HvJ EU, 15-06-2023, nr. C-721/21

Met zijn eerste vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat wanneer een partij een beroep tot nietigverklaring van een bestuurshandeling instelt onder uitdrukkelijke of impliciete verwijzing naar een bepaald instrument van het Unierecht, zonder echter te preciseren welke bepalingen van dat instrument zijn geschonden of volgens welke uitlegging dat het geval is, de aangezochte rechter dit beroep moet of mag onderzoeken niettegenstaande een nationaalrechtelijke procedurele regel die vereist dat het verzoekschrift de specifieke geschonden bepalingen vermeldt.

De verwijzende rechter citeert in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing de procedurele regel in kwestie niet. Uit dit verzoek, het dossier waarover het Hof beschikt en de schriftelijke opmerkingen die in het kader van de onderhavige procedure zijn ingediend blijkt evenwel dat het gaat om de Rules of the Superior Courts (procesreglement voor de hogere rechterlijke instanties) volgens welke een verzoek om rechterlijke toetsing moet steunen op een uiteenzetting van de vorderingen en de middelen waarop deze berusten, waarbij alle middelen nauwkeurig worden geformuleerd en voor elk daarvan wordt aangegeven welke feiten en elementen tot staving ervan worden aangevoerd, en een verzoeker ter terechtzitting geen andere middelen mag aanvoeren of andere vorderingen mag formuleren dan die welke in die uiteenzetting zijn vermeld.

In casu blijkt uit het vonnis van 27 mei 2021 dat verzoekster in het hoofdgeding de middelen waarop de tweede, de derde en de zesde vraag berusten in strijd met dat procesreglement aanvoert, en dat de verwijzende rechter zich daarom genoodzaakt ziet die middelen niet-ontvankelijk te verklaren, tenzij hij deze krachtens het Unierecht moet of mag onderzoeken.

Teneinde de verwijzende rechter een nuttig antwoord te geven moet dan ook worden aangenomen dat deze rechter met zijn eerste vraag in essentie wenst te vernemen of het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het zich verzet tegen een nationale procedureregel zoals beschreven in punt 17 van het onderhavige arrest.

Zoals de advocaat-generaal in de punten 29 en 30 van haar conclusie in essentie heeft opgemerkt, vereist het Unierecht dienaangaande weliswaar volgens artikel 11 van richtlijn 2011/92 en artikel 9 van het Verdrag betreffende toegang tot informatie, inspraak bij besluitvorming en toegang tot de rechter inzake milieuaangelegenheden, ondertekend te Aarhus op 25 juni 1998 en namens de Europese Gemeenschap goedgekeurd bij besluit 2005/370/EG van de Raad van 17 februari 2005 (PB 2005, L 124, blz. 1), dat met name milieuverenigingen toegang krijgen tot een doeltreffende en eerlijke beroepsprocedure, maar regelt het niet hoe en op welk moment de gronden ter betwisting van het betrokken besluit, handelen of nalaten moeten worden aangevoerd.

Volgens vaste rechtspraak van het Hof is het bij ontbreken van een desbetreffende Unieregeling een aangelegenheid van de interne rechtsorde van elke lidstaat om de bevoegde rechter aan te wijzen en de procesregels te geven voor rechtsvorderingen die ertoe strekken de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, waarbij die regels niet ongunstiger mogen zijn dan die welke voor soortgelijke nationale vorderingen gelden (gelijkwaardigheidsbeginsel), en de uitoefening van de door het Unierecht verleende rechten in de praktijk niet onmogelijk of uiterst moeilijk mogen maken (doeltreffendheidsbeginsel) (arrest van 7 juni 2007, Van der Weerd e.a., C-222/05—C-225/05, EU:C:2007:318, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Wat ten eerste het doeltreffendheidsbeginsel betreft, blijkt uit de rechtspraak dat dit in principe niet vereist dat de nationale rechter ambtshalve een rechtsgrond inzake de schending van bepalingen van het Unierecht in het geding brengt, wanneer hij voor het onderzoek van die rechtsgrond buiten de grenzen van de door partijen afgebakende rechtsstrijd zou moeten treden door zich te baseren op andere feiten en omstandigheden dan die welke de partij die bij de toepassing van voormelde bepalingen belang heeft, aan haar vordering ten grondslag heeft gelegd (arrest van 26 april 2017, Farkas, C-564/15, EU:C:2017:302, punt 32 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Het Hof heeft overigens reeds geoordeeld dat nationale procedureregels op grond waarvan het voorwerp van het geschil wordt bepaald door de middelen die zijn aangevoerd op het moment van de instelling van het beroep, verenigbaar zijn met het doeltreffendheidsbeginsel wanneer zij het goede verloop van de procedure verzekeren, met name doordat de vertraging waartoe de beoordeling van nieuwe middelen leidt, wordt voorkomen (arrest van 6 oktober 2021, Consorzio Italian Management en Catania Multiservizi, C-561/19, EU:C:2021:799, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In het onderhavige geval lijken de betrokken procedureregels, zoals omschreven in punt 17 van het onderhavige arrest, niet van dien aard te zijn dat zij de uitoefening van de rechten die worden verleend door de in het hoofdgeding aan de orde zijnde richtlijnen 2011/92 en 92/43, in de praktijk onmogelijk of uiterst moeilijk maken, maar kunnen deze integendeel het goede verloop van de procedure bevorderen door te vereisen dat de in het beroep aangevoerde middelen voldoende nauwkeurig worden uiteengezet.

