Rb. Midden-Nederland, 02-07-2015, nr. UTR 14/940

Bij besluit van 15 januari 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder de door eiseres gevraagde omgevingsvergunning voor het veranderen van de inrichting aan de [adres] te [vestigingsplaats] (de inrichting) gedeeltelijk verleend en gedeeltelijk geweigerd.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft daarbij een brief van [adviesbureau 1] B.V. ([adviesbureau 1]) van 15 mei 2014 en een memorandum van [adviesbureau 1] van 6 juni 2014 overgelegd.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Eiseres heeft een reactie op het verweerschrift ingediend en daarbij een memorandum van [adviesbureau 1] van 8 augustus 2014 overgelegd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 28 augustus 2014. Eiseres is vertegenwoordigd door E.J. Visser, bijgestaan door ing. [A], werkzaam bij [adviesbureau 1], drs. [B], werkzaam bij [adviesbureau 2] B.V. ([adviesbureau 2]), en de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, bijgestaan door ing. [C], werkzaam bij de Brandweer Gooi en Vechtstreek.

De rechtbank heeft ter zitting aanleiding gezien om het onderzoek ter zitting te schorsen en het vooronderzoek te hervatten. De rechtbank heeft de Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening (StAB) benoemd als deskundige voor het instellen van een onderzoek naar - kort gezegd - het beschermingsniveau dat op grond van de Publicatiereeks Gevaarlijke Stoffen 15 (PGS 15) (2011), op de [naam]-ruimte in de inrichting van toepassing is. Beide partijen hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om te reageren op de opdracht aan de deskundige.

Op 15 december 2014 heeft de StAB een concept-verslag uitgebracht. Beide partijen hebben gebruik gemaakt van de mogelijkheid om op dit concept-verslag te reageren. Op 15 januari 2015 heeft de StAB het definitieve verslag aan de rechtbank uitgebracht.

Beide partijen hebben vervolgens gebruik gemaakt van de mogelijkheid om te reageren op het definitieve verslag van de StAB. Eiseres heeft met haar reactie een memorandum van [adviesbureau 1] van 26 februari 2015 en een memorandum van [adviesbureau 2] van 3 maart 2015 overgelegd. Verweerder heeft bij brief van 18 maart 2015 gereageerd op de door eiseres toegestuurde stukken. Eiseres heeft vervolgens een memo van [adviesbureau 2] van 20 maart 2015, waarin is gereageerd op de reactie van verweerder op het rapport van de StAB, en een rapport van [adviesbureau 2] van 27 maart 2015, met een reactie op de reactie van verweerder van 18 maart 2015, overgelegd.

Op 31 maart 2015 heeft een nadere zitting plaatsgevonden. Het beroep is gevoegd behandeld met het beroep met zaaknummer UTR 14/7124. Eiseres is vertegenwoordigd door E.J. Visser, bijgestaan door ing. [A], drs. [B] en de gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden, mr. G.J.R. Lutje Schipholt en J.G. Janssen, allen werkzaam bij de Omgevingsdienst Flevoland & Gooi en Vechtstreek, bijgestaan door ing. [C].Voorts is, daartoe opgeroepen, verschenen ir. J.N. Schinkel, deskundige, werkzaam bij de StAB.

Op grond van artikel 2.14, derde lid, van de Wabo, gelezen in verbinding met het eerste lid, kan een omgevingsvergunning voor het veranderen of veranderen van de werking van een inrichting slechts worden geweigerd in het belang van de bescherming van het milieu.

Op grond van artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 1°, van de Wabo neemt het bevoegd gezag bij de beslissing op de aanvraag in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast.

Op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo worden aan een omgevingsvergunning de voorschriften verbonden, die nodig zijn met het oog op het belang dat voor de betrokken activiteit is aangegeven in het bepaalde bij of krachtens de artikelen 2.10 tot en met 2.20.

De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder de door eiseres gevraagde wijzigingen van de vergunningvoorschriften in redelijkheid heeft kunnen weigeren.

De weigering om de voorschriften 12.4.3 en 12.4.10 van de vergunning te baseren op het beschermingsniveau van hoofdstuk 3 van de PGS 15

5. De voorschriften 12.4.3 en 12.4.10 van de vergunning hebben betrekking op de [naam]-ruimte. Voor wat betreft de [naam]-ruimte gaat de rechtbank uit van het volgende. Het betreft een ruimte met een oppervlakte van 1.190 m² en hoogte van 8 meter (één bouwlaag), waar zowel opslag als productie plaatsvindt. In de ruimte staat het volgende:- een tank bestemd voor ethanol met een inhoud van 20 m³, deze tank kan worden afgetapt;

- een stelling met ADR-verpakte gevaarlijke stoffen van ADR-klasse 3;

- een stelling met vaten met stoffen in quarantaine. Dit betreft stoffen die wachten op labaratoriumresultaten, om te beoordelen of de samenstelling geschikt is voor het te maken product. De stoffen bevinden zich in RVS(roest vast staal)-vaten, afgedekt met een kunststoffolie, die wordt vastgezet met een elastiek. Het gaat voor een deel om (licht) ontvlambare ethanol/water mengsels;

- de procesinstallatie, bestaande uit vaten en leidingwerk;- een stelling met lege, gereinigde RVS-vaten.

