsverleden niet het gevolg dat mensen zonder arbeidsverleden of met een te kort arbeidsverleden, geen of geen volledige AOW opbouwen. Keerzijde is dat een dergelijke regeling een geringere prikkel biedt om de arbeidsmarkt te betreden.

Een dergelijke combinatie biedt een veel geringere prikkel tot arbeidsparticipatie dan een volledige koppeling aan het arbeidsverleden. Alleen wie via het arbeidsjarencriterium eerder recht krijgt op een AOW-uitkering dan via het ingezetenencriterium zal zich extra inspannen op de arbeidsmarkt. Een dergelijke regeling kan daardoor zelfs leiden tot een gemiddelde verlaging van de pensioengerechtigde leeftijd in plaats van een verhoging. Daarmee biedt ze geen oplossing voor de problematiek die aanleiding is om tot verhoging te besluiten. Gegeven dat werktijden in de afgelopen decennia eerder korter zijn geworden dan langer, is het de vraag of een combinatievariant in voldoende mate kan bijdragen aan een oplossing voor het probleem waar we nu voor staan.

De eerder genoemde praktische vragen rond de koppeling van de AOW aan het arbeidsverleden, gelden overigens ook voor een combinatievariant. De definitie van het pensioenrelevante arbeidsverleden en de registratie daarvan zijn eveneens essentieel voor deze variant. Omdat een registratie voor het verleden ontbreekt, zou een combinatievariant alleen voor komende generaties kunnen worden ingevuld en pas vanaf 2055 volledig kunnen ingaan.

Koppeling van de pensioenleeftijd aan externe gegevens, zoals levensverwachting of arbeidsverleden, is niet de enige mogelijkheid. Flexibilisering op basis van eigen voorkeur van toekomstig pensionaris is ook denkbaar. Een optie die al bij de totstandkoming van de AOW werd overwogen.

Mensen de volledige vrijheid geven om zelf het ingangstijdstip van de AOW te bepalen is vergaand. Het verdraagt zich minder goed met het karakter van de AOW als verplichte collectieve verzekering en met het oogmerk daarvan — ouderen een zeker inkomen bieden waardoor zij niet op de bijstand zijn aangewezen. Het verzekeringskarakter van de AOW verdraagt zich minder goed met een volledige vrijheid om zelf de aanvang daarvan en daarmee ook de mogelijke looptijd te kunnen bepalen. Indien gekozen wordt voor een AOW op een eerdere leeftijd dan de algemene pensioenleeftijd, dan zal de hoogte van het pensioen navenant moeten worden aangepast. Dit kan betekenen dat gepensioneerden kunnen kiezen voor een pensioen dat lager is dan de bijstandsgrens om vervolgens een beroep te doen op de bijstand als aanvulling.

Tenslotte zou de vrije keuze om het recht op een (deel) AOW in te laten gaan voor de pensioengerechtigde leeftijd, de participatiedoelstelling, die onder meer aan de verhoging van de pensioenleeftijd ten grondslag ligt, kunnen ondergraven.

Deze bedenkingen bij een volledige vrijheid om de ingang van het pensioen te kiezen, spelen niet bij een flexibilisering op basis van eigen voorkeur gekoppeld aan een vaste pensioenleeftijd als spilleeftijd. Dit is wat wordt voorgesteld in het wetsvoorstel flexibilisering AOW8.. Dat voorstel maakt het mogelijk om het tijdstip waarop de AOW ingaat naar een later tijdstip te schuiven, waarbij de AOW over de resterende periode navenant hoger zou zijn. Onderdeel van het voorstel is ook om een deeltijd-AOW mogelijk te maken. Dat wil zeggen dat mensen niet alleen kunnen kiezen om de AOW als geheel op een later tijdstip te laten ingaan, maar ook om dit te doen voor een deel van de AOW. Hierdoor kan men er voor kiezen om na het bereiken van de pensioenleeftijd minder te gaan werken en het inkomen aan te vullen met een deel van de AOW. Beide mogelijkheden sluiten aan op de behoefte bij ouderen om het werkzaam leven niet abrupt van de ene op de andere dag af te bouwen, maar meer geleidelijk.

