Stint-ongeval. Vertrouwensbeginsel. Onzelfstandig schadebesluit. Om procedurele spaghetti te voorkomen roept de Afdeling partijen op om een minnelijke regeling te treffen.

Op 28 juli 2011, bij de minister binnengekomen op 3 augustus 2011, heeft Stintum Holding B.V. een aanvraag ingediend om de Stint aan te wijzen als een ‘bijzondere bromfiets zonder kentekenverplichting’.

Naar aanleiding van de aanvraag heeft de minister de Rijksdienst voor het Wegverkeer (hierna te noemen: de RDW) en de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (hierna te noemen: de SWOV) verzocht onder meer te onderzoeken of de Stint veilig aan het verkeer kan deelnemen. De RDW heeft op 20 september 2011 een testrapport uitgebracht. Volgens dit rapport is de Stint breder dan op basis van de regelgeving is toegestaan, maar voldoet het voertuig aan de overige regels. Uit het door de SWOV op 8 november 2011 aan de minister uitgebrachte verslag blijkt dat de SWOV heeft geconcludeerd dat met de Stint niet zonder meer veilig aan het verkeer kan worden deelgenomen. Volgens de SWOV zijn er in technisch opzicht geen redenen waarom de Stint niet veilig aan het verkeer zou kunnen deelnemen, maar speelt toch de vraag van de verkeersveiligheid als de Stint zou worden toegelaten op de openbare weg. In dat kader heeft de SWOV opgemerkt dat de Stint dusdanig breed is dat hinder voor overige gebruikers van het fietspad niet valt uit te sluiten en dat bij een niet vrijliggend fietspad de ruimte tussen passerende motorvoertuigen en de Stint zeer gering is. Verder heeft de SWOV opgemerkt dat er niet zonder meer vanuit mag worden gegaan dat een persoon van 16 jaar of ouder zonder enige rijopleiding veilig tien personen (kinderen) kan vervoeren. Ten slotte heeft de SWOV opgemerkt dat de Stint beproefd is bij een maximumsnelheid van 15 km/uur, en dat het uit veiligheidsoverwegingen wenselijk is dat het motorrijtuig niet sneller kan rijden.

Bij besluit van 14 november 2011 heeft de minister de aanvraag toegewezen. Daarin heeft de minister aangegeven dat het advies van de RDW positief was en dat zij heeft besloten geen punt te maken van de (minieme) overschrijding van de toegestane breedte van het voertuig. Ook uit het verslag van de SWOV blijkt volgens de minister dat de Stint aan de gestelde eisen van verkeersveiligheid voldoet. Wel adviseert zij Stintum Holding B.V. nadrukkelijk rekening te houden met de behartenswaardige opmerkingen over het gebruik, de snelheid en de breedte van de Stint. Naar het oordeel van de minister kan met de Stint voldoende veilig aan het verkeer worden deelgenomen.

Op 4 april 2012 heeft de minister mededeling van de aanwijzing gedaan in de Staatscourant (Stcrt. 2012, 6543).

Op 20 september 2018 heeft in Oss een ernstig ongeval met een Stint plaatsgevonden. Naar aanleiding van dit ongeval hebben de politie, het Nederlands Forensisch Instituut (hierna te noemen: het NFI) en de Inspectie Leefomgeving en Transport (hierna te noemen: de ILT) op 27 september 2018 een eerste verkennend technisch onderzoek naar de Stint gedaan. Voor dit onderzoek is niet de Stint gebruikt die bij het ongeval betrokken was. Reden hiervoor is dat de NFI dringend heeft geadviseerd deze Stint zo lang mogelijk ongemoeid te laten, omdat alles wat aan die Stint wordt veranderd onomkeerbaar is, hetgeen later mogelijk gevolgen voor het onderzoek naar het ongeval kan hebben. Voor het verkennend onderzoek is daarom gebruik gemaakt van andere Stints.

Het eerste verkennend technisch onderzoek heeft tot de volgende bevindingen geleid:

Na het ongeval in Oss is bij de politie een aantal meldingen binnengekomen van derden over problemen met de Stint. Deze meldingen zijn door de politie gedeeld met de ILT.

Op 1 oktober 2018 heeft de minister het schorsingsbesluit genomen. Daarin heeft de minister uiteengezet dat zij uit voorzorg heeft besloten de aanwijzing van de Stint voor onbepaalde tijd te schorsen, omdat de bevindingen naar aanleiding van het eerste verkennende technische onderzoek twijfels oproepen over de veiligheid van de Stint. De schorsing geeft de gelegenheid om het nadere onderzoek dat thans plaatsvindt uit te voeren en af te ronden, aldus de minister in het schorsingsbesluit.