Ten slotte heeft het Hof weliswaar geoordeeld dat de nationale rechter in bepaalde domeinen, en met name dat van consumentenbescherming, verplicht kan zijn ambtshalve te beoordelen of is voldaan aan de eisen die voortvloeien uit de desbetreffende Unierechtelijke normen (zie in die zin arrest van 21 april 2016, Radlinger en Radlingerová, C-377/14, EU:C:2016:283, punt 66 en aldaar aangehaalde rechtspraak), maar kan een dergelijk vereiste, dat het gevolg is van de specifieke kenmerken van die domeinen en de desbetreffende bepalingen van het Unierecht, zoals de noodzaak om het gebrek aan evenwicht tussen de consument en de verkoper te compenseren, daarentegen in het onderhavige geval niet worden afgeleid uit de Unierechtelijke normen waarop wordt gedoeld met de middelen waarnaar in punt 18 van het onderhavige arrest wordt verwezen.

Ten tweede lijken de procedureregels die in het hoofdgeding aan de orde zijn evenmin strijdig met het gelijkwaardigheidsbeginsel aangezien ze volgens de gegevens waarover het Hof beschikt van toepassing zijn ongeacht of de beweerde schendingen het Ierse recht dan wel het Unierecht betreffen.

Het klopt dat de eerbiediging van dit beginsel vereist dat de verplichting die in de bepalingen van nationaal recht inzake de procedurevoorschriften voor een rechter is neergelegd om een middel inzake schending van het nationale recht ambtshalve op te werpen, op dezelfde manier moet gelden voor een soortgelijk middel inzake schending van het Unierecht. Hetzelfde geldt indien het nationale recht de rechter de mogelijkheid biedt om een dergelijk middel ambtshalve op te werpen (arrest van 26 april 2017, Farkas, C-564/15, EU:C:2017:302, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In het onderhavige geval blijkt uit de stukken in het dossier waarover het Hof beschikt echter niet dat het Ierse recht de verwijzende rechter een dergelijke verplichting oplegt of een dergelijke mogelijkheid biedt. Uit het vonnis van 27 mei 2021 blijkt integendeel dat de nationale rechter volgens dat recht alle middelen van dezelfde aard als die welke in punt 18 van het onderhavige arrest zijn vermeld, die in het beroep niet met de vereiste nauwkeurigheid zijn geformuleerd, niet-ontvankelijk moet verklaren, ongeacht of ze betrekking hebben op de schending van het Unierecht dan wel van het nationale recht.

Gelet op de voorgaande overwegingen moet op de eerste vraag worden geantwoord dat het Unierecht aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale procedureregel volgens welke een verzoek om rechterlijke toetsing aan het nationale recht of aan bepalingen van het Unierecht zoals artikel 4, leden 2 tot en met 5, van, en bijlage III bij richtlijn 2011/92 of artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 moet steunen op een uiteenzetting van de vorderingen en de middelen waarop deze berusten, waarbij alle middelen nauwkeurig worden geformuleerd en voor elk daarvan wordt aangegeven welke feiten en elementen tot staving ervan worden aangevoerd, en een verzoeker ter terechtzitting geen andere middelen mag aanvoeren of andere vorderingen mag formuleren dan die welke in die uiteenzetting zijn vermeld.

