CBb, 09-10-2017, nr. 16/949, 16/950, 16/952 en 16/961

Bij besluit van 26 september 2014 (het primaire besluit) heeft verweerder de op grond van de Regeling LNV-subsidies (de Regeling) genomen beschikking tot subsidieverlening voor het project Co-op Duurzaam (Co-op Duurzaam) ingetrokken.

Bij besluiten van 12 september 2016 (de bestreden besluiten) heeft verweerder de bezwaren van appellanten gedeeltelijk gegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit herroepen, de subsidie vastgesteld op € 146.261,- en een bedrag van € 123.051,- aan teveel uitgekeerde voorschotten hoofdelijk van appellanten teruggevorderd.

Appellanten hebben tegen de bestreden besluiten beroep ingesteld.

Verweerder heeft twee verweerschriften ingediend, ten aanzien van appellanten sub 1 en 2, en ten aanzien van appellanten sub 3 en 4.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 augustus 2017. Partijen hebben zich laten vertegenwoordigen door hun gemachtigden.

1. De achtergrond van het geschil is als volgt. In 2012 heeft verweerder subsidie verleend voor een bedrag van maximaal € 350.000,- voor Co-op Duurzaam, een project ter bevordering van samenwerkingsvormen in de visserij, als bedoeld in artikel 4:22 van de Regeling. De subsidie is verleend voor een samenwerkingsverband dat, voor zover hier relevant, bestond uit Silt B.V. (Silt) als hoofdaanvrager en appellanten als mede-aanvragers. Verweerder heeft € 269.312, aan voorschotten uitgekeerd. Co-op Duurzaam is niet volledig uitgevoerd en Silt is op 30 september 2014 failliet verklaard. Dat was voor verweerder aanleiding om de subsidieverlening geheel in te trekken. Met het bestreden besluit heeft verweerder in plaats daarvan de hoogte van de subsidie vastgesteld, en het teveel aan uitgekeerde voorschotten hoofdelijk van appellanten teruggevorderd.

Allereerst staat ter beoordeling het subsidiebedrag dat verweerder bij de bestreden besluiten heeft vastgesteld.

De hoogte van het subsidiebedrag heeft verweerder vastgesteld aan de hand van de Regeling en Verordening (EG) nr. 1198/2006 van de Raad van 27 juli 2006 inzake het Europees Visserijfonds (de EVF-verordening). Uitgaven komen in aanmerking voor een bijdrage uit het Europees Visserijfonds indien zij daadwerkelijk door de begunstigde zijn betaald, zo volgt uit artikel 55, eerste lid, van de EVF-verordening. De regels inzake de subsidiabiliteit van de uitgaven worden op nationaal niveau vastgesteld, zo volgt uit artikel 55, vierde lid, van de EVF-verordening. Hieraan is uitvoering gegeven in de Regeling, waarin is bepaald dat de subsidie ten hoogste 100% van de subsidiabele kosten bedraagt. In artikel 4:25 van de Regeling is gespecificeerd welke kosten in aanmerking komen voor de subsidie. Voor Co-op Duurzaam is verweerder onder meer uitgegaan van de volgende subsidiabele kostenposten: a. loonkosten, en b. kosten derde.

Appellanten 1 en 2 richten zich tegen de vaststelling van de subsidiabele kosten die onder a vallen. Het gaat daarbij specifiek om de loonkosten die appellante 1 heeft opgevoerd (aangeduid als regel 32), en de loonkosten van Silt (aangeduid als regels 33 tot en met 36).

Voor de loonkosten van appellante 1 heeft verweerder in plaats van het opgevoerde bedrag van € 5.922,69 een bedrag van € 2.947,42 aan subsidiabele kosten vastgesteld. Reden daarvoor was dat ten tijde van het nemen van de beslissingen op bezwaar geen loonstaten met de gespecificeerde loonkosten voor laatstgenoemd bedrag aan verweerder waren overgelegd. Appellanten sub 1 en 2 hebben in beroep alsnog loonstaten overgelegd. Daargelaten of met deze loonstaten alsnog het bedrag van € 5.922,69 zou kunnen worden onderbouwd, beschikte verweerder daarover ten tijde van de subsidievaststelling niet. Appellanten waren wel gehouden de loonstaten uiterlijk in de besluitvormingsfase te overleggen, op grond van artikel 1:14, derde lid, van de Regeling, in samenhang gelezen met artikel 4:45, tweede lid, van de Awb (vergelijk de uitspraak van het College van 24 juli 2017, ECLI:NL:CBB:2017:290, ov. 5.2). De beslissing van verweerder om bij de subsidievaststelling in de bestreden besluiten deze loonkosten niet te betrekken, is daarom niet onrechtmatig.

