Einde inhoudsopgave
De uitvoering van Europese subsidieregelingen in Nederland (R&P nr. SB6) 2012/6.3.3.1
6.3.3.1 Algemeen
Mr. J.E. van den Brink, datum 13-12-2012
- Datum
13-12-2012
- Auteur
Mr. J.E. van den Brink
- JCDI
JCDI:ADS400774:1
- Vakgebied(en)
Bestuursrecht algemeen (V)
Voetnoten
Voetnoten
Jacobs 2007, p. 175; Polak & Den Ouden 2004, p. 64.
Overigens kan ook een wettelijke grondslag voor de verstrekking van nationale cofinanciering bestaan, indien de Europese subsidie door organen van andere lidstaten wordt verstrekt. Zo is Nederland bijvoorbeeld verplicht bij te dragen aan de cofinanciering die wordt verstrekt als tegenhanger van de Europese subsidies die door de Euregio's worden verstrekt. Voor de Duitse Euregio's geldt dat het Ministerium für Wirtschaft, Mittelstand und Energie van het land Nordrhein-Westfalen verantwoordelijk is voor de verstrekking van de Europese subsidies (zie artikel 1.1 van de Overeenkomst inzake uitvoering van het INTERREG IV A-programma, Deutschland-Nederland 2007-2013). Daartoe is op grond van de Kaderwet EZ-subsidies en het Besluit EFRO de Regeling EFRO Doelstelling 3 programmaperiode 2007-2013 vastgesteld (Stort. 2007, 247).
Zie artikel III, tweede lid, van het overgangsrecht bij de derde tranche Awb, Stb. 1996, 333. Subsidiëring op basis van een vaste bestuurspraktijk valt derhalve niet onder deze uitzondering. Zie ABRvS 18 december 2002, AB 2003, 147, m.nt. N. Verheij en JB 2003, 46, m.nt. E. Hardy.
Uitzonderingen waren de Europese landbouwsubsidies (artikel 63 van de Landbouwwet) en de meeste Europese subsidies die uit het ESF werden gefinancierd. De verstrekking van de ESF-subsidies was gebaseerd op de Arbeidsvoorzieningswet (eerst artikel 99, later artikel 81, tweede lid). Zie bijvoorbeeld de Regeling Europees Sociaal Fonds (1994-1999), de Kaderregeling ESF-2, 5b en Communautaire Initiatieven (in een uitspraak van de Rb Maastricht van 6 juli 2004 (LIN AQ5226) wordt ten onrechte overwogen dat de Kaderregeling is aan te merken als een samenstel van beleidsregels), de Regeling Europees Sociaal Fonds voor het MKB-Initiatief; ESF - Stimulus scholingsregeling werkenden voor individuele bedrijven; en de Regeling Europees Sociaal Fonds KONVER II.
Zie bijvoorbeeld ABRvS 30 juli 2003, LJN AI0558, r.o. 2.2.1 waarin de Regeling Communautair Initiatief Werkgelegenheid als samenstel van beleidsregels wordt aangemerkt. Probleem hierbij lijkt wel dat in deze regeling verplichtingen voor de subsidieontvanger waren opgenomen. Beleidsregels kunnen immers geen verplichtingen aan burgers opleggen. De Afdeling oordeelt echter dat deze verplichtingen verbindend zijn, omdat zij geacht moeten worden door de aanvaarding van de subsidietoekenning tevens de in de Regeling neergelegde voorwaarden en verplichtingen te hebben aanvaard. Zie ook ABRvS 30 juli 2003, LJN AI0588, r.o. 2.2.1. In deze uitspraak merkt de Afdeling de Regeling Communautair Initiatief Adapt als samenstel van beleidsregels aan. De Afdeling gaat er zonder enige toelichting vanuit dat de subsidieontvanger is gebonden aan de in de Regeling opgenomen verplichtingen.