6. Aan het bestreden besluit ligt ten grondslag dat de verlaging van het aantal verpakte gevaarlijke stoffen tot 10 ton volgens verweerder niet leidt tot een situatie waarbij een lager beschermingsniveau dan beschermingsniveau 1 uit hoofdstuk 4 van de PGS 15 voldoet. Gelet op de gecombineerde functie van de [naam]-ruimte waarbij enerzijds opslag van gevaarlijke stoffen in emballage en opslag van pure ethanol in een tank plaatsvinden en anderzijds overtapwerkzaamheden en productiewerkzaamheden worden verricht, ziet verweerder geen aanleiding om het in de vergunning voorgeschreven beschermingsniveau 1 los te laten. Volgens verweerder volgt uit de toelichting bij voorschrift 3.1.4 uit de PGS 15 en uit de uitspaak van de ABRvS van 21 maart 2012 dat er in dergelijke situaties aanleiding is om aanvullende voorschriften te stellen om brandgevaar en overige risico’s te voorkomen.Gelet hierop kunnen de in het IPB opgenomen maatregelen ook niet als een aan het beschermingsniveau 1 gelijkwaardige voorziening als bedoeld in voorschrift 12.4.4 van de vergunning worden aangemerkt volgens verweerder. Verweerder verwijst in dit verband naar de brief van de Brandweer Gooi en Vechtstreek van 26 augustus 2013, waarin is gereageerd op het IPB.

7. Eiseres betoogt dat verweerder ten onrechte vasthoudt aan beschermingsniveau 1 uit hoofdstuk 4 van de PGS 15 (getiteld ‘Opslagvoorzieningen groter dan 10.000 kg’). Volgens eiseres is dit beschermingsniveau specifiek voorgeschreven voor opslagvoorzieningen groter dan 10.000 kilogram. Aangezien, gelet op de nieuwe aanvraag, niet langer sprake is van een opslagvoorziening voor meer dan 10 ton, kan in de nieuwe vergunning worden uitgegaan van het algemene beschermingsniveau van hoofdstuk 3 van de PGS 15. Dat in de [naam]-ruimte in totaal wel meer dan 10 ton aan gevaarlijke stoffen aanwezig is, impliceert niet dat hoofdstuk 4 van de PGS 15 wel van toepassing is. Er is namelijk geen sprake van een opslagvoorziening voor verpakte gevaarlijke stoffen van meer dan 10 ton. Eiseres heeft er in dit verband ook op gewezen dat in hoofdstuk 10 van de vergunning voorschriften zijn gesteld waaraan de ethanoltank in de [naam]-ruimte moet voldoen en dat in hoofdstuk 15 van de vergunning voorschriften zijn gesteld waar de procesinstallatie in deze ruimte aan moet voldoen. Het is volgens eiseres niet redelijk dat verweerder beschermingsniveau 1 voorschrijft omdat dit, of een gelijkwaardige voorziening, voor haar tot aanzienlijke kosten leidt. Verder is het nog maar de vraag of eiseres wel gelijktijdig kan voldoen aan de eisen die op grond van hoofdstuk 4 van de PGS 15 gelden en de eisen waar eiseres op grond van de farmaceutische Good Manafacturing Practice aan moet voldoen.Eiseres stelt verder dat het oordeel in de uitspraak van de ABRvS van 21 maart 2012, onder 2.17.2, dat verweerder beschermingsniveau 1 in redelijkheid heeft kunnen voorschrijven en het daaraan ten grondslag liggende verslag van de StAB van 10 mei 2011 alleen gebaseerd zijn op het feit dat in de eerder vergunde situatie meer dan 10 ton verpakte gevaarlijke stoffen in de [naam]-ruimte werd opgeslagen, wat nu niet meer het geval is. De ABRvS heeft zich niet uitgelaten over de vraag of de gecombineerde functie van de [naam]-ruimte leidt tot een verhoogd risico. Volgens eiseres is niet aangetoond dat sprake is van een verhoogd brand- of explosiegevaar, deze conclusie volgt niet uit het verslag van de StAB van 10 mei 2011.Eiseres wijst er verder op dat bij de methode Beheersbaarheid van Brand, die ten grondslag ligt aan het door [adviesbureau 1] opgestelde IPB, ook de hoeveelheid ethanol die zich in het productieproces bevindt is meegerekend. De conclusie van deze door eiseres ingeschakelde deskundige is dat de combinatie van functies geen aanleiding is om uit te gaan van hogere veiligheidseisen dan voorgeschreven in hoofdstuk 3 van de PGS 15.

8. De rechtbank stelt voorop dat de [naam]-ruimte een gecombineerde ruimte van opslag en productie is. De PGS 15, wat een bbt-document als bedoeld in de bijlage van de Regeling omgevingsrecht (Ror) is, is van toepassing op de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen. Uit de toelichting bij voorschrift 3.1.4. van de PGS 15 volgt dat indien in een ruimte zowel opslag van verpakte gevaarlijke stoffen als aftap- of overtapwerkzaamheden van gevaarlijke stoffen plaatsvinden er geen sprake meer is van een opslagvoorziening. In dergelijke situaties kunnen echter wel deels voorschriften worden ontleend aan de PGS 15. De rechtbank is bij deze stand van zaken van oordeel dat de PGS 15 op zichzelf op de [naam]-ruimte kan worden toegepast.