Het schorsingsbesluit is op 8 oktober 2018 in de Staatscourant gepubliceerd (Stcrt. 2018, 56871).

Tegen dit besluit is door meer dan honderd partijen bezwaar gemaakt. Eén van die partijen, appellant 4, heeft de voorzieningenrechter van de rechtbank hangende bezwaar verzocht een voorlopige voorziening te treffen, inhoudende dat het schorsingsbesluit zou worden teruggedraaid. Dit verzoek is bij uitspraak van 1 november 2018, ECLI:NL:RBMNE:2018:5318, afgewezen.

Appellant 4 heeft tegen deze uitspraak hoger beroep ingesteld bij de Afdeling. Tevens heeft zij de voorzieningenrechter van de Afdeling verzocht een voorlopige voorziening te treffen. De Afdeling heeft zich bij uitspraak van 15 november 2018 onbevoegd verklaard van het hoger beroep kennis te nemen, omdat tegen de uitspraak van de voorzieningenrechter van de rechtbank geen beroep open staat. Bij uitspraak van dezelfde datum is het verzoek om een voorlopige voorziening te treffen afgewezen.

De ILT heeft de Nederlandse Organisatie voor toegepast-natuurwetenschappelijk onderzoek (hierna: TNO) op 16 oktober 2018 (onder meer) gevraagd een analyse uit te voeren op de veiligheid van de Stint en, voor het geval het veiligheidsniveau als onvoldoende zou worden beoordeeld, aan te geven wat er voor nodig is om de veiligheid op een aanvaardbaar niveau te krijgen.

TNO heeft op 12 december 2018 verslag uitgebracht. Daaruit blijkt dat zij een veiligheidsonderzoek heeft uitgevoerd dat is gebaseerd op de analyse van drie voertuigen, te weten het voertuig waarvan door TNO is aangenomen dat dit model voor onderzoek werd aangeboden aan de RDW (het zogenoemde keuringsvoertuig) en twee nieuwere modellen die bedoeld zijn voor het vervoer van kinderen. Ten behoeve van dit onderzoek zijn zes veiligheidsdoelstellingen geformuleerd waaraan de voertuigen zouden moeten voldoen:

In het verslag van 12 december 2018 heeft TNO haar bevindingen uiteengezet. Daaruit blijkt dat de drie onderzochte voertuigen aan geen van de zes veiligheidsdoelstellingen voldoen. Allereerst haalt volgens TNO geen van deze onderzochte voertuigen de wettelijk vereiste remvertraging van 4 m/s2. Bij het keuringsvoertuig valt verder op dat er geen bedrijfsrem is gemonteerd waarmee het voertuig kan worden afgeremd als de aandrijving niet meer beschikbaar is of niet goed functioneert. De andere twee modellen hebben wel een bedrijfsrem maar die is onvoldoende krachtig. Ten tweede geldt volgens TNO voor alle onderzochte Stints dat het ontbreken van een zitplaats leidt tot veiligheidsrisico’s voor remmen en sturen door de grotere kans dat de bestuurder van het voertuig valt. Dit leidt in alle rijsituaties tot een onbeheersbare situatie; er is immers geen bestuurder op het (rijdende) voertuig. Ten derde leidt bij het keuringsvoertuig het losraken van de nuldraad naar de gashendel tot een technisch oncontroleerbare en voor een bestuurder onbeheersbare versnelling van het voertuig. Het losraken van de nuldraad naar de gashendel leidt ook bij de andere twee modellen tot ongewenst versnellen. Hier is deze faalmodus wel controleerbaar door het terugdraaien van de gashendel tot de nulstand. Het is echter niet waarschijnlijk dat een bestuurder in geval van paniek altijd de goede actie onderneemt als deze situatie zich voordoet. Ten vierde kan, zo blijkt uit de bevindingen van TNO, ook de automatische parkeerrem leiden tot gevaarlijke situaties wanneer deze ongewenst geactiveerd wordt tijdens het rijden. De kans dat dit gebeurt is te groot omdat veel faalmodi leiden tot dit ongewenst activeren. Bovendien kan een stilgevallen voertuig pas van een gevaarlijke plek verwijderd worden nadat de parkeerrem handmatig gelicht wordt en het contact uitgeschakeld wordt. Dit zijn geen intuïtieve handelingen, zeker niet in een panieksituatie, aldus TNO.

TNO heeft in het verslag een aantal aanbevelingen geformuleerd om de veiligheid van de Stints op een acceptabel niveau te krijgen.

Op 13 december 2018 heeft de minister Stintum Holding B.V. laten weten voornemens te zijn het aanwijzingsbesluit van 14 november 2011 in te trekken. Zij heeft haar in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken een zienswijze hierover in te dienen.

