Rb. Midden-Nederland, 13-07-2017, nr. UTR 17/2204 en UTR 17/2205

Bij besluit van 3 oktober 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder eiseres aangeschreven om vóór 1 februari 2017:

- de twee zelfstandige woningen [woning 1] en [woning 2] te Soest terug te brengen naar één zelfstandige woning;

- het laten gebruiken van bijgebouw [woning 3] te Soest als zelfstandige woning te staken en gestaakt te houden;

- alle woonvoorzieningen in het bijgebouw [woning 3] te Soest te verwijderen en

- de overkapping aan het bijgebouw [woning 3] te Soest te verwijderen,

onder oplegging van dwangsommen voor iedere week dat niet aan de lasten is voldaan.

Eiseres heeft tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend en de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 16 december 2016 heeft de voorzieningenrechter van deze rechtbank het primaire besluit geschorst tot zes weken na bekendmaking van de beslissing op bezwaar.

Bij besluit van 26 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen en heeft eiseres aangeschreven om:

- met betrekking tot [woning 1 en 2] te Soest het laten gebruiken van het woongebouw als gesplitste woning te staken en gestaakt te houden per 1 november 2017;

- met betrekking tot [woning 3] te Soest het laten gebruiken van het gebouw als woning te staken en gestaakt te houden per 8 juni 2017,

onder oplegging van dwangsommen voor iedere kalendermaand of deel van een kalendermaand dat niet aan de lasten is voldaan.

Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij heeft de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.

Bij besluit van 1 juni 2017 heeft verweerder de begunstigingstermijn verlengd tot en met de dag van de uitspraak van de voorzieningenrechter.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 29 juni 2017. Namens eiseres is verschenen [A ] (directeur), bijgestaan door zijn gemachtigde. [B] plus zijn partner waren ook aanwezig ter zitting. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Derde-partij [derde-partij 1] en [derde-partij 2] zijn in persoon verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Derde-partij [derde-partij 3] en [derde-partij 4] zijn met bericht van verhindering niet verschenen. Verder zijn ter zitting, op verzoek van eiseres, als getuigen verschenen en gehoord: [getuige 1] en [getuige 2] .

1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.

2. Tussen partijen is niet in geschil dat zowel de dubbele bewoning van [woning 1 en 2] als de bewoning van het bijgebouw [woning 3] in strijd is met het geldende bestemmingsplan “Soest Midden en Zuid” en met het voorheen geldende bestemmingsplan “Kerkebuurt”. Eiseres is echter van mening dat de bewoning valt onder het in het laatste plan opgenomen gebruiksovergangsrecht en dat verweerder dus niet bevoegd is om handhavend op te treden.

Op grond van artikel 25, eerste lid, van de voorschriften van het bestemmingsplan “Kerkebuurt” (verkort weergegeven) mag het bestaande gebruik van gronden en opstallen dat afwijkt van het plan op het tijdstip waarop het plan onherroepelijk wordt, worden voortgezet. Vast staat dat het bestemmingsplan op 16 april 1991 (hierna: de peildatum) onherroepelijk is geworden. Afwijkend gebruik - zoals in dit geval bewoning - dat op dat moment al bestond, is op grond van dit overgangsrecht dus toegestaan, maar uitsluitend zo lang het ononderbroken is voortgezet.

Volgens vaste rechtspraak rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat dit van toepassing is (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 8 juli 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2119).

[woning 1 en 2]

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft eiseres onvoldoende aannemelijk gemaakt dat de dubbele bewoning al bestond op de peildatum. Alhoewel de voorzieningenrechter, evenals verweerder, onderkent dat de woning gedurende langere perioden inderdaad gesplitst werd bewoond, is dit onvoldoende om een geslaagd beroep te kunnen doen op het overgangsrecht. Daarvoor moet immers aannemelijk zijn dat de woning op de peildatum gesplitst werd bewoond en dat dit gebruik daarna ononderbroken is voortgezet. Eiseres heeft daarvoor gewezen op de verklaringen van Huigen, [getuige 1] ,[getuige 3] , [getuige 4] , [getuige 5] en [getuige 6] , waaruit naar haar mening duidelijk blijkt dat de woning al vanaf 1990, maar ook al eerder, gesplitst bewoond werd. Met verweerder is de voorzieningenrechter echter van oordeel dat deze verklaringen te algemeen zijn (op)gesteld om daaruit af te kunnen leiden dat er op de peildatum daadwerkelijk sprake was van dubbele bewoning. Uit de GBA blijkt evenmin dat er op de peildatum sprake was van andere bewoners dan [C] en [D] , die samen woonden in de benedenwoning op [woning 1] . Het koopcontract uit 1983 ziet niet op de peildatum en vermeldt bovendien dat het onroerend goed niet is verhuurd. Eiseres heeft geen enkel stuk weten te overleggen waaruit blijkt wie er dan daadwerkelijk woonde(n) op de peildatum. Onder deze omstandigheden heeft verweerder een zwaarder gewicht kunnen toekennen aan de GBA en het koopcontract dan aan de eerder genoemde verklaringen.