De loonkosten van Silt heeft verweerder deels niet aangemerkt als subsidiabele kosten, omdat Silt voor de onderbouwing van bedragen van € 1.172,-, € 1.796,27, € 574,28, respectievelijk € 937,60 geen loonstaten heeft aangeleverd. Appellanten menen dat dit verzuim van Silt hun niet kan worden aangerekend. Nu stukken ontbreken op basis waarvan verweerder kan vaststellen dat de loonkosten van Silt als subsidiabele kosten moeten worden aangemerkt, heeft verweerder de loonkosten terecht niet meegerekend. Of het ontbreken van stukken appellanten kan worden aangerekend, is voor de subsidievaststelling niet relevant.

Appellanten richten zich tegen de vaststelling door verweerder van de subsidiabele kosten die onder b vallen. Het gaat daarbij specifiek om de kosten aangeduid als 'Vissen Silt' voor een bedrag van € 2.970,- (regel 11), de kosten van SAS voor een bedrag van € 9.259,- (regel 19), de kosten van Q-point voor een bedrag van € 17.018,- (regel 20), en de kosten van IMARES voor een bedrag van € 15.000,- (regel 21).

Wat betreft de post “Vissen Silt” heeft verweerder gesteld dat de hem ter beschikking staande stukken onvoldoende aannemelijk maken dat het kosten zijn. Volgens verweerder lijkt het erop dat die post juist ziet op inkomsten uit de verkoop van vissen door Silt aan een derde. Appellanten hebben dit niet weersproken. Gelet hierop kan niet worden geoordeeld dat verweerder het bedrag ten onrechte niet heeft meegerekend bij de vaststelling van het subsidiebedrag.

De overige kostenposten betreffen facturen voor door SAS, Q-point en IMARES verrichte werkzaamheden, die Silt vanwege haar faillissement niet heeft betaald. Nu uit het betoog van appellanten moet worden afgeleid dat het samenwerkingsverband voor de werkzaamheden van genoemde derden geen kosten heeft gemaakt, heeft verweerder de bedragen terecht niet als subsidiabele kosten aangemerkt.

Gelet op het voorgaande heeft verweerder de subsidie – behoudens de hierna te bespreken korting – terecht vastgesteld op een bedrag van € 150.783,65.

Verweerder heeft op het subsidiebedrag een korting toegepast van 3%, overeenkomend met een bedrag van € 4.523,51. Reden daarvoor is dat volgens verweerder niet is voldaan aan de geldende voorlichtings- en publiciteitseisen, zodat hij bevoegd was het subsidiebedrag lager vast te stellen op grond van artikel 96, tweede lid, van de EVF-verordening.

De voorlichtings- en publiciteitseisen zijn neergelegd in de artikelen 32 en 33 van Verordening (EG) nr. 498/2007 van de Commissie van 26 maart 2007 tot vaststelling van uitvoeringsbepalingen van de EVF-verordening (Uitvoeringsverordening). De begunstigde is verantwoordelijk voor voorlichting van het publiek over de uit het EVF verkregen bijstand, zo volgt uit artikel 32, eerste lid, van de Uitvoeringsverordening. Voorlichting vindt plaats door de maatregelen genoemd in de leden 2 tot en met 4. In deze zaak wordt niet voldaan aan de voor de toepassing van de leden 2 en 3 (het plaatsen van een bord en een plaquette) geldende voorwaarde dat de totale subsidiabele kosten meer dan € 500.000,-. Alleen lid 4 is dus van toepassing, dat – voor zover hier van belang – luidt dat de begunstigde erop toeziet dat de deelnemers aan een uit het EVF gefinancierde concrete actie in kennis worden gesteld van die financiering en dat in alle documenten betreffende een dergelijke concrete actie wordt vermeld dat het operationele programma werd medegefinancierd uit het EVF. De technische kenmerken van de voorlichting- en publiciteitsmaatregelen voor de concrete actie zijn neergelegd in artikel 33 van de Uitvoeringsregeling.