Aan die mogelijkheid zal behoefte blijven bestaan, ook als de pensioenleeftijd wordt verhoogd naar 67 jaar. 67 jaar is evenmin als 65 jaar een fysieke grens waarna werken onmogelijk is, integendeel. Ook nu al werkt een deel van de werknemers door, niet alleen na 65 maar ook na 67. De bereidheid om door te werken blijkt juist toe te nemen naarmate mensen meer mogelijkheden hebben om het werkzame leven later of geleidelijk af te bouwen.

In het kader van de verhoging van de AOW-leeftijd naar 67 jaar is een nog verdergaande flexibilisering denkbaar. Men zou ook al voor het bereiken van de pensioenleeftijd geleidelijk minder moeten kunnen gaan werken. Zo zou bij het bereiken van het 65ste levensjaar de mogelijkheid geboden kunnen worden om vrijwillig een dag AOW op te nemen en vanaf het 66ste twee dagen. Uiteraard zal dan de hoogte van het pensioen bij gebruikmaking van die mogelijkheid per jaar lager zijn dan een volledige AOW bij 67 jaar. Deze verlaging zou dan actuarieel neutraal plaats moeten vinden en gelden voor de totale looptijd van het pensioen. Mensen zouden die verlaging later weer kunnen compenseren door het restant van de AOW later dan 67 jaar in te laten gaan; bijvoorbeeld bij 67 neemt men drie dagen AOW en bij 68 vier dagen. Ook hier geldt echter dat het niet mogelijk moet zijn dat het pensioen lager wordt dan de bijstandnorm waardoor aanvullend aanspraak zou moeten worden gemaakt op bijstand.

Met deeltijd-AOW kan iemand, gelet op zijn fysieke en financiële mogelijkheden en wensen, maatschappelijk zinvol blijven participeren. Door meer vrijheidsgraden in de AOW in te bouwen, zou de AOW beter aan kunnen sluiten op het feitelijke arbeidspatroon van mensen in aanloop naar de pensioengerechtigde leeftijd. Bij eventuele vormgeving van het eerder ingaan van deeltijd-AOW zal eenvoud en een goede en betrouwbare uitvoering een belangrijke voorwaarde zijn. Dit geldt ook voor de samenhang met de overige regelingen van de sociale zekerheid en de fiscaliteit.

Noch de wetsgeschiedenis noch de rechtsgeschiedenis vormen een beletsel om de vastgestelde pensioenleeftijd te wijzigen. Bij de invoering van de AOW gold zij gelijk voor iedereen, of men nu een leven lang premie had betaald of niet. Er is dan ook geen reden om een verhoging alleen in te laten gaan voor wie pas na de wijziging beginnen met premiebetaling. Er is evenmin reden om een verhoging met onmiddellijke ingang voor iedereen in te voeren. Het ligt voor de hand een verhoging van de pensioenleeftijd geleidelijk plaats te laten vinden voor de oudere werknemers. De verhoging van de pensioenleeftijd in de Bondsrepubliek Duitsland is een voorbeeld van die geleidelijke invoering. Vanaf 2012 zal daar de pensioenleeftijd over een periode van 18 jaren geleidelijk in stappen van een tot twee maanden per jaar worden verhoogd naar 67. De commissie Arbeidsparticipatie stelde eveneens een geleidelijk invoeringspad van een maand per jaar voor.

Er zijn andere stappen en invoeringsmechanismen denkbaar. De stappen zouden groter kunnen zijn, bijvoorbeeld twaalf stappen van twee maanden, of acht van een kwartaal. Het is denkbaar om bij voorbeeld de oudste groep werknemers, zeg die van 60 tot 65 jaar, geheel van de verhoging uit te zonderen. Bij grotere stappen is het denkbaar om deze niet per jaar, maar per twee of drie jaren te nemen; vier stappen van een half jaar of twee van een jaar, maar dan om de twee of drie jaren. Het CPB gaat in zijn houdbaarheidsberekeningen om modeltechnische redenen uit van twee stappen van een heel jaar (in 2015 en 2025). Kleine stappen bieden werknemers en werkgevers meer tijd om zich voor te bereiden maar de invoering duurt langer, is (uitvoeringstechnisch) complexer en zal minder soelaas bieden voor het groeiend demografische knelpunt tot 2040. Bovendien komen de lasten van vergrijzing meer bij jongeren te liggen.