9. De rechtbank heeft de door haar ingeschakelde deskundige van de StAB onder meer de vraag voorgelegd of er op basis van de huidige feitelijke situatie aanleiding is om beschermingsniveau 1 op te leggen, conform hoofdstuk 4 van de PGS 15 (2011). In het verslag van de deskundige, ir. J.N. Schinkel van de StAB, van 15 januari 2015 is ter beantwoording van deze vraag in de eerste plaats vastgesteld dat er als gevolg van de verleende veranderingsvergunning feitelijk (conform aanvraag) niet langer sprake is van opslag van meer dan 10 ton verpakte gevaarlijke stoffen in de [naam]-ruimte. In het verslag en ter zitting is, gelet op de discussie tussen partijen over welke gevaarlijke stoffen als opslag moeten worden aangemerkt, nader toegelicht dat de deskundige van mening is dat de quarantaine-stelling in beginsel te beschouwen is als een onderdeel van het proces, mits een redelijke tijd verloopt tussen het in de stelling plaatsen van de vaten en de verdere inzet tot verkrijging van een (eind)product. Het is niet precies aan te geven wanneer nog sprake is van gebruik in het productieproces en wanneer van (verkapte) opslag. Indien de vaten gedurende langere tijd, bijvoorbeeld langer dan een maand, in de stelling staan waarbij niet of nauwelijks nog sprake is van procesmatige handelingen en/of fysische uitwisselingsprocessen als extractie, is het wellicht beter te spreken van opslag. Maar, ook al zou een gedeelte van de quarantaine-stelling als opslag moeten worden beschouwd, dan betreft dit in ieder geval geen verpakte opslag als bedoeld in de PGS 15 omdat de vaten niet geschikt zijn voor transport over de weg. In beginsel kan daarom worden volstaan met het beschermingsniveau uit hoofdstuk 3 van de PGS 15. De situatie dat reeds de overschrijding van deze grens noopt tot het opleggen van beschermingsniveau 1 van de PGS 15, zoals overwogen door de ABRvS in de uitspraak van 21 maart 2012, doet zich dus niet meer voor, aldus de deskundige. Door uit te gaan van het beschermingsniveau uit hoofdstuk 3 van de PGS 15 (2011) is tevens sprake van toepassing van de best beschikbare technieken. Hierbij kan worden overwogen in de vergunning maatwerkvoorschriften op te nemen met betrekking tot de quarantaine-stelling waarin zich procesvaten bevinden.

Het bevoegd gezag heeft echter de mogelijkheid strengere eisen, zoalsbeschermingsniveau 1, te stellen bijvoorbeeld omdat locatiespecifieke omstandigheden dit noodzakelijk maken.

Ten aanzien van deze locatiespecifieke omstandigheden is in het advies van de StAB ingegaan op de in dit geval relevante milieuaspecten, onder meer explosieveiligheid, externe veiligheid, brandveiligheid en bescherming van bodem, grond- en oppervlaktewater. Over de gevaarzetting zijn door en in opdracht van eiseres in de loop der jaren diverse rapporten en notities opgesteld die volgens de deskundige van de StaB nog representatief zijn voor de te beoordelen situatie.

Voor wat betreft het aspect explosieveiligheid heeft de deskundige toegelicht dat uit het rapport van adviesbureau Nagtglas Versteeg uit augustus 2003 blijkt dat de gehele [naam]-ruimte dient te worden beoordeeld als zone 1. Zone 0 wil zeggen dat er gedurende langere tijd sprake is van een ontplofbare atmosfeer (tenminste 1.000 uur per jaar). Voor zonde 1 geldt dat gedurende 10 tot 1.000 uur per jaar sprake is van een ontplofbare atmosfeer. Deze beoordeling heeft plaatsgevonden op basis van de Nederlandse praktijkrichtlijn NPR 7910. Adviesbureau Nagtglas Versteeg heeft daarnaast ook een gevarenzone-indeling op basis van praktijk(meet)gegevens gemaakt en daarin is naar voren gekomen dat op geen enkele meetplaats een overschrijding van de onderste explosiegrens (LEL) is gemeten. Volgens Nagtglas Versteeg kan bij eiseres worden uitgegaan van een gevarenzone-indeling op basis van praktijk(meet)gegevens omdat sprake is van een nette en schone huishouding. Op basis hiervan is de kans op een explosie volgens Nagtglas dan ook uiterst gering.De deskundige heeft toegelicht dat dus volgens gangbare richtlijnen (NPR 7910) moet worden geconcludeerd dat er binnen de [naam]-ruimte sprake is van een situatie waarin explosiegevaar niet op voorhand kan worden uitgesloten. Hij is echter van mening dat de kans op een ernstige explosie, gelet op de beschikbare onderzoeksgegevens, als gering moet worden ingeschat. Het is onwaarschijnlijk dat zich in de [naam]-ruimte een zodanige hoeveelheid ontplofbaar ethanol/lucht bevindt dat een eventuele ontsteking zal leiden tot nadelige gevolgen buiten de inrichting. Een vervolgscenario is hooguit het ontstaan van een brand binnen de inrichting, hetgeen is beoordeeld in het kader van het aspect brandveiligheid. De deskundige heeft er verder op gewezen dat kans op ontsteking is geminimaliseerd door de van toepassing zijnde Arboregelgeving.

Voor wat betreft het aspect externe veiligheid (overig) is gekeken naar de risico’s voor personen die verblijven in de omgeving van de inrichting als gevolg van het vrijkomen van toxische stoffen of warmtestraling. Het is gebruikelijk om hierbij een risicobenadering te volgen, waarbij rekening wordt gehouden met het effect van een calamiteit en de kans dat een calamiteit plaatsvindt. Ondanks het ontbreken van een wettelijke verplichting daartoe is voor de inrichting als geheel op 15 december 2010 een risicoanalyse (QRA) opgesteld door adviesbureau LBP Sight. Uit deze QRA blijkt dat er geen sprake is van een knelpunt qua externe veiligheid. Dit komt met name doordat zich bij brand niet of nauwelijks toxische verbrandingsproducten vormen. De variabele vuurlast in de [naam]-ruimte wordt in belangrijke mate bepaald door ethanol dat “schoon” verbrandt, althans zonder vorming van toxische verbrandingsproducten. Uit de QRA volgt ook dat er niet gevreesd hoeft te worden voor brandoverslag naar omliggende woningen of ander gebouwen. Door adviesbureau SAVE is een second opinion uitgevoerd van de QRA. Hieruit volgt dat deze conclusie door SAVE wordt onderschreven De deskundige heeft geen aanleiding om aan de uitkomsten van de QRA te twijfelen.