Gelet op het antwoord op de eerste vraag hoeven de tweede, de derde en de zesde vraag niet te worden beantwoord.

Met zijn vijfde vraag, die vóór de vierde vraag dient te worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 aldus moet worden uitgelegd dat de bevoegde instantie van een lidstaat die besluit dat een passende beoordeling niet nodig is, voor dit besluit een uitdrukkelijke en gedetailleerde motivering moet geven die alle redelijke wetenschappelijke twijfel aangaande de gevolgen van het plan of het voorgenomen project voor het betrokken gebied wegneemt, en die alle in de inspraakprocedure opgeworpen bedenkingen dienaangaande uitdrukkelijk en een voor een weerlegt.

Noch artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 noch een andere bepaling van deze richtlijn voorziet in vereisten betreffende de motivering van de besluiten die bij toepassing dit artikel 6, lid 3, worden genomen.

Desalniettemin zij er in de eerste plaats aan herinnerd dat het recht op behoorlijk bestuur, als afspiegeling van een algemeen beginsel van het Unierecht, vereisten met zich meebrengt die de lidstaten bij de uitvoering van het Unierecht moeten eerbiedigen. De verplichting voor nationale autoriteiten om hun besluiten te motiveren neemt onder die vereisten een bijzonder belangrijke positie in, aangezien zij degene aan wie het besluit gericht is in staat stelt om zich zo goed mogelijk te verdedigen en met kennis van zaken te beoordelen of het zinvol is om beroep in te stellen tegen dat besluit. Tevens is zij noodzakelijk om de rechter de gelegenheid te geven toezicht uit te oefenen op de wettigheid van die besluiten (arrest van 9 november 2017, LS Customs Services, C-46/16, EU:C:2017:839, punten 39 en 40 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In de tweede plaats voorziet artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 in een beoordelingsprocedure die ertoe strekt om door middel van een voorafgaande controle te waarborgen dat voor een plan of project dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van het betrokken gebied, maar dat voor het gebied significante gevolgen kan hebben, alleen toestemming wordt verleend voor zover het de natuurlijke kenmerken daarvan niet aantast (arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, EU:C:2019:622, punt 117 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

In dit artikel 6, lid 3, wordt een onderscheid gemaakt tussen twee fasen in de beoordelingsprocedure die daarin is neergelegd.

In de eerste fase, die wordt bedoeld in de eerste volzin van deze bepaling, dienen de lidstaten een passende beoordeling te maken van de gevolgen van een plan of project voor een beschermd gebied wanneer dit plan of project waarschijnlijk significante gevolgen voor dat gebied heeft. In de tweede fase, als bedoeld in de tweede volzin van dezelfde bepaling en die volgt op deze passende beoordeling, mag voor dat plan of project slechts toestemming worden verleend indien het de natuurlijke kenmerken van het betreffende gebied niet aantast, onder voorbehoud van artikel 6, lid 4, van richtlijn 92/43 (arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, EU:C:2019:622, punt 119 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Uit de rechtspraak van het Hof volgt ten eerste dat het in artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 neergelegde vereiste van een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project geldt indien het waarschijnlijk is of het risico bestaat dat dit plan of project significante gevolgen heeft voor het betrokken gebied. Gelet op met name het voorzorgsbeginsel wordt een dergelijk risico geacht te bestaan wanneer het op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake niet valt uit te sluiten dat het betrokken plan of project de instandhoudingsdoelstellingen van dat gebied in gevaar brengt. Het risico moet in het bijzonder worden beoordeeld in het licht van de specifieke milieukenmerken en -omstandigheden van het gebied waarop dat plan of project betrekking heeft (arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, EU:C:2019:622, punt 134 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Ten tweede houdt een passende beoordeling van de gevolgen van een plan of project voor een beschermd gebied volgens vaste rechtspraak in dat alle aspecten van dit plan of project die op zichzelf of samen met andere plannen of projecten de instandhoudingsdoelstellingen voor dat gebied in gevaar kunnen brengen, op basis van de beste wetenschappelijke kennis ter zake moeten worden bepaald voordat goedkeuring wordt verleend voor dat plan of project. De bevoegde nationale instanties geven slechts toestemming voor een activiteit wanneer zij de zekerheid hebben verkregen dat deze activiteit geen schadelijke gevolgen heeft voor de natuurlijke kenmerken van dat gebied. Dat is het geval wanneer er wetenschappelijk gezien redelijkerwijs geen twijfel meer over bestaat dat dergelijke gevolgen uitblijven (arrest van 29 juli 2019, Inter-Environnement Wallonie en Bond Beter Leefmilieu Vlaanderen, C-411/17, EU:C:2019:622, punt 120 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Volgens de rechtspraak mag deze beoordeling geen leemten vertonen en moet ze volledige, nauwkeurige en definitieve constateringen en conclusies bevatten die elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de gevolgen van de geplande werkzaamheden voor het betrokken gebied wegnemen (arresten van 25 juli 2018, Grace en Sweetman, C-164/17, EU:C:2018:593, punt 39 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 7 november 2018, Holohan e.a., C-461/17, EU:C:2018:883, punt 49).

