Het nationale budgetrecht en Europese integratie (SteR nr. 36) 2018/5.3.1:5.3.1 De Commissie-De Wit (2012) en de wijziging van de Cw 2001 (2014)

Het nationale budgetrecht en Europese integratie (SteR nr. 36) 2018/5.3.1

5.3.1 De Commissie-De Wit (2012) en de wijziging van de Cw 2001 (2014)

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

In november 2010 stelde de Tweede Kamer de Commissie-De Wit in, voluit de Parlementaire Enquêtecommissie Financieel Stelsel, om onderzoek te doen naar de crisismaatregelen die tussen september 2008 en januari 2009 waren genomen, waaronder de nationalisatie van Fortis en de staatssteun voor ING.1 De commissie concludeerde in april 2012 onder meer dat de manier waarop de maatregelen werden genomen het budgetrecht en de positie van de Kamer onder druk zette.2

In het eindrapport maakte de commissie een onderscheid tussen het formele en het materiële budgetrecht:

‘Het budgetrecht en de voorafgaande machtiging van het parlement voor het doen van uitgaven vereisen dat suppletoire begrotingen tijdig moeten worden ingediend en vastgesteld. Indien de uitvoering van beleid niet op vaststelling van een voorstel van een begrotingswijziging kan wachten, wordt daarom naast het formele budgetrecht gebruik gemaakt van het zogenaamde materiële budgetrecht. Door middel van vooruitlopende begrotingsinformatie wordt het parlement op de hoogte gesteld van de beleidsaanpassing en de daarmee gepaard gaande budgettaire wijzigingen. Zo wordt voorkomen dat het parlement achteraf voor voldongen feiten komt te staan en gedane uitgaven niet meer kan terugdraaien. Deze vooruitlopende begrotingsinformatie wordt meestal medegedeeld per afzonderlijke brief. Het parlement gaat hiermee (stilzwijgend) akkoord of verwerpt deze. In geval van (stilzwijgende) instemming heeft het parlement de budgettaire wijzigingen geaccepteerd en voert het daarmee zijn budgetrecht in materiële zin uit. Het materiële budgetrecht kan niet gebruikt worden ter vervanging van het formele budgetrecht. Achteraf geeft het parlement alsnog formele autorisatie voor de financiële maatregelen van het kabinet door het aanvaarden van de begrotingswijziging.’3

De commissie kwam vervolgens meermaals tot de conclusie dat bij de genomen steunmaatregelen zowel het formele als het materiële budgetrecht van de Tweede Kamer geschonden was.4

De Commissie-De Wit deed naar aanleiding van onder meer deze conclusies verschillende aanbevelingen. Zo pleitte de commissie voor een informatieprotocol voor crisissituaties om de informatievoorziening aan de Tweede Kamer te verbeteren, analoog aan de procedure bij de inzet van de krijgsmacht op grond van artikel 100 Gw.5 Ook stelde de commissie voor dat, als het budgetrecht werd geschonden, er een – bij voorkeur wettelijke – verplichting voor de regering zou moeten gelden om met een zogenoemd verantwoordingsmemorandum te komen, waarin volledige openheid van zaken wordt gegeven over de genomen maatregelen.6

In een reactie van september 2012 onderschreef het kabinet deze aanbevelingen grotendeels.7 Het zag echter weinig in het wettelijk vastleggen van de verplichting om bij een schending van het budgetrecht een verantwoordingsmemorandum naar de Kamer te sturen. Het kabinet voerde aan dat het in een dergelijke situatie altijd verantwoording diende af te leggen, onder meer via een dan benodigde suppletoire begroting.8 Verder stelde het kabinet zich, mijns inziens terecht, op het standpunt dat een dergelijke wettelijke regeling het afwijken van het budgetrecht lijkt goed te keuren en daarom onwenselijk is.9

In dit kader stelde het kabinet verder dat:

‘[i]n spoedeisende gevallen […] recht [kan] worden gedaan aan het budgetrecht via het verstrekken van “vooruitlopende begrotingsinformatie”. Deze procedure wordt in de Comptabiliteitswet vastgelegd. Met de procedure van de vooruitlopende begrotingsinformatie beoogt het kabinet een versterking van het materiële budgetrecht in situaties waarin snelheid van besluitvorming op gespannen voet komt te staan met de formele begrotingsprocedure in de vorm van suppletoire wetten. Wettelijk zal worden vastgelegd dat in spoedeisende situaties “vooruitlopende begrotingsinformatie” aan de Staten-Generaal zal worden overgelegd over een voorgenomen besluit en de budgettaire gevolgen daarvan. Zo mogelijk tegelijkertijd wordt er een voorstel voor een suppletoire begrotingswet ingediend, waarmee de formele procedure verder wordt gevolgd. De formele afhandeling kan, omdat de Kamers over hun eigen agenda gaan, achter gaan lopen bij de materiële instemming aan de hand van de verstrekte “vooruitlopende begrotingsinformatie”. In de praktijk heeft deze werkwijze zich al bewezen o.a. bij het tijdelijk en permanente noodfonds (EFSF en ESM). In alle gevallen waarin er geen sprake van dwingende spoed is en waarbij vertrouwelijkheid niet is vereist, wordt de bestaande formele procedure gevolgd waarbij uitgaven pas worden gedaan nadat autorisatie door het parlement is verleend.’10

Het verstrekken van vooruitlopende begrotingsinformatie met instemming via suppletoire begrotingen achteraf levert in de ogen van het kabinet dus geen schending van het budgetrecht op, indien er sprake is van spoedeisende situaties.