Op 9 januari 2019 heeft Stintum Holding B.V. van deze gelegenheid gebruik gemaakt en een zienswijze ingediend.

Bij besluit van 5 februari 2019 heeft de minister op de tegen het schorsingsbesluit gemaakte bezwaren beslist.

Een deel van de bezwaren is niet-ontvankelijk verklaard, omdat de bezwaarmakers volgens de minister een afgeleid belang hebben en daarmee geen belanghebbende zijn in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Andere bezwaarmakers zijn niet-ontvankelijk verklaard, omdat zij, ondanks dat zij daartoe in de gelegenheid zijn gesteld, geen bewijs hebben overgelegd waaruit blijkt dat zij bevoegd waren bezwaar te maken. Ten slotte zijn de bezwaarmakers die geen eigenaar of huurder zijn van een type Stint dat onder het aanwijzingsbesluit valt, niet-ontvankelijk verklaard. Voor de typen Stints die niet onder het aanwijzingsbesluit vallen, heeft het schorsingsbesluit namelijk geen rechtsgevolgen in het leven geroepen: deze typen zijn immers hoe dan ook niet toegelaten tot het verkeer op de weg. Dit geldt in ieder geval voor eigenaren of huurders van (uitsluitend) 1200 watt Stints, aldus de minister.

De bezwaren van de overige bezwaarmakers zijn ongegrond verklaard. Kort samengevat stelt de minister zich op het standpunt dat zij bevoegd was tot schorsing van het aanwijzingsbesluit over te gaan en dat zij dit besluit heeft kunnen baseren op de bevindingen naar aanleiding van het eerste verkennende technische onderzoek van de politie, de NFI en de ILT en de meldingen bij de politie van derden, die de bevindingen ondersteunen. Daarmee is het schorsingsbesluit ook voldoende gemotiveerd en zorgvuldig tot stand gekomen. Ook van strijd met de rechtszekerheid is volgens de minister geen sprake. In dat kader heeft zij uiteengezet dat het rechtszekerheidsbeginsel niet zo ver strekt dat derden erop moeten kunnen vertrouwen dat zij gebruik kunnen blijven maken van een voertuig waarbij twijfels over de veiligheid bestaan. Voor zover aan het oorspronkelijke type Stint, dat in 2011 is getest, modificaties zijn aangebracht, had volgens de minister voor de fabrikant voorzienbaar moeten zijn dat die aangepaste typen mogelijk niet meer onder de aanwijzing zouden vallen. De minister heeft in de aangevoerde bezwaren daarom aanleiding gezien de reikwijdte van het schorsingsbesluit nader te preciseren. Het schorsingsbesluit ziet alleen op het type Stint dat onder het aanwijzingsbesluit valt. Dat geldt niet voor het type Stint met een 1200 watt elektromotor, en ook niet voor de typen en modellen Stint die blijkens het ILT-rapport ‘Modificaties en modellen Stint’ van 11 december 2018 zijn ontwikkeld met een andere opbouw dan bedoeld voor personenvervoer. Voor het aanbrengen van modificaties gold een meldplicht, aldus de minister. Ten slotte heeft de minister uiteengezet dat zij het belang dat een voertuig dat aan het verkeer deelneemt veilig is, mocht laten prevaleren boven de belangen van de gebruikers van dat voertuig.

Bij separaat besluit van 5 februari 2019 heeft de minister het aanwijzingsbesluit van 14 november 2011 ingetrokken. Volgens de minister volgt uit het onderzoeksverslag van TNO van 12 december 2018 dat met de Stint de veiligheid op de weg niet voldoende is verzekerd en weggebruikers en passagiers onvoldoende worden beschermd. De risico's dat het voertuig onbeheersbaar wordt of anderszins een verkeersonveilige situatie creëert, acht zij op basis van de uitkomsten van het onderzoek van TNO te groot. Gelet op de bevindingen van TNO voldoet de Stint niet (langer) aan de wettelijke eis dat de toelating tot het verkeer op de weg overeenstemt met de doeleinden van het verzekeren van de veiligheid op de weg en het beschermen van weggebruikers en passagiers als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onderdelen a en b, van de Wegenverkeerswet 1994. Dit betekent dat de Stint niet (langer) voldoet aan de eisen die artikel 20b van de Wegenverkeerswet 1994 aan de toelating van een bijzondere bromfiets tot het verkeer op de weg stelt en de grondslag van het aanwijzingsbesluit is komen te vervallen, aldus de minister in het besluit. Daarbij heeft de minister nogmaals uiteengezet dat dit besluit ziet op het type Stint dat in 2011 is gekeurd, en niet op de latere typen en modellen Stint. Deze vielen volgens haar niet onder het aanwijzingsbesluit en zijn daarom nooit toegelaten tot het verkeer op de weg.