Namelijk de Overeenkomst tussen de partners en de Stichting EMR inzake de financiële uitvoering van het programma van het Communautair Initiatief INTERREG DI A B-NL/ NRW/RLP-EU van de Euregio Maas-Rijn. Ingevolge punt 1 van de Overeenkomst inzake de uitvoering van het Programma van het Communautair initiatief van de Euregio Maas-Rijn, blijkt dat Nederland de Stichting EMR moest aanwijzen als gemeenschappelijke beheers- en betalingsautoriteit. Niet duidelijk is op welke wijze Nederland hieraan gevolg heeft gegeven. In Nederland is in ieder geval geen wettelijke regeling vastgesteld waarin is geregeld dat de Stichting Euregio Maas-Rijn de bevoegdheid heeft om subsidies uit het hoofde van voormeld programma te verstrekken.
Ingevolge artikel 4:23, eerste lid, van de Awb verstrekt een bestuursorgaan slechts subsidie op grond van een wettelijk voorschrift dat regelt voor welke activiteiten subsidie kan worden verstrekt. Hiermee is bedoeld dat het verstrekken van een Awb-subsidie dient te berusten op een regeling die is gesteld door een orgaan dat aan de Grondwet of een formele wet een regelgevende bevoegdheid ontleent.1
De eis van de wettelijke grondslag heeft ook betekenis voor de verstrekking van Europese subsidies. In de eerste plaats geldt de eis voor de in aanvulling op de Europese subsidie verplichte nationale cofinanciering die een Nederlands bestuursorgaan verstrekt in de vorm van een Awb-subsidie.2 Voormelde eis geldt in de tweede plaats ook voor zover Nederlandse bestuursorganen Europese subsidies verstrekken die tevens kunnen worden aangemerkt als Awb-subsidies.
De eis van de wettelijke grondslag geldt sinds de inwerkingtreding van de subsidietitel van de Awb, dus vanaf 1 januari 1998. Voor subsidies die voor 1 januari 1998 op grond van bekendgemaakt beleid werden verstrekt, geldt de eis van de wettelijke grondslag pas sinds 1 januari 2002.3 Voor de verstrekking van Europese subsidies en de nationale cofinanciering bestond in de programmaperiode 1988-1993 en 1994-1999 doorgaans geen wettelijke grondslag.4 Als er á een nationale regeling bestond, dan werd deze regeling door de nationale bestuursrechter daarom aangemerkt als een beleidsregel.5
Met ingang van de programmaperiode 2000-2006 geldt de eis van de wettelijke grondslag voor de verstrekking van Europese subsidies die ook als Awb-subsidies kunnen worden aangemerkt onverkort. Voor veel nationale subsidieregelingen die in deze programmaperiode ter uitvoering van de Europese subsidieregelingen werden opgesteld, bestond echter geen wettelijke grondslag, of was deze grondslag lastig te achterhalen. De verstrekking van Europese subsidies op grond van het communautair initiatief INTERREG öl door de Stichting EMR berustte zelfs uitsluitend op een convenant.6 Kennelijk gingen Nederlandse bestuursorganen die met de uitvoering van de desbetreffende Europese subsidieregeling waren belast, maar ook de regelgevers ervan uit data) de subsidietitel niet van toepassing was, b) een wettelijke grondslag in het Europese recht kon worden gevonden, dan wel c) één van de uitzonderingen neergelegd in artikel 4:23, derde lid, van de Awb van toepassing was.
In paragraaf 6.3.3.3 wordt besproken in hoeverre de Europese subsidieregelgeving volgens de Nederlandse jurisprudentie en juridische literatuur kan worden aangemerkt als een wettelijke grondslag in de zin van artikel 4:23, eerste lid, van de Awb. Paragraaf 6.3.3.4 is vervolgens gewijd aan de vraag in hoeverre de uitzonderingen op het vereiste van de wettelijke grondslag neergelegd in artikel 4:23, derde lid, van de Awb betekenis hebben voor de verstrekking van Europese subsidies. Eerst wordt echter ingegaan op de vraag wat naar Nederlands recht wordt bedoeld met een wettelijk voorschrift. Met andere woorden: welke status dient het wettelijk voorschrift te hebben waarop de subsidieverstrekking berust?