Zoals uit het bovenstaande blijkt, was het kabinet van plan om deze procedure via een wijziging van de Cw 2001 vast te leggen.11 Hiermee zou volgens de regering het materiële budgetrecht versterkt worden. De Raad van State leverde echter, mijns inziens terecht, flinke kritiek op dit voorstel en adviseerde om deze procedure niet te codificeren.12 Deze kritiek is met name interessant omdat de Raad van State daarmee een nadere invulling gaf aan het budgetrecht in formele en materiële zin.

In algemene zin merkte de Raad van State in zijn advies op dat: ‘naast het formele budgetrecht het materiële budgetrecht van belang is geworden. De materiële invulling van het budgetrecht is niet opgenomen in wetgeving, maar in de praktijk gegroeid.’13 Het parlement oefende volgens de Raad van State onder meer het materiële budgetrecht uit, indien de regering vooruitlopende begrotingsinformatie deelt met de Staten-Generaal en het parlement hiermee (eventueel stilzwijgend) instemt.14 De budgettaire wijzigingen als gevolg van nieuw beleid zijn dan immers geaccepteerd. Tegelijkertijd maakte de Raad van State, in navolging van de Commissie-De Wit, duidelijk dat het materiële budgetrecht niet kan worden gebruikt ter vervanging van het formele budgetrecht.15 De Staten-Generaal zullen ook na de aanvankelijke instemming met de begrotingsinformatie nog akkoord moeten gaan met een suppletoire begrotingswet, waarmee de uitgaven geautoriseerd worden.

Daarbij tekende de Raad van State aan dat het materiële budgetrecht:

‘meer omvat dan enkel het informeren van de Staten-Generaal over voorgenomen uitgaven. Kern van het budgetrecht is immers de voorafgaande autorisatie; het parlement moet, stilzwijgend of uitdrukkelijk, instemmen met de voorgenomen uitgave. In het geval vooruitlopende begrotingsinformatie wordt verstrekt met slechts het doel om het parlement te informeren zonder dat het parlement de mogelijkheid van onthouding van instemming met de voorgenomen uitgave wordt geboden, kan niet worden gesproken van uitoefening van het materiële budgetrecht.’16

Volgens de Raad van State moet het parlement in het kader van het materiële budgetrecht dus (stilzwijgend of uitdrukkelijk) instemmen met voorgenomen uitgaven. Het is echter aan de Staten-Generaal om de precieze grenzen van het materiële budgetrecht te bepalen, zo stelde de Raad van State.

‘De grenzen van de toepassing van het materiële budgetrecht worden bepaald door de Staten-Generaal zelf onder meer in het kader van de aanvaarding van een suppletoire begroting. Eerst door aanvaarding van de suppletoire begroting staat de autorisatie van de uitgave vast. De Staten-Generaal bepalen dan ook zelf welke mate van “flexibiliteit” zij in de toepassing van het budgetrecht aanvaardbaar achten.’17

Na deze algemene uiteenzetting over het budgetrecht, raadde de Raad van State het vastleggen van de procedure van vooruitlopende begrotingsinformatie in de Cw 2001 af.18 Voor de Raad van State waren het nut en de noodzaak van een dergelijke regeling onvoldoende aangetoond, nu die niet tot andere uitkomsten zou leiden, in vergelijking met de situatie waarin die procedure niet was gecodificeerd. Het materiële budgetrecht vereiste volgens de Raad van State zowel met als zonder codificatie dat het parlement op vooruitlopende begrotingsinformatie kan reageren, ook in spoedeisende situaties waarin een suppletoire begrotingswet niet kan worden afgewacht. Lukt dit vanwege de aard van de situatie niet, dan levert dat een schending van het formele en het materiële budgetrecht op. Bovendien was volgens de Raad van State niet gebleken ‘in hoeverre de huidige staatkundige praktijk, zonder wettelijke regeling, bezwaren oproept’.19

De regering besloot als gevolg van dit advies haar voornemen om de procedure rondom de vooruitlopende begrotingsinformatie te codificeren, te laten varen.20 De regering herhaalde dat zij met het voorstel juist het materiele budgetrecht had willen versterken. Tegelijkertijd erkende de regering dat de wettelijke informatieverplichting geen feitelijke meerwaarde had ten opzichte van de gegroeide praktijk, terwijl een dergelijke regeling wel de indruk kan wekken dat het enkel verlenen van informatie voorafgaand aan overheidsuitgaven voldoende is. Het materiële budgetrecht is echter meeromvattend, zo stelde de regering. Het idee van vooruitlopende begrotingsinformatie, als onderdeel van het materiële budgetrecht, heeft daarmee geen wettelijke basis gekregen.21

Uit deze gedachtewisseling tussen de regering en de Raad van State blijkt dat volgens beide ambten het materiële budgetrecht verder gaat dan het enkel informeren van het parlement. Volgens de Raad van State moet het parlement op grond van het budgetrecht in materiële zin, stilzwijgend of uitdrukkelijk, instemmen met voorgenomen uitgaven. Het bepalen van de precieze grenzen van dit recht is verder aan het parlement, aldus de Raad van State. Opvallend is dat de regering wel de conclusie van de Raad van State bevestigde dat het materiële budgetrecht meer inhoudt dan het enkel informeren van het parlement, maar dat zij niet expliciet stelde dat de Staten-Generaal in het kader van het materiële budgetrecht (stilzwijgend of uitdrukkelijk) moeten instemmen met voorgenomen overheidsuitgaven.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.