Dit vereiste houdt in dat de bevoegde instantie na een passende beoordeling in staat moet zijn om afdoende te onderbouwen op welke gronden zij vóór de verlening van de betrokken vergunning de zekerheid heeft verkregen, ondanks eventuele andersluidende adviezen, dat elke redelijke wetenschappelijke twijfel over de milieueffecten van de geplande werkzaamheden voor het betrokken gebied was uitgesloten (zie in die zin arrest van 7 november 2018, Holohan e.a., C-461/17, EU:C:2018:883, punt 51).

Aan die motiveringsvereisten moet ook worden voldaan wanneer de bevoegde instantie, zoals in het onderhavige geval, goedkeuring verleent voor een project dat gevolgen kan hebben voor een beschermd gebied zonder een passende beoordeling in de zin van artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 te eisen.

Hieruit volgt dat het Unierecht een bevoegde instantie weliswaar niet de verplichting oplegt om in de motivering van een besluit om een vergunning voor een dergelijk project te verlenen zonder dat een passende beoordeling in de zin van deze bepaling wordt verlangd, alle opmerkingen, feitelijk en rechtens, die de belanghebbenden tijdens de administratieve procedure hebben gemaakt een voor een te weerleggen, maar dat deze instantie desalniettemin afdoende moet onderbouwen op welke gronden zij vóór de verlening van een dergelijke vergunning de zekerheid heeft verkregen, ondanks andersluidende adviezen en de redelijke twijfels die daarin eventueel zijn geuit, dat elke redelijke wetenschappelijke twijfel over mogelijke significante gevolgen van dat project voor het betrokken gebied was uitgesloten.

Gelet op de voorgaande overwegingen dient op de vijfde vraag te worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 aldus moet worden uitgelegd dat het een bevoegde instantie van een lidstaat weliswaar niet de verplichting oplegt om in de motivering van een besluit om voor een plan of project dat gevolgen kan hebben voor een uit hoofde van die richtlijn beschermd gebied, een vergunning te verlenen zonder dat een passende beoordeling in de zin van deze bepaling wordt verlangd, alle opmerkingen, feitelijk en rechtens, die tijdens de administratieve procedure zijn gemaakt een voor een te weerleggen, maar dat deze instantie desalniettemin afdoende moet onderbouwen op welke gronden zij vóór de verlening van een dergelijke vergunning de zekerheid heeft verkregen, ondanks andersluidende adviezen en de redelijke twijfels die daarin eventueel zijn geuit, dat elke redelijke wetenschappelijke twijfel over mogelijke significante gevolgen van dat project voor het betrokken gebied was uitgesloten.

Met zijn vierde vraag wenst de verwijzende rechter in essentie te vernemen of artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 aldus moet worden uitgelegd dat bij de beslissing of een passende beoordeling moet plaatsvinden van de gevolgen van een plan of project voor een uit hoofde van deze richtlijn beschermd gebied, rekening mag worden gehouden met de kenmerken van dit plan of project betreffende de verwijdering van vervuilende stoffen, die dus de schadelijke gevolgen van het plan of project voor dat gebied kunnen beperken, wanneer deze kenmerken ongeacht de eventuele gevolgen voor dat gebied als standaardonderdeel in datzelfde plan of project zijn opgenomen.

Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing blijkt dat de verwijzende rechter zich deze vraag met name stelt in het licht van het arrest van 12 april 2018, People Over Wind en Sweetman (C-323/17, EU:C:2018:244). Meer in het bijzonder vraagt hij zich af of de instantie voor ruimtelijke ordening in het licht van dat arrest bij haar beslissing om geen passende beoordeling te verlangen van de gevolgen van het in het hoofdgeding aan de orde zijnde project voor de in punt 7 van het onderhavige arrest genoemde gebieden, rekening mocht houden met de maatregelen die in punt 9 zijn beschreven.