Ook is een invoering met verschillende snelheden denkbaar. Dit zou er bijvoorbeeld op neer kunnen komen dat in een eerste periode van zeg drie jaren er niets verandert. In een tweede periode van drie jaren gaat de AOW-leeftijd met een maand per jaar omhoog. In een derde periode van zeg vijf jaren geschiedt dit met twee maanden per jaar en in een laatste periode met drie maanden per jaar9.. Gevolg van een dergelijke aanpak zou zijn dat er voor de oudste groep werknemers van 63 jaar en ouder niets verandert, voor de leeftijdsgroep van 60 tot en met 62 jaar wordt de pensioenleeftijd hooguit drie maanden later, voor leeftijdsgroep van 55 tot 60 is dat hooguit 13 maanden, terwijl wie bij invoering 50 jaar is geconfronteerd wordt met de verhoging tot 67 jaar. Dit doet zowel recht aan de behoefte aan voortvarendheid als aan de behoefte om op de verhoging te kunnen anticiperen, maar ook aan het grotere aanpassingsvermogen van jongeren ten opzichte van ouderen.

Los van de stappen waarin dit geschiedt, zijn er twee verschillende methoden van verhoging: een geleidelijke invoering waarbij de pensioenleeftijd in stappen omhoog gaat of een onmiddellijke invoering met een overgangstermijn voor ouderen boven een bepaalde leeftijd. Voor de wijze waarop de verhoging ouderen raakt hoeft dit onderscheid geen verschil te maken. Een aanpak zoals die van een verhoging van een maand per jaar, kan ook gerealiseerd worden in het kader van een overgangsregeling. De pensioengerechtigde leeftijd gaat dan met onmiddellijke ingang naar 67 jaar, maar als gevolg van de overgangsregeling hoeven ouderen die op het moment van invoering 64 jaar zijn slechts een maand langer te werken, die van 63 slechts twee maanden, en zo verder terug tot 41 jaar. Voor ieder van de mechanismen van invoering is er zo een spiegelbeeldige overgangsregeling.

Kiezen voor geleidelijke invoering of onmiddellijke invoering met een geleidelijke overgangstermijn heeft evenwel andere effecten. Invoering ineens met een overgangsperiode heeft tot gevolg dat vanaf de datum van invoering iedereen in beginsel mag doorwerken tot de nieuwe pensioenleeftijd, ongeacht of iemand onder de overgangsregeling valt of niet. Bepalingen over leeftijdsontslag zullen aangesloten moeten worden op de nieuwe pensioenleeftijd. De problematiek van het arbeidsregime bij doorwerken tussen 65 en 67 jaar is daarmee in een keer geregeld. Dit kan aanmerkelijke gevolgen hebben voor zowel werkgevers als werknemers.

Geleidelijke invoering of invoering ineens zijn de twee uiterste mogelijkheden. Het kabinet zal nader bezien welke vorm van invoering praktisch mogelijk en wenselijk is, waarbij zo nodig ook een combinatie van beide uitersten bezien zal worden. Invoering ineens heeft het praktische voordeel dat dit de aanpassing in tal van andere regelingen eenvoudiger maakt. Een geleidelijke invoering betekent dat over een kortere of langere periode jaarlijks aanpassingen plaats moeten vinden in wetgeving die aansluit op de AOW-leeftijd, bijvoorbeeld in de sociale zekerheid, de levensloopregeling, de belastingwetgeving en de regeling van aanvullende pensioenen.