Het betoog van appellanten dat zij niet ervan op de hoogte waren dat zij moesten voldoen aan voorlichtings- en publiciteitseisen volgt het College niet. In het besluit tot verlening van de subsidie is erop gewezen dat bij elke voorlichtings- of publiciteitsactie is vermeld dat het project is geselecteerd in het kader van het Nederlandse Operationeel Programma 'Perspectief voor een duurzame visserij' dat wordt medegefinancierd uit het EVF. Daarbij is vermeld dat het embleem van de Europese Unie en de slogan 'Europees Visserijfonds: Investering in duurzame visserij' moet worden gebruikt.

Verweerder heeft echter niet geconcretiseerd op welke wijze niet is voldaan aan de vereiste voorlichtings- en publiciteitsmaatregelen, anders dan dat er geen bord zou zijn geplaatst. Zoals hiervoor is overwogen en appellanten terecht hebben aangevoerd, is plaatsing van een bord echter alleen vereist als de totale subsidiabele kosten meer dan € 500.000,- bedragen. Nu verweerder onvoldoende feitelijk heeft onderbouwd op welke wijze de artikelen 32 en 33 van de Uitvoeringsverordening zijn overtreden, berust de verlaging van het vastgestelde subsidiebedrag in strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet op een deugdelijke motivering.

Dit betekent dat de bestreden besluit moeten worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 van de Awb, en dat verweerder opnieuw op de bezwaren zal moeten beslissen. Daarbij zal verweerder opnieuw het subsidiebedrag moeten vaststellen.

Wat ook de hoogte van het opnieuw vast te stellen subsidiebedrag zal zijn, uitgaande van het voorgaande zal de vastgestelde subsidie ten minste € 118.528,35 lager zijn dan wat aan voorschotten voor het project is uitgekeerd. Dit bedrag is namelijk het verschil tussen de betaalde voorschotten van € 269.312 en de vastgestelde subsidie van € 150.783,65, zonder rekening te houden met de korting van 3%.

Verweerder is bevoegd om teveel betaalde voorschotten terug te vorderen, op grond van artikel 4:95, vierde lid, van de Awb. De vervolgvraag is welke bedragen per appellant teruggevorderd kunnen worden.

Verweerder is in de bestreden besluiten uitgegaan van hoofdelijke terugvordering. Daarbij heeft verweerder zich mede gebaseerd op artikel 1:19, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling, wat erop neerkomt dat als een subsidie wordt verstrekt aan een samenwerkingsverband onverschuldigd betaalde subsidiebedragen hoofdelijk kunnen worden teruggevorderd bij iedere deelnemer aan het samenwerkingsverband. Appellanten hebben betwist dat artikel 1:19, tweede lid, aanhef en onder b, van de Regeling toepassing vindt: volgens hen biedt artikel 4, tweede lid, van de Kaderwet geen ruimte om in de Regeling bepalingen op te nemen over hoofdelijke terugvordering.

