2.3.2 De bevoegdheidsgrondslag

De bevoegdheidsgrondslag van de laatste wijzigingen in de Richtlijn ETS is artikel 192 VwEU.1 De oorspronkelijke Richtlijn en de wijzigingen tot en met Richtlijn 2009/29/EG hebben als rechtsgrondslag artikel 175 EG. Artikel 192 VwEU bevat ten opzichte van artikel 175 EG geen wezenlijke veranderingen. Derhalve verwijs ik gemakshalve in het navolgende naar artikel 192 VwEU, ook wanneer het Richtlijn 2009/29/EG of ouder betreft.

Teuben passeert in haar toetsing van de Richtlijn aan artikel 192 VwEU, vrijwel direct dat artikel, en gaat door met een toetsing van de Richtlijn aan artikel 176 EG, thans artikel 193 VwEU. Zij geeft niet aan waarom zij niet verder ingaat op artikel 192 VwEU. Mijns inziens is haar terughoudendheid te verklaren door het feit dat de EU-wetgever in het kader van wetgeving gebaseerd op artikel 192 VwEU over een ruime beoordelingsmarge beschikt.2 Wetgeving gebaseerd op artikel 192 VwEU moet bijdragen aan de verwezenlijking van de doelstellingen uit artikel artikel 191 VwEU. Aangezien de Richtlijn onmiskenbaar de beperking van de uitstoot van broeikasgassen nastreeft, en hier ook een wezenlijke bijdrage aan levert door de totale emissies van broeikasgassen in absolute hoeveelheden te begrenzen, levert de Richtlijn mijns inziens een (aanzienlijke) bijdrage aan de verwezenlijking van de doelstellingen uit artikel 191 VwEU. De EU-wetgever heeft derhalve binnen haar bevoegdheden van artikel 192 jo 191 VwEU gehandeld bij het vaststellen van de Richtlijn ETS. Er moet hier nog wel worden gewezen op de onderzoeken van Peeters en Chen die aandacht hebben besteed aan het EU gelijkheidsbeginsel, het beginsel ‘de vervuiler betaalt’ en het voorzorgsbeginsel.3 Hier zij kort opgemerkt dat het beginsel dat de vervuiler betaalt en het voorzorgsbeginsel moeten worden afgewogen in het kader van artikel 191 jo artikel 192 VwEU, waarbij de EU-wetgever een ruime beoordelingsmarge geniet. Zoals hierboven reeds is weergegeven, voldoet de Richtlijn aan de doelstellingen van artikel 191 VwEU.

Wat betreft artikel 176 EG, thans artikel 193 VwEU, schaar ik mij achter de analyse van Teuben. Zij stelt dat artikel 193 VwEU tot gevolg heeft dat lidstaten verdergaande beschermingsmaatregelen moeten kunnen vaststellen dan is voorzien in de Richtlijn, ook wanneer de Richtlijn volledige harmonisatie lijkt te beogen.4 Zij stelt vast dat dit voor het boetebedrag van artikel 16 lid 3 en 4 van de Richtlijn tot gevolg heeft, anders dan de Nederlandse regering beweert, dat ook voor een hogere boete dan in die bepalingen is vastgelegd, zou kunnen worden gekozen.5 De mogelijkheid tot het vaststellen van verdergaande beschermingsmaatregelen wordt naar het oordeel van Teuben evenwel begrensd door het huidige artikel 4 lid 3 VEU.6 Mijns inziens volgt tegenwoordig uit de jurisprudentie dat alleen wanneer de verdergaande beschermingsmaatregelen in overeenstemming zijn met de doelstellingen van de Richtlijn, en in dezelfde lijn milieubescherming nastreven als de Richtlijn, deze maatregelen zijn toegestaan.7

Een vraag waar Teuben vervolgens geen aandacht aan besteedt, is of artikel 26 van Richtlijn ETS, geïmplementeerd in artikel 9 Richtlijn IE, wel in overeenstemming is met artikel 193 VwEU. Uit deze bepaling vloeit voort dat de vergunning verleend op grond van de Richtlijn IE, in beginsel, 8geen emissiegrenswaarden mag bevatten voor de directe uitstoot van broeikasgassen, die in verband met een in de installatie verrichte activiteit op bijlage I bij de Richtlijn ETS worden vermeld. Deze bepaling beperkt dus de mogelijkheden voor lidstaten om verdergaande beschermingsmaatregelen vast te stellen. Immers, het wordt de lidstaten in zoverre niet toegestaan om met het oog op de mitigatie van broeikasgassen (extra) reductiemaatregelen te treffen voor installaties die onder de Richtlijn ETS vallen. Krämer beweert dan ook dat deze bepaling een lidstaat niet kan verhinderen alsnog dergelijke grenswaarden aan een installatie op te leggen.9

Echter, mijns inziens streven emissiegrenswaarden als bedoeld in de Richtlijn IE (gebaseerd op ‘best beschikbare technieken’, of: BBT) niet dezelfde doelstellingen na als de Richtlijn ETS. Immers, het is inherent aan het ETS dat, door de verhandelbaarheid van emissierechten, de emissies van broeikasgassen gereduceerd worden daar waar dit het meest kostenefficiënt kan worden gedaan. Zou het worden toegestaan dat aan installaties BBT-eisen/grenswaarden kunnen worden opgelegd, dan zou dit de kostenefficiëntie van het ETS aantasten. Immers, voor bedrijven die sowieso al moeten voldoen aan een grenswaarde, is het niet meer nuttig emissierechten aan te schaffen die boven die grenswaarde uitgaan. De vraag naar emissierechten wordt hiermee negatief beïnvloed. BBT-eisen zijn dus geen verdergaande beschermingsmaatregelen als bedoeld in artikel 193 VwEU. Zij tasten namelijk de doelstelling van een kostenefficiënte reductie van broeikasgassen aan, als geformuleerd in artikel 1 Richtlijn ETS. Aangezien de Richtlijn IE evenwel BBT-eisen stelt ten aanzien van installaties die onder die Richtlijn vallen,10 dient de toepassing van deze Richtlijn voor activiteiten die reeds onder de Richtlijn ETS vallen te worden uitgesloten. Zou deze uitsluiting er niet zijn, dan zouden lidstaten op grond van de Richtlijn IE verplicht zijn de betreffende BBT-vereisten aan installaties op te leggen, hetgeen de kostenefficiëntie van de Richtlijn ETS zou aantasten.