6.5.2 Een wettelijke grondslag voor een subsidieplafond

Ingevolge artikel 4:25, eerste lid, van de Awb kan een subsidieplafond slechts bij of krachtens wettelijk voorschrift worden vastgesteld. Vanuit Nederlands perspectief bezien betekent dit dat de bevoegdheid tot het vaststellen van een subsidieplafond moet zijn neergelegd in een wet in formele zin dan wel een regeling afkomstig van de decentrale wetgever. Uiteraard kan het subsidieplafond ook in de wet in formele zin of een regeling van de decentrale wetgever zelf zijn neergelegd.

In de paragrafen 6.2.3.2 en 6.3.3.3 is reeds aan de orde geweest dat in de jurisprudentie van de Nederlandse bestuursrechters is aanvaard dat ook een bepaling uit een Europese verordening als een wettelijk voorschrift kan worden aangemerkt. In Europese subsidieverordeningen zijn echter geen subsidieplafonds neergelegd en ook geen bevoegdheden tot het vaststellen daarvan. Hetzelfde geldt voor de Europese subsidiebesluiten van algemene strekking die zijn gericht tot de lidstaat, nog daargelaten dat daarin neergelegde bepalingen niet als wettelijk voorschrift kunnen worden aangemerkt.1 Subsidieplafonds zijn impliciet wel te vinden in de Commissiebesluiten waarin wordt vastgesteld hoeveel Europees geld uit de Europese begroting voor een programmaperiode per OP beschikbaar is. De ABRvS heeft in een uitspraak van 3 januari 2007 echter overwogen dat dit beschikbare bedrag, niet valt aan te merken als een subsidieplafond in de zin van artikel 4:22 van de Awb, waarop de minister zich ten nadele van de aanvragers van de Europese subsidies kan beroepen.2 Het gaat immers om een Commissiebesluit dat is gericht tot de lidstaat. Een dergelijk besluit valt niet op één lijn te stellen met een regeling afkomstig van een wetgever.

Uit het voorgaande volgt dat de wettelijke grondslag voor het vaststellen van een rechtsgeldig subsidieplafond voor het verstrekken van Europese subsidies en de cofinanciering in het nationale recht moet worden gevonden: dat wil zeggen in een wet in formele zin dan wel een regeling van de decentrale wetgever.

In paragraaf 6.3.3.4 is besproken dat voor het verstrekken van Europese subsidies niet altijd een wettelijke grondslag is vereist. Indien een wettelijke grondslag voor subsidieverstrekking ontbreekt, betekent dat doorgaans dat evenmin een wettelijke grondslag bestaat voor het vaststellen van een subsidieplafond. Artikel 4:25 van de Awb maakt echter geen uitzondering op de eis van een wettelijke grondslag voor het vaststellen van een subsidieplafond, ook niet voor Europese subsidies. Deze problematiek is bijvoorbeeld aan de orde in de al genoemde uitspraak van de ABRvS van 3 januari 2007.3 De ABRvS constateert echter dat het ervoor moest worden gehouden dat de Subsidieregeling ESF-3 is gebaseerd op de Kaderwet szw-subsidies, waarin een bevoegdheidsgrondslag is neergelegd voor het vaststellen van een subsidieplafond.

In de huidige programmaperiode zijn in het kader van het ESF subsidieplafonds neergelegd in de bijlage bij de Subsidieregeling ESF 2007-2013. Deze regeling is expliciet gebaseerd op de Kaderwet szw-subsidies, waarin een bevoegdheid is neergelegd voor het vaststellen van een subsidieplafond. De subsidieplafonds voor Europese subsidies die door de minister van EL&I uit het ELFPO en het Europees Visserijfonds worden verstrekt, worden jaarlijks vastgesteld in het Openstellingsbesluit LNv-subsidies.4 Dit besluit is uiteindelijk gebaseerd op de Kaderwet LNv-subsidies.5 Voor de provinciale ELFPOsubsidies geldt dat de GS subsidieplafonds vaststellen op basis van de Subsidieverordeningen SNL6 en de subsidieverordeningen Inrichting Landelijk Gebied.7

Voor EFRO-subsidies doelstelling 2 ligt een en ander gecompliceerder. De Nederlandse subsidieverstrekkende bestuursorganen hebben weliswaar subsidieplafonds vastgesteld, maar onduidelijk is op welke wettelijke grondslag deze plafonds zijn gebaseerd 8

Voor de migratiefondsen geldt dat uit de oproepen tot het indienen van voorstellen die door het Nederlandse bestuursorgaan in de Staatscourant worden gepubliceerd, blijkt hoeveel Europees geld er beschikbaar is.11 Het betreft hier geen subsidieplafond in de zin van artikel 4:25, eerste lid, van de Awb, omdat voor het vaststellen daarvan geen wettelijke grondslag bestaat. Er bestaat immers geen wettelijke regeling waarin is bepaald dat de minister bevoegd is om subsidieplafonds vast te stellen met betrekking tot het ETF, het EVF, het EBF en het ElF. Dit betekent dat wanneer de beschikbare Europese gelden zijn uitgeput, de afwijzing van aanvragen niet kan worden gebaseerd op artikel 4:25, tweede lid, van de Awb.

Met betrekking tot de Europese subsidies uit hoofde van de programma's Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie en de EFRO-subsidies die door het dagelijks bestuur van de Euregio Maas-Rijn worden verstrekt, zijn in het geheel geen subsidieplafonds vastgesteld.