Dienaangaande dient erop te worden gewezen dat het Hof in punt 40 van het arrest van 12 april 2018, People Over Wind en Sweetman (C-323/17, EU:C:2018:244), heeft geoordeeld dat artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 aldus moet worden uitgelegd dat, om te bepalen of in een later stadium een passende beoordeling moet worden verricht van de gevolgen van een plan of project voor een betrokken gebied, in de fase van de voorevaluatie de maatregelen ter voorkoming of beperking van de nadelige gevolgen van dat plan of project voor dat gebied niet in aanmerking mogen worden genomen.

Het Hof heeft in dat arrest met name geoordeeld dat de omstandigheid dat maatregelen ter voorkoming of beperking van de nadelige gevolgen van een plan of project voor het betrokken gebied in aanmerking worden genomen om te bepalen of een passende beoordeling moet worden verricht, veronderstelt dat er waarschijnlijk significante gevolgen zijn voor dat gebied en dat bijgevolg een dergelijke beoordeling moet worden verricht, waarbij deze conclusie wordt bevestigd door het feit dat een volledige en nauwkeurige beoordeling van de maatregelen ter voorkoming of beperking van mogelijke significante gevolgen voor het betrokken gebied, niet in de voorevaluatiefasefase, maar juist in de fase van de passende beoordeling moet worden verricht. Het Hof heeft daaraan toegevoegd dat wanneer dergelijke maatregelen reeds in de voorevaluatiefase in aanmerking worden genomen, dat tot gevolg kan hebben dat afbreuk wordt gedaan aan de nuttige werking van richtlijn 92/43 in het algemeen, en van de beoordelingsfase in het bijzonder, aangezien deze laatste fase zonder voorwerp zou raken en het gevaar zou bestaan dat deze fase, een wezenlijke waarborg die deze richtlijn biedt, wordt omzeild (zie in die zin arrest van 12 april 2018, People Over Wind en Sweetman, C-323/17, EU:C:2018:244, punten 35–37).

Die overwegingen kunnen er echter niet toe leiden dat tijdens de voorevaluatiefase geen rekening mag worden gehouden met de onderdelen van een project die daar inherent deel van uitmaken en de schadelijke gevolgen van dat project voor het betrokken gebied beperken.

Aldus kunnen dergelijke onderdelen die in het ontwerp van een project niet worden opgenomen ter beperking van de negatieve gevolgen van dat project voor het betrokken gebied, maar als standaardonderdelen die verplicht zijn voor alle projecten van dezelfde soort, in tegenstelling tot de in de punten 46 en 47 van het onderhavige arrest genoemde maatregelen, met name niet worden beschouwd als een aanwijzing dat er waarschijnlijk significante gevolgen zijn voor dat gebied.

Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter blijkt dat de opname van de in punt 9 van het onderhavige arrest bedoelde maatregelen in het ontwerp van projecten zoals dat in het hoofdgeding algemeen wordt opgelegd door wetgeving inzake ruimtelijke ordening, en in het onderhavige geval was voorgeschreven door het County Meath Development Plan 2013–2019, waarvoor overigens een milieueffectbeoordeling is verricht overeenkomstig richtlijn 2001/42/EG van het Europees Parlement en de Raad van 27 juni 2001 betreffende de beoordeling van de gevolgen voor het milieu van bepaalde plannen en programma's (PB 2001, L 197, blz. 30).

Artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43, uitgelegd in het licht van het voorzorgsbeginsel, verzet zich er dan ook niet tegen dat in de voorevaluatiefase van die projecten met dergelijke maatregelen rekening wordt gehouden.

Gelet op de voorgaande overwegingen dient op de vierde vraag te worden geantwoord dat artikel 6, lid 3, van richtlijn 92/43 aldus moet worden uitgelegd dat bij de beslissing of een passende beoordeling moet plaatsvinden van de gevolgen van een plan of project voor een gebied, rekening mag worden gehouden met de kenmerken van dit plan of project betreffende de verwijdering van vervuilende stoffen, die dus de schadelijke gevolgen van dat plan of project voor dat gebied kunnen beperken, wanneer deze kenmerken ongeacht de eventuele gevolgen voor dat gebied in het plan of project zijn opgenomen als een daaraan inherent standaardonderdeel.