Voor wat betreft het aspect brandveiligheid is de deskundige nader ingegaan op het risico dat optredende warmtestraling kan leiden tot brandoverslag naar gebouwen en woningen in de omgeving. Daarvoor moet gekeken worden naar de warmtestralingsbelasting die de gevel van een omliggend gebouw ondervindt. Bij een warmtestralingsbelasting van minder dan 15 kW/m² is normaliter geen brandoverslag te verwachten. Bij een hogere warmtestralingsbelasting moet rekening worden gehouden met brandoverslag binnen 60 minuten. Deze tijd wordt korter naarmate de gevelbelasting hoger is.

Bij het voorschrijven van beschermingsniveau 1 is verweerder er in 2010, op grond van het advies van de brandweer, van uitgegaan dat bij een uitslaande brand er (1) nadelige gevolgen kunnen op treden voor de buiten de inrichting gelegen woonwijk, er (2) kans is op lekkage van ethanol die vervolgens kan worden ontstoken wat leidt tot een snelle ontwikkeling van de brand binnen de [naam]-afdeling door explosies en (3) de bereikbaarheid van de inrichting voor de brandweer onvoldoende is.

Ten aanzien van punt 1 wijst de deskundige er op dat Adviesbureau LBP Sight in een rapport van 10 november 2010 verslag heeft gedaan van haar onderzoek naar de optredende warmtestralingsbelasting. Uit het rapport blijkt dat de warmtestralingsbelasting bij de dichtstbijzijnde woningen 6 en 7,4 kW/m² bedraagt, zodat niet gevreesd hoeft te worden voor brandoverslag naar de woonwijk. Deze conclusie wordt bevestigd in een rapport van adviesbureau Oranjewoud van 15 juni 2011. De deskundige ziet geen aanleiding hieraan te twijfelen. Er kan niet worden gesteld dat een uitslaande brand zal leiden tot brandoverslag bij woningen of ander objecten. Dit neemt niet weg dat een grote brand in de directe omgeving altijd leidt tot schade en/of hinder in de directe omgeving, maar dat is inherent aan elke brand van een industriegebouw in de nabijheid van andere panden en staat los van het specifieke gevaarsaspect bij [eiseres]. De deskundige heeft ter zitting nog toegelicht dat LBP Sight in de QRA van 15 december 2010 is uitgegaan van de aanwezigheid van 130.000 liter pure ethanol in de [naam]-ruimte, hetgeen betekent dat de procesinstallaties, de ethanoltank en de vaten in quarantaine maximaal zijn gevuld. Dit is een conservatieve benadering. Als controle is met behulp van de ‘ethanolboekhouding’ op basis van de Wet op de accijns nagegaan wat de maximale hoeveelheid ethanol in de inrichting als geheel is geweest over een periode van 12 jaar. Deze waarde ligt aanzienlijk lager.

Ten aanzien van punt 2 heeft de deskundige toegelicht dat zich binnen de inrichting, waaronder de [naam]-ruimte, een grote hoeveelheid ethanol bevindt in de procesinstallaties (inclusief leidingwerk), de quarantainestelling en de voorraadtank. Als gevolg van een beginnende brand kunnen deze hoeveelheden op enig moment bij een brand worden betrokken. Het gevolg kan zijn dat de brand zich volledig ontwikkelt tot een grote brand. Hoewel dit uiteraard voor de omgeving ongewenst is, betekent dit, zoals uiteengezet, niet dat gevreesd hoeft te worden voor brandoverslag. Het is ook niet te verwachten dat de grote hoeveelheid ethanol in de [naam]-ruimte leidt tot een krachtige explosie met gevolgen voor de woningen buiten het terrein van de inrichting. De deskundige heeft er verder op gewezen dat de variabele vuurbelasting (de hoeveelheid brandbaar materiaal per m² vloeroppervlakte) in de [naam]-ruimte niet bijzonder hoog is. De totale vuurlast in het brandcompartiment [naam]-ruimte bedraagt minder dan 330 ton vurenhout-equivalent. Dit komt door de grootte van de productiehal en het grotendeels ontbreken van brandbare materialen, anders dan ethanol. Deze vuurlast is lager dan bij vele andere (lichte) industriefuncties, zoals opslag. Ter zitting is toegelicht dat bij de vuurlastberekening niet is uitgegaan van de kengetallen uit het Bouwbesluit, maar dat meer exact is uitgegaan van de werkelijke situatie in de [naam]-ruimte. Het eventuele risico van de [naam]-ruimte is dus niet gelegen in de grote vuurlast, maar in de grillige wijze waarop een ethanolbrand zich in de [naam]-ruimte kan ontwikkelen en de keuzes die de brandweer op grond daarvan zal moeten maken bij de inzet. De deskundige heeft ten aanzien van punt 3 aangesloten bij het rapport van LBP Sight van 10 november 2010 hetgeen er op neerkomt dat de inrichting voldoende bereikbaar is voor de brandweer.