De wijze waarop de wijziging van de pensioenrichtleeftijd van het Witteveenkader zal worden vormgegeven hangt uiteraard samen met de invoering van de leeftijdsverhoging van de AOW. Vanuit die optiek is invoering in een zo beperkt mogelijk aantal stappen wenselijk. Invoering ineens voor alle leeftijdscategorieën is dan de meest aantrekkelijke methode. Dit beperkt de uitvoeringslasten voor pensioenuitvoerders en daarmee ook voor de Belastingdienst.

De AOW is een fundamenteel onderdeel van de Nederlandse sociale zekerheid voor de oude dag. Dit fundamentele karakter van de AOW blijkt ook uit het feit dat hier in tal van wettelijke en andere regels op aangesloten wordt. Een verandering van de AOW-leeftijd heeft dan ook gevolgen in tal van andere regelingen.

Bij de voorbereiding van een concreet voorstel tot verhoging zal uiteraard precies geïdentificeerd moeten worden op welke andere plaatsen in de wetgeving dit gevolgen heeft en welke wisselwerking dit kan hebben met andere beleidsterreinen. Op dit moment is dat nog niet mogelijk omdat het nog te vroeg is voor een concrete invulling van de beoogde verhoging en de concrete wijze van invoering. Dat laat onverlet dat wel aan te geven valt op welke terreinen van wetgeving en beleid er eventueel gevolgen zijn.

Verhoging van de AOW-leeftijd heeft in de eerste plaats tot gevolg dat het bereik van de sociale zekerheidswetgeving en de arbeidswetgeving wordt uitgebreid. In veel gevallen gaat dit vanzelf omdat de wetgeving van toepassing is op arbeid in loondienst of arbeidscontracten. Het werknemerschap wordt eenvoudig in de tijd uitgebreid. Nu zijn alle werknemers jonger dan 65 jaar via de werknemersverzekeringen (WW, WAO/WIA en ZW) verzekerd. Als deze leeftijd opschuift naar 67 jaar, dan zullen vermoedelijk meer mensen van deze regelingen gebruikmaken. Tegelijkertijd zal ook de grondslag verbreden omdat mensen langer doorwerken. Hetzelfde geldt voor aanpalende voorzieningen zoals de WWB, de Wajong en de WSW.

Hoewel de verandering van de pensioenleeftijd in veel gevallen automatisch zal doorwerken in de sociale zekerheidswetgeving, zal de wetgeving echter ook op tal van plaatsen moeten worden aangepast waar direct of indirect wordt verwezen naar de pensioenleeftijd. In het vorige hoofdstuk is al geschetst dat daarbij van belang is of de wetgever kiest voor een geleidelijke verhoging of voor een onmiddellijke verhoging met een overgangstermijn.

In aansluiting daarop zal de belastingwetgeving moeten worden aangepast. In het bijzonder zal ook moeten worden bezien hoe de regeling voor de recent ingevoerde doorwerkbonus en de premievrijstelling voor ouderen moeten worden aangepast.

Een ander terrein waarop de verhoging van de pensioenleeftijd gevolgen zal hebben voor de wet- en regelgeving is het terrein van de leeftijdgebonden regelingen, in het bijzonder het terrein van het leeftijdontslag, waarbij het in de rede ligt dat het kabinet hiermee in principe op dezelfde wijze omgaat als met de AOW-leeftijd. Zoals gezegd is de leeftijd van 65 jaar in de loop van de tijd een juridische en culturele waterscheiding geworden. De Nederlandse wetgeving kent geen algemene regel voor leeftijdontslag op 65-jarige leeftijd. Slechts voor een beperkt aantal beroepen (bijvoorbeeld hoogleraren en notarissen) dwingt de wet tot ontslag. In diverse overheidssectoren (zoals defensie, politie, brandweer, ambulancepersoneel) komen evenwel regelingen voor die voorzien in een eerdere uittreedleeftijd dan 65 jaar. Een verhoging van de AOW-leeftijd heeft consequenties voor sectorale regelingen zoals de regelingen van (functioneel) leeftijdsontslag, bovenwettelijke WW-regelingen en bovenwettelijke arbeidsongeschiktheidsregelingen, waaronder de daaraan gerelateerde kosten.

