ABRvS, 11-03-2009, nr. 200804283/1

Bij besluit van 10 september 2007 heeft de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: de minister) aan [wederpartij] een boete opgelegd van € 38.500,00 wegens overtreding van de artikelen 2, eerste lid, en 15, eerste lid, van de Wet arbeid vreemdelingen (hierna: de Wav).

Bij besluit van 21 november 2007 heeft de minister het daartegen door [wederpartij] gemaakte bezwaar ongegrond verklaard. Dit besluit is aangehecht.

Bij uitspraak van 29 april 2008, verzonden op 8 mei 2008, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank 's‑Gravenhage (hierna: de voorzieningenrechter), voor zover thans van belang, het daartegen door [wederpartij] ingestelde beroep gegrond verklaard, het besluit van 21 november 2007 vernietigd, het besluit van 10 september 2007 herroepen, bepaald dat de boete wordt vastgesteld op € 5.775,00 en bepaald dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen deze uitspraak heeft de minister bij brief, bij de Raad van State ingekomen op 12 juni 2008, hoger beroep ingesteld. De gronden van het hoger beroep zijn aangevuld bij brief van 11 juli 2008. Deze brieven zijn aangehecht.

[wederpartij] heeft een verweerschrift ingediend.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 9 december 2008, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. R.E. van der Kamp, werkzaam bij het Ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en [wederpartij], bijgestaan door mr. D. Vaníčková, advocaat te Rotterdam, zijn verschenen.

Ingevolge artikel 1, eerste lid, onderdeel b, onder 1^o, van de Wav wordt onder werkgever verstaan degene die in de uitoefening van een ambt, beroep of bedrijf een ander arbeid laat verrichten.

Ingevolge artikel 2, eerste lid, is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.

Ingevolge artikel 15, eerste lid, draagt de werkgever die door een vreemdeling arbeid laat verrichten bij een andere werkgever er bij de aanvang van de arbeid door de vreemdeling onverwijld zorg voor dat de werkgever bij wie de arbeid feitelijk wordt verricht een afschrift van het document, bedoeld in artikel 1, eerste lid, onder 1^o tot en met 3^o, van de Wet op de identificatieplicht, van de vreemdeling ontvangt.

Ingevolge artikel 18 wordt het niet naleven van de artikelen 2, eerste lid, en 15 als beboetbaar feit aangemerkt.

Ingevolge artikel 18a, eerste lid, kunnen beboetbare feiten worden begaan door natuurlijke personen en rechtspersonen.

Ingevolge artikel 19a, eerste lid, legt een daartoe door de minister aangewezen, onder hem ressorterende ambtenaar namens hem de boete op aan degene op wie de verplichtingen rusten welke voortvloeien uit deze wet, voor zover het niet naleven daarvan is aangeduid als een beboetbaar feit.

Ingevolge het tweede lid gelden de ter zake van deze wet gestelde beboetbare feiten ten opzichte van elke persoon, met of ten aanzien van wie een beboetbaar feit is begaan.

Ingevolge artikel 19d, eerste lid, voor zover thans van belang, is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,00.

Ingevolge het derde lid stelt de minister beleidsregels vast waarin de boetebedragen voor de beboetbare feiten worden vastgesteld.

Volgens artikel 1 van de Beleidsregels boeteoplegging Wav 2007 (hierna: de beleidsregels), worden bij de berekening van een boete als bedoeld in artikel 19a, eerste lid, van de Wav voor alle beboetbare feiten als uitgangspunt gehanteerd de normbedragen die zijn neergelegd in de ‘Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen’ (hierna: de Tarieflijst), die als bijlage bij de beleidsregels is gevoegd.

Volgens artikel 2 wordt voor de werkgever als natuurlijk persoon bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete 0,5 maal het boetenormbedrag gehanteerd.

Volgens artikel 4 bestaat de totale bij een boetebeschikking op te leggen boete, ingeval er sprake is van meer beboetbare feiten, uit de som van de per beboetbaar feit berekende boetebedragen.

Volgens de Tarieflijst is het boetenormbedrag voor overtreding van artikel 2, eerste lid, op € 8.000,00 en voor overtreding van artikel 15, eerste lid, op € 1.500,00 per persoon per beboetbaar feit gesteld.

Blijkens het op ambtseed onderscheidenlijk ambtsbelofte door inspecteurs van de Arbeidsinspectie opgemaakte boeterapport van 24 april 2007 (hierna: het boeterapport) zijn, tijdens een controle op 6 februari 2007 in een tweetal woningen, gelegen aan de [locatie sub 1] onderscheidenlijk [locatie sub 2] te [plaats], zeven vreemdelingen van Slowaakse nationaliteit aangetroffen, terwijl zij arbeid verrichtten, bestaande uit schilderwerkzaamheden, het verwerken van gipskarton, sloopwerkzaamheden, het aanmaken van specie en het betegelen van een toilet. Voor de door deze vreemdelingen verrichte werkzaamheden waren ten tijde van de controle geen tewerkstellingvergunningen afgegeven.