Voor de beantwoording van de vraag welke bedragen van appellanten kunnen worden teruggevorderd, is het eerst nodig vast te stellen welke subsidiebedragen aan wie zijn verleend. De aanvraag om subsidieverlening is gedaan door Silt namens een samenwerkingsverband. Dat samenwerkingsverband bestond destijds uit onder meer Silt en appellanten. Bij de aanvraag was een 'Projectplan Collectieve acties in de visketen' gevoegd, waarin Silt als hoofdaanvrager en onder meer appellanten als medeaanvragers waren genoemd. Bij de aanvraag waren machtigingen gevoegd van de andere aanvragers aan Silt Blijkens de aanhef van de machtigingen – ingevulde standaardformulieren van verweerder – hebben de medeaanvragers hiermee de hoofdaanvrager gemachtigd om de financiële en administratieve handelingen uit te voeren. Silt is dus niet alleen opgetreden als aanvrager, maar ook als penvoerder van het samenwerkingsverband. Op basis van de aanvraag heeft verweerder subsidie verleend. In het besluit tot subsidieverlening – dat alleen is gericht aan Silt – is niet expliciet gemaakt aan wie subsidie is verleend. Gelet op de aanvraag moet er echter van worden uitgegaan dat verweerder beoogd heeft de subsidie te verlenen voor het project van het samenwerkingsverband, dus aan de aanvragers gezamenlijk, en wel voor een bedrag van € 350.000,-. Dat het besluit tot subsidieverlening alleen aan Silt is gericht, maakt dat niet anders, nu verweerder het besluit tot haar heeft gericht in haar functie als penvoerder. Ook aan de beschrijving in de aanvraag van de rol van de verschillende aanvragers binnen het samenwerkingsverband kan geen betekenis toekomen bij de vaststelling dat aanvragers gezamenlijk subsidie hebben gevraagd en dat verweerder op basis van die aanvraag de subsidie aan hen gezamenlijk heeft verleend. Appellanten attenderen er terecht op dat de aanvraag een overzicht bevat van begroting en financiering van het project, waarin onder meer de loonkosten van het uitvoerend personeel en de kosten van machines en apparatuur zijn uitgesplitst naar de verschillende aanvragers. Het College stelt tegelijk vast dat het eindsaldo van de projectkosten in het overzicht van begroting en financiering het subsidiebedrag van € 350.000,- overstijgt, hetgeen erop duidt dat binnen het samenwerkingsverband sprake was van een nadere onderlinge verdeling van het subsidiebedrag. Zodoende valt uit de aanvraag en de subsidieverlening niet af te leiden dat de subsidie niet is verleend aan de aanvragers gezamenlijk, maar aan iedere appellante enkel tot de bedragen die in de aanvraag bij hun namen zijn genoemd.

Voor het project heeft verweerder op 22 januari 2013 en 8 oktober 2013 voorschotten verleend. Die voorschotten heeft verweerder – zo begrijpt het College – gestort op de bankrekening van Silt, als penvoerder van het samenwerkingsverband. Het College stelt vast dat verweerder met de betaling heeft beoogd voorschotten te verlenen aan de deelnemers van het samenwerkingsverband gezamenlijk en dat het aan henzelf was om de bedragen onderling te verdelen. Of appellanten een deel van de voorschotten hebben ontvangen, is in dit geschil niet van belang.

Het College is van oordeel dat verweerder onverschuldigd betaalde voorschotten niet kan terugvorderen van een persoon in zijn hoedanigheid van penvoerder van een samenwerkingsverband (zie uitspraak van 13 mei 2015, ECLI:NL:CBB:2015:145). De door appellanten gewenste beperking van de terugvordering tot de bedragen die in de aanvraag bij hun namen zijn genoemd, is in dit geval ook niet aan de orde. Zoals hiervoor is vermeld, is de subsidie verleend aan de aanvragers gezamenlijk en is geen sprake van zes te onderscheiden subsidiebesluiten. Nu de samenwerking niet heeft plaatsgevonden in de vorm van een rechtspersoon die over een eigen vermogen beschikt, zijn appellanten met Silt gezamenlijk gehouden tot terugbetaling van de onverschuldigd betaalde voorschotten. Gelet hierop mocht verweerder overgaan tot hoofdelijke terugvordering.

5. De beroepen zijn gegrond. Het College vernietigt de bestreden besluiten.

6. Het College veroordeelt verweerder in de door appellanten gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt het College voor appellanten sub 1 en sub 2 op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,- en een wegingsfactor 1). De kosten voor appellanten sub 3 en sub 4 stelt het College op hetzelfde bedrag vast.

Het College:

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van appellanten sub 1 en sub 2 gezamenlijk tot een bedrag van € 990,-, en in de proceskosten van appellanten sub 3 en sub 4 gezamenlijk eveneens tot een bedrag van € 990,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.C. Stam, mr. E.R. Eggeraat en mr. H.A.A.G. Vermeulen, in aanwezigheid van mr. M.B.L. van der Weele, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 9 oktober 2017.

w.g. R.C. Stam w.g. M.B.L. van der Weele