De wetgeving schrijft slechts in een beperkt aantal gevallen dwingend een leeftijd voor. Cao's en arbeidsovereenkomsten bevatten dergelijke bepalingen des te meer. De cao's zullen in ieder geval moeten worden aangepast aan de wijziging van de pensioenleeftijd. Strikt genomen heeft een wijziging van de AOW-leeftijd slechts direct gevolg in een private overeenkomst indien daarin niet een concrete leeftijd wordt genoemd, maar in het algemeen wordt verwezen naar de AOW-gerechtigde leeftijd. Cao's zullen echter moeten worden aangepast aan de gewijzigde pensioenleeftijd omdat zij anders moeilijk algemeen verbindend kunnen worden verklaard. Een bijkomend aspect is dat leeftijdsdiscriminatie vermoedelijk mee zal ontwikkelen met de wijziging van de pensioenleeftijd. De rechtspraak aanvaardt een leeftijdgebonden ontslagbepaling wanneer die aansluit bij een algemene pensioenleeftijd, ook al ligt die in verschillende landen op verschillend niveau.

Het beeld dat ouderen geheel kansloos zijn bij het vinden van werk is een te simpele voorstelling van zaken. Oudere werklozen vinden nog steeds werk. Ouderen maken ook niet een disproportioneel deel uit van de werklozen. Dit komt mede omdat ouderen zich minder dan jongeren aanbieden. De arbeidsparticipatie van ouderen stijgt in de afgelopen jaren gestaag ondanks de vermeende belemmeringen. Aannemelijk is dat dit het gevolg is van de groeiende bereidheid om door te werken op de plaats die men heeft; het aandeel ouderen in de bedrijven stijgt, maar men wisselt op die oudere leeftijd veel minder van baan.

Feit is dat ouderen een kleinere kans hebben om werk te vinden dan andere leeftijdsgroepen. Zoals het CPB onlangs vaststelde in de studie Rethinking Retirement functioneert de arbeidsmarkt van ouderen niet goed. Het is daarom vooral zaak om de kansen van werkloze ouderen te verbeteren door de prikkels voor werkgevers en werknemers te versterken. Het kabinet heeft eind 2008 al een premiekorting geïntroduceerd van € 6500 gedurende drie jaar voor werkgevers die een oudere uitkeringsgerechtigde boven de 50 jaar in dienst nemen. Ook hoeven ze minder premie te betalen als ze ouderen van boven de 62 jaar in dienst houden. Doorwerken tot en na 65 jaar wordt eveneens aantrekkelijker gemaakt door het introduceren van een substantiële doorwerkbonus.

In het licht van de CPB-studie Rethinking Retirement11. en van het eerdere rapport van de Regiegroep Grijs Werkt12. zal het kabinet bezien welke aanvullende maatregelen mogelijk zijn. Daarbij is duidelijk dat de perspectieven op de arbeidsmarkt op dit moment minder zijn vanwege de economische gevolgen van de financiële crisis. Maar het blijft desondanks wenselijk om de beeldvorming over oudere werknemers te verbeteren door bekendheid te geven aan goede ervaringen daarmee en met hun kwaliteiten (ervaring, deskundigheid, overzicht). Hierbij past het genereren van meer aandacht voor het tegengaan van leeftijdsdiscriminatie bij werving en selectie.

Blijvende uitdaging in de komende jaren is om het werkzame leven zo te organiseren dat het risico op gezondheidsproblemen beperkt blijft. Wisselingen tussen functies en investeringen in brede inzetbaarheid dragen daaraan bij. Dit is voor ouderen niet anders. Het op peil houden van de inzetbaarheid is daarbij wezenlijk. Dat geldt ook voor de bereidheid en mogelijkheden om op oudere leeftijd van werkzaamheden te wisselen. Werkgever en werknemer zijn in de eerste plaats met elkaar verantwoordelijk om daarover afspraken te maken. Het kabinet wil dit versterken door de invoering van een wettelijke wederzijdse scholingsplicht in de arbeidsovereenkomst zoals aangekondigd in het aanvullend beleidskader.