De voorzieningenrechter heeft overwogen dat in dit geval sprake is van bijzondere omstandigheden die aanleiding geven tot matiging van de opgelegde boete, omdat door [wederpartij] met bescheiden is gestaafd dat hij een jaarinkomen, omgerekend naar euro's, van ongeveer € 3.000,00 heeft. Namens de minister is ter zitting bij de voorzieningenrechter desgevraagd aangegeven dat deze financiële omstandigheden niet worden betwist, waarbij de minister zich op het standpunt heeft gesteld dat het beleid in dit geval geen ruimte biedt voor matiging of een verdergaande betalingsregeling dan de aangeboden regeling met 24 maandtermijnen. Gelet op deze financiële omstandigheden heeft de voorzieningenrechter geoordeeld dat de hoogte van de boete, te weten € 38.500,00, onevenredig is in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen en heeft hij aanleiding gezien de opgelegde boete te matigen tot 15% van het oorspronkelijke boetebedrag, te weten € 5775,00.

Het betoog van de minister dat de voorzieningenrechter ten onrechte geen rekening heeft gehouden met de omstandigheid dat de levensstandaard in Slowakije lager is dan in Nederland, wat van die omstandigheid ook zij, treft geen doel, aangezien de minister dit in beroep niet heeft aangevoerd en hij evenmin in hoger beroep heeft toegelicht in hoeverre een dergelijke omstandigheid voor de hoogte van de boete van belang kan zijn.

Voorts betoogt de minister, onder verwijzing naar de jurisprudentie van de Afdeling, dat de voorzieningenrechter ten onrechte de opgelegde boete heeft gematigd omdat financiële draagkracht in beginsel geen bijzondere omstandigheid vormt op grond waarvan afgeweken moet worden van de beleidsregels. De Afdeling overweegt hieromtrent als volgt.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen (uitspraak van 11 juli 2007 in zaak nr. 200607461/1), is bij een besluit tot boeteoplegging het in artikel 3:4 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) neergelegde evenredigheidsbeginsel aan de orde. Als de toepassing van de beleidsregels voor een belanghebbende gevolgen heeft die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregels te dienen doelen, dan moet van deze beleidsregels worden afgeweken. Bij bijzondere omstandigheden die tot matiging aanleiding geven gaat het in ieder geval, mede gelet op artikel 4:84 van de Awb, om individuele omstandigheden met een uitzonderlijk karakter.

Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer de uitspraak van 29 oktober 2008 in zaak nr. 200802872/1), bestaat geen reden tot matiging van de opgelegde boete over te gaan indien de beboete werkgever niet aannemelijk heeft gemaakt dat hij door de opgelegde boete onevenredig wordt getroffen.

De verwijzing van de minister naar de jurisprudentie van de Afdeling, voor zover daarin is overwogen dat de in de desbetreffende zaken aangevoerde financiële omstandigheden geen reden voor matiging vormden, kan er niet aan afdoen dat de minister de aangevoerde feiten en omstandigheden in het individuele geval dient te beoordelen. [wederpartij] heeft zijn financiële positie met financiële gegevens en bescheiden gestaafd. De minister heeft de juistheid van deze gegevens en bescheiden niet bestreden en heeft evenmin betwist dat [wederpartij]'s financiële situatie slecht is. In het bijzonder is daarbij van belang dat de minister niet heeft bestreden dat [wederpartij] een jaarinkomen heeft van omgerekend ongeveer € 3.000,00 en de opgelegde boete van € 38.500,00 meer dan het tienvoudige daarvan is. In deze situatie dient de minister uiteen te zetten waarom de omstandigheden zoals gebleken in dit individuele geval niet bijzonder zijn in de hiervoor vermelde zin. Nu de minister zowel in zijn hoger-beroepschrift als ter zitting heeft volstaan met een algemene verwijzing naar de jurisprudentie van de Afdeling en de achtergrond en geschiedenis van de totstandkoming van de beleidsregels en met de enkele stelling dat de voorliggende omstandigheden niet bijzonder zijn en hij voorts geen specifieke klacht heeft geformuleerd tegen de door de voorzieningenrechter gehanteerde matigingsfactor, biedt zijn betoog dat de voorzieningenrechter ten onrechte de opgelegde boete heeft gematigd, zoals deze heeft gedaan, reeds hierom onvoldoende grond voor vernietiging van de aangevallen uitspraak.

Het hoger beroep is ongegrond. De aangevallen uitspraak dient te worden bevestigd.

De minister dient op na te melden wijze in de proceskosten te worden veroordeeld.

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

Aldus vastgesteld door mr. M.G.J. Parkins-de Vin, voorzitter, en mr. D. Roemers en mr. M.A.A. Mondt-Schouten, leden, in tegenwoordigheid van mr. H.W. Groeneweg, ambtenaar van Staat.

w.g. Parkins-de Vin voorzitter

w.g. Groeneweg ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 11 maart 2009