Wat betreft de bescherming van bodem, grond- en oppervlaktewater wijst de deskundige er op dat bij brandbestrijding verontreinigd bluswater kan vrijkomen in een hoeveelheid die de opvangcapaciteit van de binnen de inrichting aanwezige voorzieningen overschrijdt. Indien de brandweer besluit tot een brandscenario waarbij de brand actief met water en/of schuim wordt bestreden, moet dus rekening gehouden worden met het vrijkomen daarvan. Hiermee kan in beginsel bodem en grondwater worden verontreinigd. Ook is niet op voorhand uit te sluiten dat verontreinigd bluswater in het riool terecht komt via de straatkolken buiten de inrichting. De (water)bezwaarlijkheid van de belangrijkste gevaarlijke stoffen binnen de inrichting is echter niet zodanig dat hiervan ernstige effecten hoeven te worden verwacht. Volgens de deskundige zou ook kunnen worden gekozen voor een uitbrandscenario nu brandoverslag naar de omliggende woonwijk niet in de rede ligt.

De deskundige van de StAB komt in zijn verslag - alles overziende - tot de conclusie dat er geen sprake is van zodanige locatiespecifieke omstandigheden dat een hoger beschermingsniveau noodzakelijk is dan overeenkomt met de best beschikbare technieken. In dit geval volstaat derhalve het beschermingsniveau uit hoofdstuk 3 van de PGS 15, zo nodig aangevuld met aanvullende (maatwerk)voorschriften in de preventieve sfeer. Niet gebleken is dat het noodzakelijk is om over te gaan tot het hoogste beschermingsniveau 1 (automatisch blussysteem met doormelding naar de brandweer).

10. Verweerder heeft in zijn reactie op het rapport van de StAB gesteld dat er geen aanleiding is om de vergunningvoorschriften niet langer te baseren op beschermingsniveau 1 uit hoofdstuk 4 van de PGS 15. Hij heeft er in dit verband op gewezen dat de aangevraagde situatie niet fundamenteel afwijkt van de situatie waarvan is uitgegaan in de vergunning van 14 september 2010. Verder stelt hij dat de totale hoeveelheid aanwezige brandgevaarlijke stoffen nog steeds in hoofdzaak wordt bepaald door de aanwezigheid in de (open) procesvaten, de opslag in tanks en de stoffen in quarantaine. De hoeveelheid ‘statische’ opslag is niet bepalend voor de risico’s in de [naam]-ruimte. Verder moeten de stoffen in quarantaine voor zover langer aanwezig dan één maand worden beschouwd als opslag, zodat de totale opslag van gevaarlijke stoffen in de [naam]-ruimte nog steeds meer dan 10 ton kan bedragen. Daarnaast is ook de totale hoeveelheid gevaarlijke stoffen in de [naam]-ruimte ongelimiteerd. Deze kan op basis van de renvooilijst, die in 1996 is aangevraagd, circa 200.000 liter bedragen. Omdat de [naam]-ruimte in hoofdzaak een productieruimte is, kan de PGS 15 (2011) niet als best beschikbare techniek worden aangemerkt.

10. De rechtbank is van oordeel dat de deskundige terecht heeft gesteld dat de quarantaine-stelling in beginsel te beschouwen is als een onderdeel van het proces, mits een redelijke tijd verloopt tussen het in de stelling plaatsen van de vaten en de verdere inzet tot verkrijging van een (eind)product. Eiseres heeft in dit verband ter zitting te kennen gegeven zij er geen moeite mee heeft als in de vergunning wordt bepaald dat vaten maximaal 30 dagen in de quarantaine-stelling mogen staan. De rechtbank volgt, gelet hierop, verweerder niet in zijn betoog dat de totale opslag van stoffen in de [naam]-ruimte nog steeds meer dan 10 ton kan zijn. Als verweerder wil voorkomen dat vaten voor langer dan een redelijke tijd in de quarantaine-stelling worden geplaatst, kan hij dit door middel van een in de vergunning op te nemen (maatwerk)voorschrift reguleren. De deskundige heeft bovendien terecht gesteld dat de door verweerder genoemde opslag van vaten in de quarantaine-stelling in ieder geval geen verpakte opslag is als bedoeld in PGS 15, zodat dit, ook bij een totale opslag van meer dan 10 ton, op zich nog geen reden is om het beschermingsniveau uit hoofdstuk 4 van de PGS 15 toe te passen.