Langer door blijven werken en daarbij gezond blijven vergt leeftijdsbewust personeelsbeleid. Ouderen moeten een succesvolle overstap kunnen blijven maken naar een andere functie, bij de eigen werkgever of elders. Inzetbaarheid bepaalt dus ook de mogelijkheden om langer door te werken. Bij oudere werknemers moet daarnaast rekening gehouden worden met de kans dat die in de privé-situatie worden geconfronteerd met zorgtaken, bijvoorbeeld vanwege de gezondheidstoestand van een partner. In de Beleidsverkenning modernisering regelingen voor verlof en arbeidstijden, die het kabinet op 19 november 2008 de Tweede Kamer heeft aangeboden (Kamerstukken 2008–2009, 26 447, nr. 42), zijn mogelijkheden verkend om het huidige stelsel meer tegemoet te laten komen aan de behoeften van werknemers om het arbeidspatroon te laten aansluiten op hun zorgtaken. Het kabinet vindt het daarbij vooral van belang dat werknemers meer flexibiliteit kunnen aanbrengen in de omvang van hun werkweek, bijvoorbeeld door een periode van korter werken af te wisselen met een periode waarin de niet-gewerkte uren worden gecompenseerd, en, voor zover dat binnen de arbeidsorganisatie of de functie mogelijk is, de arbeidstijden aan te passen of het werk voor een gedeelte thuis te verrichten. Na de afronding van de consultatie bij maatschappelijke organisatie zal het kabinet de in de Beleidsverkenning geschetste mogelijkheden dit najaar nader uitwerken.

Verhoging van de AOW-gerechtigde leeftijd laat onverlet dat ouderen een mogelijkheid moeten hebben om het werkzame leven geleidelijk af te bouwen. Daartoe moeten belemmeringen voor doorwerken na 65 jaar nu al weg worden genomen. Mensen die langer willen doorwerken moeten daartoe de gelegenheid krijgen. De notitie ‘Men is zo oud als men zich voelt’(28 mei 2008; TK 29 544, nr. 152), noemt een aantal maatregelen dat op korte termijn effect kan hebben voor deze groep. Doel is een cultuuromslag te bereiken waardoor 65 jaar niet meer gezien wordt als vast en definitief eindpunt van het werkzame leven, maar langer doorwerken normaal wordt gevonden.

Veel ouderen willen ook wel door blijven werken, maar dan met een minder grote arbeidsdruk. Een verruimde mogelijkheid tot afbouw van het werkzame leven is daarom in het voordeel van de samenleving, de arbeidsparticipatie en de ouderen zelf. Het kabinet heeft daartoe op 18 november 2008 het wetsvoorstel flexibilisering AOW aangeboden aan de Tweede Kamer. Dit wetsvoorstel geeft mensen de mogelijkheid om de AOW geheel of gedeeltelijk maximaal vijf jaar later in te laten gaan, onder gelijktijdige verhoging van de AOW. Het werkelijk ingaan van de AOW kan daardoor — meer dan nu — een individuele keuze zijn, gebaseerd op individuele wensen en mogelijkheden.

Langer doorwerken (ook na 65 jaar) is nu al aantrekkelijk omdat het aanvullend pensioen bij uitstel actuarieel wordt verhoogd. Deze aantrekkelijkheid wordt versterkt door, in lijn daarmee, ook de AOW te flexibiliseren. Meer flexibiliteit in de AOW betekent dat burgers zelf kunnen bepalen wanneer en hoe de AOW ingaat. Maatwerk is daarbij het sleutelwoord. Daarbij gaat het niet alleen om flexibiliteit om in één keer te kunnen stoppen met werken, maar ook de mogelijkheid om vanaf de gebruikelijke pensioengerechtigde leeftijd geleidelijk minder dagen te gaan werken. Dit zorgt bovendien voor een meer gelijkmatige ontwikkeling van het besteedbare inkomen bij de overgang van het actieve naar het post-actieve leven. Momenteel biedt de AOW geen ruimte voor een individuele invulling die gebaseerd is op de fysieke en financiële mogelijkheden en wensen van de 65-plusser.