De vraag of eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is geweest van een ononderbroken gebruik beantwoordt de voorzieningenrechter eveneens ontkennend. In de GBA staan vanaf 17 januari respectievelijk 30 januari 1992 tot 11 januari 1994 [E] en [F] als enigen ingeschreven op het adres en in de periode 2 mei 1994 tot 7 juli 1995 staat alleen [G] vermeld. Eiseres heeft geen verdere onderbouwing gegeven van haar standpunt dat desondanks in deze periode sprake was van een dubbele bewoning. Ook hiervoor geldt dat de eerder genoemde verklaringen te algemeen zijn omdat zij slechts verklaren dat er al die jaren sprake is geweest van dubbele bewoning, en dat eiseres geen enkel stuk heeft overgelegd waaruit blijkt dat ook in deze perioden de dubbele bewoning is voorgezet. De enkele verklaring van directeur [A ] dat leegstand niet voorkwam, is daarvoor onvoldoende. De door eiseres overgelegde bankafschriften zien op een latere datum en werpen dus geen ander licht op de zaak. Daarmee is sprake van twee langere perioden waarvoor eiseres onvoldoende aannemelijk heeft gemaakt dat de woning gesplitst werd bewoond zodat geen sprake is van een ononderbroken gebruik.

De voorzieningenrechter volgt eiseres niet in haar betoog dat in het bestreden besluit onvoldoende duidelijk is gemotiveerd wat volgens verweerder in de weg staat aan een geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht. Eiseres kan worden toegegeven dat verweerder niet heel concreet heeft aangegeven over welke periode(n) eiseres met verdere bewijsstukken moest komen. Dat hoefde verweerder echter ook niet te doen omdat de bewijslast in dit kader op eiseres rust. Uit het bestreden besluit is verder duidelijk op te maken dat verweerder vraagtekens heeft bij het ononderbroken gebruik als dubbele woning. Uit de verwijzing naar de gegevens uit de GBA, waaruit niet blijkt van een ononderbroken gebruik, had eiseres makkelijk zelf kunnen herleiden om welke periode(n) het ging. Het betoog slaagt niet.

Het beroep van eiseres op het gebruiksovergangsrecht slaagt niet, zodat verweerder ten aanzien van deze woning bevoegd was tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik handhavend op te treden.

[woning 3]

Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft eiseres aannemelijk gemaakt dat de bewoning van het bijgebouw al bestond op de peildatum. Weliswaar staat [H] pas vanaf 15 april 1996 ingeschreven in de GBA (en dan niet op [woning 3] maar op [woning 1] ), maar eiseres heeft voldoende verklaringen overgelegd waaruit aannemelijk wordt dat [H] niet pas vanaf 1996 in het bijgebouw woonde maar al vanaf 1988. Zo hebben ook beide getuigen ter zitting verklaard dat [H] reeds vóór de peildatum in het bijgebouw woonde en dit onafgebroken heeft bewoond tot aan zijn overlijden begin 2011. Met name de verklaring van [getuige 1] die, hoewel het gaat om ver in het verleden liggende data, gemotiveerd kon onderbouwen wanneer hij [H] met zijn honden heeft verhuisd naar [woning 3] . Daarmee is naar het oordeel van de voorzieningenrechter aannemelijk dat sprake was van bewoning op de peildatum.

De vervolgvraag of eiseres aannemelijk heeft gemaakt dat vanaf de peildatum sprake is geweest van een ononderbroken gebruik als woning, beantwoordt de voorzieningenrechter echter ook in dit geval ontkennend. Aan de hand van de GBA kan niet worden vastgesteld dat er onafgebroken iemand stond ingeschreven op dit adres. De door [A ] (eerst in bezwaar) opgegeven lijst met aaneengesloten bewoning, wordt onvoldoende met verklaringen of andere gegevens onderbouwd, waarbij de voorzieningenrechter opmerkt dat een aantal verklaringen ook tegenstrijdig is. Zo woonde volgens directeur [A ] van 2001 tot en met 2003 [I] op [woning 3] en van 2003 tot 2005 [J] , namen die niet in de GBA terugkomen, terwijl volgens de verklaring van [getuige 7] er maar tot augustus 2002 woonde. Volgens [getuige 7] zou van 2002 tot en met 2003 mevrouw [K] op 6B wonen terwijl [K] volgens de GBA sinds maart 2004 voor een half jaar (op [woning 3] ) stond ingeschreven. Zeer tegenstrijdig dus. Verweerder hoefde daarom aan deze verklaringen geen doorslaggevende betekenis toe te kennen. De overige overgelegde verklaringen dat [woning 3] altijd bewoond is geweest, zijn onvoldoende concreet om van ononderbroken bewoning uit te gaan, Voor de voorzieningenrechter is verder met name van belang dat de schriftelijke verklaring van [B] onvoldoende concreet is over het moment van aanvang van de bewoning van [woning 3] , terwijl hij als meest recente en huidige bewoner daar toch concreet over zou moeten kunnen verklaren. Volgens [A ] woont [B] er sinds 2009, maar [B] staat pas sinds 2013 in de GBA ingeschreven en verklaarde zelf ter zitting het niet meer precies te weten, maar vanaf 2008 voor 2 à 3 jaar in Rotterdam te hebben gewoond. Eiseres heeft ook geen verdere concrete stukken overgelegd waaruit kan worden afgeleid dat vanaf het overlijden van [H] sprake is geweest van een continue bewoning. Het betoog van eiseres slaagt niet.