10. De rechtbank volgt verweerder ook niet in zijn betoog dat de deskundige hoofdstuk 3 van de PGS 15 (2011) niet als best beschikbare techniek heeft kunnen aanmerken omdat de [naam]-ruimte niet in hoofdzaak een opslagruimte, maar een productieruimte is. Zoals reeds onder rechtsoverweging 8 is overwogen, is de rechtbank van oordeel dat de PGS 15 op de [naam]-ruimte kan worden toegepast. De rechtbank is verder van oordeel dat de StAB, mede gelet op het feit dat er geen bbt-documenten bestaan die specifiek zien op de situatie in de [naam]-ruimte, terecht hoofdstuk 3 van de PGS 15 (2011) als beste beschikbare techniek heeft aangemerkt. Vervolgens is, in het kader van de beoordeling van de locatiespecifieke omstandigheden, in aanmerking genomen dat in de [naam]-ruimte niet alleen opslag maar ook productie plaatsvindt. De rechtbank volgt verweerder, gelet daarop, niet in zijn betoog dat bij de beoordeling van de risico’s in de [naam]-ruimte slechts de statische opslag in aanmerking is genomen. Uit het verslag van de StAB en de daarop ter zitting gegeven toelichting blijkt dat in de QRA van LBP Sight van 15 december 2010, waar in het verslag naar wordt verwezen en dat er als bijlage bij is gevoegd, is uitgegaan van de totale hoeveelheid brandbare stoffen in de [naam]-ruimte, dus inclusief de ethanolmengsels in de procesinstallatie en de quarantaine-stelling. Dat, naar verweerder heeft gesteld, de totale hoeveelheid ethanol(mengsels) in de productieruimte op basis van de verleende vergunning 200.000 liter zou kunnen bedragen, betekent niet dat de QRA onvoldoende is omdat daarin gerekend is met 130.000 liter pure ethanol. De deskundige heeft toegelicht dat uit de ethanolboekhouding van eiseres blijkt dat er in de afgelopen 12 jaar feitelijk veel minder ethanol in de [naam]-ruimte aanwezig is geweest. Eiseres heeft in dit verband ter zitting aangegeven zij er geen moeite mee heeft als in de vergunning wordt bepaald dat zich in totaal maximaal 130.000 liter ethanol in de [naam]-ruimte mag bevinden. De rechtbank volgt verweerder, gelet hierop, niet in zijn betoog dat de hoeveelheid gevaarlijke stoffen in de [naam]-ruimte nog steeds ongelimiteerd is. Indien verweerder wil voorkomen dat er meer dan 130.000 liter in de ethanol in de [naam]-ruimte aanwezig kan zijn, kan hij dit door middel van een (maatwerk)voorschrift reguleren.

10. De rechtbank volgt verweerder ook niet in zijn eerst op de tweede zitting gehouden betoog dat uit voorschrift 3.2.9 van de PGS 15 (2011) volgt dat niet kan worden volstaan met het beschermingsniveau uit hoofdstuk 3 van de PGS 15. Dit artikel schrijft voor dat in een inpandige opslagvoorziening in beginsel 2.500 kg aan verpakte gevaarlijke stoffen mag worden opgeslagen. Gemotiveerd kan hier echter van worden afgeweken tot maximaal 10.000 kg. Gelet op de uitgebreide beoordeling van de locatiespecifieke omstandigheden door de StAB is voldoende toegelicht dat uit dit voorschrift niet volgt dat niet kan worden volstaan met het beschermingsniveau uit hoofdstuk 3 van de PGS 15.

10. Ook het betoog van verweerder dat er geen aanleiding is om beschermingsniveau 1 uit hoofdstuk 4 niet meer toe te passen omdat de aangevraagde situatie niet fundamenteel afwijkt van de situatie waarvan is uitgegaan in de vergunning van 14 september 2010 slaagt niet. De aanvraag is in de eerste plaats in die zin gewijzigd dat de opslag van verpakte gevaarlijke stoffen in de [naam]-ruimte is beperkt tot minder dan 10 ton. In de uitspraak van de ABRvS over de vergunning van 21 maart 2012 is overwogen dat verweerder reeds vanwege de opslag van meer dan 10 ton gevaarlijke stoffen met ADR-klasse 3 en een vlampunt van 61˚C of lager kon voorschrijven dat beschermingsniveau 1 uit hoofdstuk 4 van PGS 15 was vereist. Hieruit blijkt dat aan deze uitspraak van de ABRvS geen nadere inhoudelijke beoordeling ten grondslag heeft gelegen, zodat verweerder zich bij de beoordeling van de nieuwe aanvraag van eiseres niet op deze uitspraak heeft kunnen baseren.

10. De rechtbank is, gelet op wat hiervoor is overwogen, van oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen weigeren om de vergunning van eiseres zodanig te wijzigen dat daarin niet langer beschermingsniveau 1 uit hoofdstuk 4 van PGS 15 maar het beschermingsniveau uit hoofdstuk 3 van PGS 15 (2011) als vereiste wordt gesteld.

10. Het bestreden besluit is dan ook in strijd met artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo genomen. Ten behoeve van de finale beslechting van het geschil en in verband met de eventuele nadere besluitvorming door verweerder gaat de rechtbank nog in op de overige door eiseres aangevoerde gronden.

Vulgraad ethanoltank

17. In het bestreden besluit is toegelicht dat er geen aanleiding is om de toegestane vulgraad van de ethanoltank in de [naam]-ruimte, die een capaciteit heeft van 20.000 m³, door middel van een vergunningvoorschrift te beperken tot maximaal 15.000 liter. Verweerder heeft toegelicht dat de inhoud, de maximale capaciteit, van een tank bij het stellen van vergunningvoorschriften altijd het uitgangspunt is. Een tank bevat in principe nooit de maximale hoeveelheid en het is gebruikelijk dat in de relevante bbt-documenten (onder meer de PGS 30) een maximale vulgraad wordt genoemd, die is afgeleid van de maximale inhoud van de tank. Verweerder heeft er verder op gewezen dat de tank geen maximale vulgraad heeft, zodat het gevraagde voorschrift niet eenvoudig handhaafbaar is.

17. Eiseres betoogt dat de bbt-documenten geen verplichte vulgraad noemen en dat het niet ongebruikelijk is om in een vergunningvoorschrift een maximale vulgraad te noemen. Zij wijst in dit verband op voorschrift 3.3.2 van de PGS 30. Eiseres heeft toegelicht dat de ethanoltank nooit voller zit dan 15.000 liter omdat dit de capaciteit van de tankauto is en dat de ethanoltank altijd leeg is op het moment dat deze wordt gevuld. Eiseres heeft ter zitting desgevraagd toegelicht dat haar belang bij een in de vergunning voorgeschreven maximale vulgraad is gelegen in het feit dat verweerder haar in het kader van de nu gevraagde verandering tegenwerpt dat de ethanoltank een inhoud heeft van 20.000 m³.

17. Tussen partijen is niet in geschil dat diverse bbt-documenten, zoals voorschrift 3.3.2 van de PGS 30 dat een maximale vulgraad van 95% voorschrijft, een maximale vulgraad noemen die is afgeleid van de maximale capaciteit van de betreffende tank. Hieruit blijkt dat het te doen gebruikelijk is dat een opslagtank om veiligheidsredenen niet volledig gevuld mag zijn. Dit betekent echter nog niet dat het feit dat eiseres de opslagtank in de [naam]-ruimte in de praktijk tot maximaal 75% vult, meebrengt dat verweerder gehouden is om de vulgraad voor deze tank dienovereenkomstig in de vergunning te beperken. Verweerder heeft, mede gelet op het feit dat een opslagtank nooit volledig gevuld mag zijn, terecht gesteld dat niet valt in te zien welk belang met een dergelijk voorschrift is gediend.

17. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren om een maximaal toegestane vulgraad van 15.000 liter in de vergunning op te nemen.

Begrip werkvoorraad

21. In het bestreden besluit is toegelicht dat zowel in de PGS 15 (2005) als in de PGS 15 (2011) met het begrip werkvoorraad is beoogd dat deze zodanig moet zijn dat de productie normaal doorgang kan vinden. De werkvoorraad moet echter niet zodanig groot zijn dat de verpakte gevaarlijke stoffen onnodig in een productieruimte liggen, dan zou er sprake zijn van verkapte opslag. Verweerder heeft verder toegelicht dat bij de ambtshalve wijziging, waarbij voorschrift 12.2.1 in de vergunning is opgenomen, is gebleken dat verpakte gevaarlijke stoffen soms meerdere jaren in de productieruimte liggen, waarna zij (deels) weer worden toegepast in het productieproces. Dit wordt door eiseres aangeduid als onderhanden werk of werkvoorraad. Vanwege de batchgewijze productie bij eiseres kan onderscheid worden gemaakt tussen langdurige (meer dan zeven aaneengesloten dagen) en kortdurende aanwezigheid van gevaarlijke stoffen in verpakking. De definitie van het begrip werkvoorraad is specifiek afgestemd op de situatie bij eiseres, alleen de gevaarlijke stoffen die kortdurend aanwezig zijn, mogen worden aangemerkt als werkvoorraad. Aangezien de omschreven situatie met de gevraagde veranderingen niet wijzigt, is er geen reden om het begrip werkvoorraad te wijzigen. Verweerder heeft er verder op gewezen dat in het bestreden besluit een maximum is gesteld van 10 ton verpakte gevaarlijke stoffen in de [naam]-ruimte, inclusief de werkvoorraad, zodat het voor de beoordeling van het te treffen beschermingsniveau niet meer relevant is wat wordt verstaan onder het begrip werkvoorraad.

21. Eiseres betoogt dat verweerder op grond van artikel 9.2 van de Ror verplicht is om uit te gaan van de definitie van het begrip werkvoorraad in de PGS 15 (2011), die ruimer is dan de definitie in de PGS 15 (2005). Eiseres betoogt dat het voor haar bedrijfsvoering van belang is dat deze ruimere definitie in de vergunning wordt gehanteerd.

21. In voorschrift 12.2.1 van de vergunning van 15 januari 2014 is bepaald dat onder werkvoorraden gevaarlijke stoffen in verpakking die in een productieruimte aanwezig mogen zijn, wordt verstaan:a. de gevaarlijke stoffen in verpakking die voor productie strikt noodzakelijk aanwezig moeten zijn, en;b. de gevaarlijke stoffen in verpakking waarvan de grootte van de verpakking in principe is afgestemd op het gebruik van één dag of één batch, en;c. de gevaarlijke stoffen in verpakking die maximaal één week (7 opeenvolgende dagen) worden gebruikt en / of aanwezig zijn in de productieruimte, en;d. de hoeveelheid bedraagt maximaal één verpakking per te gebruiken stof plus, indien strikt noodzakelijk, één reserveverpakking.

In voorschrift 3.1.3 van de PGS 15 (2005) is onder meer bepaald dat een werkvoorraad strikt noodzakelijk moet zijn. De grootte ervan moet in principe zijn afgestemd op het verbruik van één dag of één batch.In de toelichting bij dit voorschrift is onder meer bepaald dat in het algemeen het gebruik en de opgeslagen hoeveelheid werkvoorraad niet meer in proportie zijn indien één eenheid verpakking meer dan één week als werkvoorraad wordt gebruikt.

In voorschrift 3.1.3 van de PGS 15 (2011) is onder meer bepaald dat een werkvoorraad strikt noodzakelijk moet zijn en dat per gevaarlijke stof hooguit één aangebroken verpakkingseenheid aanwezig mag zijn, plus één reserve.In de toelichting bij dit voorschrift staat onder meer dat de werkvoorraad zodanig moet zijn dat de productie normaal doorgang kan vinden. Deze moet evenwel niet zodanig groot moet zijn dat meerdere niet geopende eenheden onnodig dagenlang of zelfs wekenlang in een werkruimte of dergelijke verblijven.