Het beroep van eiseres op het gebruiksovergangsrecht slaagt niet, zodat verweerder ook voor deze woning bevoegd was tegen het met het bestemmingsplan strijdige gebruik handhavend op te treden.

6. De voorzieningenrechter komt voor [woning 1 en 2] en [woning 3] tot de conclusie dat verweerder bevoegd was handhavend op te treden.

7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

Concreet zicht op legalisatie en vertrouwensbeginsel

8. Eiseres voert aan dat op basis van verweerders brief van 20 april 2015 sprake is van een concreet zicht op legalisatie voor in ieder geval de bewoning van het bijgebouw [woning 3] . Daarnaast doet zij voor beide situaties een beroep op het vertrouwensbeginsel. Voor de woning [woning 1 en 2] stelt zij dat verweerder in bezwaar heeft erkend dat de dubbele bewoning onder het gebruiksovergangsrecht valt. Daarmee heeft verweerder het recht om handhavend op te treden verspeeld, aldus eiseres. Ten aanzien van de woning [woning 3] wijst eiseres op de brieven van 7 juni 2013 en 20 april 2015, waaruit een duidelijke en schriftelijke toezegging van verweerder blijkt om niet (meer) op te treden tegen het gebruik als woning.

9. Volgens vaste rechtspraak strekt het vertrouwensbeginsel niet zo ver dat een door een bestuursorgaan gewekte verwachting altijd moeten worden gehonoreerd. Dat geldt des te minder in het geval dat sprake is van een expliciet verzoek om handhaving van derde-belanghebbende zoals hier aan de orde. Verweerder heeft er verder ter zitting terecht op gewezen dat alle drie de brieven niet zijn gericht aan eiseres, zodat zij er slechts indirect een beroep op kan doen. Met verweerder is de voorzieningenrechter dan ook van oordeel dat geen sprake is van een ongeclausuleerde toezegging aan eiseres ten aanzien van [woning 3] . Ten aanzien van de [woning 1 en 2] overweegt de voorzieningenrechter dat verweerder een eerder ingenomen standpunt kan wijzigen naar aanleiding van nieuwe inzichten of ontwikkelingen. Dat houdt in dit geval een wrange uitkomst voor eiseres in, maar is nu eenmaal wel inherent aan een volledige heroverweging in bezwaar. Niet valt in te zien waarom verweerder het advies van de bezwaarschriftencommissie niet heeft kunnen overnemen op dit punt. Daaraan voegt de voorzieningenrechter toe dat verweerder vanwege zijn gewijzigde standpunt de begunstigingstermijn voor deze woning heeft gewijzigd in

1 november 2017. Voor verdere compensatie ziet de voorzieningenrechter geen plaats nu uit de door eiseres overgelegde facturen niet concreet valt af te leiden welke posten zien op de woningen [woning 1 en 2] en [woning 3] en ook niet verder is onderbouwd waaruit de schade dan precies bestaat. Het betoog van eiseres slaagt niet.

10. Wat door eiseres is aangevoerd, leidt gelet op het bovenstaande niet tot vernietiging van het bestreden besluit. Het beroep is ongegrond. Onder deze omstandigheden ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen. Ook ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding te bepalen dat verweerder het griffierecht dient te vergoeden.

11. Verweerder heeft de begunstigingstermijn verlengd tot en met de dag van de uitspraak van de voorzieningenrechter. Dit betekent dat de dwangsommen zullen worden verbeurd, indien eiseres niet vandaag alsnog gehoor geeft aan de lasten. Dit is niet realiseerbaar. Om eiseres nog enig respijt te geven de illegale bewoning te doen staken ziet de voorzieningenrechter aanleiding te bepalen dat de begunstigingstermijn wordt verlengd tot zes weken na heden.

12. Onder deze omstandigheden ziet de voorzieningenrechter echter geen aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen. Ook ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding te bepalen dat verweerder het griffierecht dient te vergoeden.

De voorzieningenrechter:

- verklaart het beroep ongegrond.

- schorst bij wijze van voorlopige voorziening het besluit van 26 april 2017 uitsluitend voor

zover het de hierin gestelde en bij besluit van 1 juni 2017 verlengde begunstigingstermijn

ten aanzien van [woning 3] betreft;

- treft de voorlopige voorziening dat de begunstigingstermijn ten aanzien van [woning 3]

wordt verlengd tot zes weken na heden en wijst het verzoek om voorlopige voorziening

in zoverre toe;

- wijst het verzoek om voorlopige voorziening voor het overige af.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.E.A. Braeken, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. M.H.L. Debets, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

13 juli 2017.

griffier voorzieningenrechter

Afschrift verzonden aan partijen op:

Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.