24. De rechtbank stelt vast dat verweerder in voorschrift 12.2.1 van de vergunning aansluiting heeft gezocht bij (de toelichting bij) voorschrift 3.1.3 van de PGS 15 (2005). Eiseres heeft terecht gesteld dat verweerder op grond van artikel 9.2 van de Ror in beginsel gehouden was om uit te gaan van de meest recente versie van het beschikbare bbt-document, dus van de PGS 15 (2011). De rechtbank stelt verder vast dat voorschrift 12.2.1 van de vergunning niet in strijd is met de tekst van en de toelichting bij voorschrift 3.1.3 van de PGS 15 (2011). Voor zover, naar eiseres heeft gesteld, voorschrift 12.2.1 strenger zou zijn dan de PGS 15 (2011) voorschrijft, is de rechtbank van oordeel dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren om dit voorschrift te wijzigen. Zij overweegt daartoe dat uit de door verweerder gegeven toelichting blijkt dat en waarom het voorschrift specifiek is afgestemd op het productieproces bij eiseres, terwijl uit de toelichting van eiseres niet duidelijk is geworden dat dit voorschrift haar (onredelijk) belemmert in haar bedrijfsvoering.

Conclusie

25. Het beroep is, gelet op hetgeen onder 16 is overwogen, gegrond en de rechtbank zal het bestreden besluit vernietigen. Op grond van artikel 8:51a, eerste lid en artikel 8:80a, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de rechtbank het bestuursorgaan in een tussenuitspraak in de gelegenheid stellen een gebrek te herstellen of te laten herstellen. De rechtbank acht termen aanwezig om verweerder met toepassing van artikel 8:51a, eerste lid, van de Awb deze gelegenheid te bieden. Zij overweegt daartoe dat de gebreken in het bestreden besluit door het nemen van een nieuw besluit op de voet van artikel 6:19 van de Awb in beginsel herstelbaar zijn.

25. Verweerder zal daarbij in acht moeten nemen dat in het onderhavige geval kan en moet worden volstaan met het beschermingsniveau uit hoofdstuk 3 van PGS 15 (2011), zo nodig aangevuld met op grond van artikel 2.22, tweede lid, van de Wabo te stellen aanvullende (maatwerk)voorschriften in de preventieve sfeer. Bij het stellen van deze aanvullende voorschriften kan verweerder betrekken dat eiseres ter zitting te kennen heeft gegeven dat wat haar betreft in de vergunning kan worden bepaald dat zich in totaal maximaal 130.000 liter pure ethanol in de [naam]-ruimte mag bevinden. Ter zitting heeft verweerder gesteld dat hij een dergelijk voorschrift niet in de vergunning kan opnemen omdat hij daarmee de grondslag van de aanvraag van de vergunning zou verlaten. De rechtbank volgt dit betoog niet. Een dergelijk voorschrift zou aansluiten bij de situatie zoals die feitelijk is en dus geen constructieve voorzieningen van ingrijpende aard of bij de aanvraag niet voorziene technieken van eiseres vergen. De rechtbank verwijst in dit verband naar de uitspraak van de ABRvS van 7 mei 2014 (ECLI:NL:RVS:2014:1619).

25. De termijn waarbinnen verweerder de gebreken kan herstellen, bepaalt de rechtbank in beginsel op tien weken na verzending van deze uitspraak. Zij betrekt daarbij dat partijen ter zitting de intentie hebben uitgesproken om, indien verweerder gebruik wenst te maken van de gelegenheid om het gebrek te herstellen, gezamenlijk een deskundige te benoemen om te adviseren over de in de vergunning op te nemen voorschriften. Beide partijen hebben verklaard dat zij bereid zijn om zich vooraf te conformeren aan het advies van een dergelijke deskundige. Indien het nemen van een nieuw besluit meer tijd vergt, dient verweerder binnen de gestelde termijn van tien weken een gemotiveerd verzoek tot verlenging van de termijn tot de rechtbank te richten.

25. Indien verweerder binnen twee weken verklaart geen gebruik te maken van de gelegenheid om het gebrek in het bestreden besluit te herstellen of de termijn die voor het herstel is bepaald ongebruikt is verstreken, zal de rechtbank in beginsel zonder nadere zitting uitspraak doen op het beroep, voortbouwend op hetgeen in deze tussenuitspraak is overwogen en beslist. Ter voorlichting van partijen merkt de rechtbank nog op dat bij het doen van einduitspraak de rechtbank, behoudens uitzonderlijke omstandigheden, niet mag terugkomen op in deze tussenuitspraak zonder voorbehoud gegeven eindbeslissingen. Het heeft voor partijen dus doorgaans geen zin om in het vervolg van de procedure hun pijlen op die eindbeslissingen te richten.

25. De rechtbank neemt nog geen beslissing over de vergoeding van de door eiseres gemaakte proceskosten. Zij wacht hiermee tot de einduitspraak op het beroep.

De rechtbank:

- stelt verweerder in de gelegenheid:

- om binnen tien weken na verzending van deze tussenuitspraak de gebreken te herstellen, met inachtneming van hetgeen de rechtbank in deze uitspraak heeft overwogen, of

- om binnen twee weken na verzending van deze tussenuitspraak aan de rechtbank mede te delen dat van deze geboden mogelijkheid geen gebruik wordt gemaakt;

- houdt iedere verdere beslissing aan.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.A. Braeken, voorzitter, en mr. Y. Sneevliet en mr. E.C. Matiasen, leden, in aanwezigheid van mr. J.K. van de Poel, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 2 jul 2015.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze tussenuitspraak staat (nog) geen hoger beroep open.