Het intrekkingsbesluit is op 6 februari 2019 in de Staatscourant gepubliceerd (Stcrt. 2019, 6066).

Tegen dit besluit is door meer dan honderd partijen bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 11 oktober 2019 heeft de minister op de gemaakte bezwaren beslist.

De bezwaren van eigenaren of huurders van (uitsluitend) Stints met een 1200 Watt elektromotor zijn niet-ontvankelijk verklaard, omdat dit type Stint niet onder het aanwijzingsbesluit viel en daarmee ook niet onder het intrekkingsbesluit kan vallen.

De overige bezwaren heeft de minister ongegrond verklaard. Kort samengevat stelt de minister zich op het standpunt dat de bevoegdheid het aanwijzingsbesluit in te trekken voortvloeit uit haar bevoegdheid dat aanwijzingsbesluit te nemen, en dat het verslag van TNO voldoende grondslag biedt om tot intrekking over te gaan, nu uit dat verslag volgt dat de verkeersveiligheid met de Stint niet kan worden gegarandeerd. Het rapport van Tüv-Süd dat door onder meer Stintum Holding B.V. is overgelegd, weerlegt het verslag van TNO volgens de minister niet. Het type Stint dat in opdracht van de fabrikant door Tüv-Süd is getest (een Stint met een 1200 watt elektromotor) wijkt af van het destijds door de RDW geteste voertuig. Dat Stintum Holding B.V. kennelijk bewust een aangepast type door Tüv-Süd heeft laten testen en dat deze aanpassingen de Stint naar haar mening veiliger zouden maken, doet hier niet aan af. Reeds hierom kunnen aan het rapport van Tüv-Süd geen rechten worden ontleend. Het intrekkingsbesluit ziet immers alleen op de Stint met een 800 watt elektromotor. Bovendien staan er gegevens in het rapport van Tüv-Süd die niet kloppen of tegenstrijdig zijn, aldus de minister. Het rapport van Tüv-Süd heeft dan ook geen aanleiding gegeven om op het intrekkingsbesluit van 5 februari 2019 terug te komen, aldus de minister. Hetzelfde geldt voor het door Stintum Holding B.V. overgelegde rapport van mr. Pessers. Volgens de minister heeft TNO de voertuigen kunnen testen aan de hand van de ISO-norm 26262-3:2011, nu deze norm geen nieuw kader of nieuwe eisen betreft waaraan de voertuigen moeten voldoen, maar een internationaal erkende manier bevat om de veiligheid van een wegvoertuig vast te stellen. Verder was intrekking van de aanwijzing niet onevenredig. Een ander, minder ingrijpend besluit zou volgens de minister niet hetzelfde doel van het zo snel mogelijk verzekeren van de verkeersveiligheid hebben bereikt. De minister onderkent de nadelige gevolgen van het besluit voor de fabrikant van de Stint en de eigenaren en gebruikers van de Stint met 800 watt elektromotor, maar is van mening dat het algemene belang van de verkeersveiligheid prevaleert. De gebruikers en eigenaren van de Stint kunnen daarbij terugvallen op andere vervoeropties. Ook komt de bezwaarmakers geen geslaagd beroep op artikel 1 Eerste Protocol van het EVRM toe, nu van een individuele en buitensporige last voor de eigenaren van de Stints met een 800 watt elektromotor niet is gebleken. Ten slotte stelt de minister zich op het standpunt dat, nu de maatregel niet als onevenredig kan worden aangemerkt, daarbij geen financiële compensatie behoefde te worden aangeboden. Het besluit komt daarmee niet in strijd met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. Besluiten over toelating tot het verkeer op de weg bieden niet de garantie dat deze niet kunnen worden ingetrokken als dat vanwege aan het licht getreden veiligheidsrisico's noodzakelijk is. Dat daaruit nadelen voortvloeien behoort in beginsel tot het normaal maatschappelijk risico, c.q. het bedrijfsrisico. Voorts verwijst de minister naar de verantwoordelijkheid van de fabrikant voor de deugdelijkheid van door hem op de markt gebrachte producten. Voor zover bezwaarmakers menen dat wel aanspraak gemaakt kan worden op nadeelcompensatie op grond van rechtmatige besluitvorming, wijst de minister erop dat daartoe een afzonderlijk gemotiveerd verzoek kan worden ingediend op grond van de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2019 (hierna: de Beleidsregel nadeelcompensatie).

Zowel tegen het besluit op bezwaar van 5 februari 2019 als tegen het besluit op bezwaar van 11 oktober 2019 zijn beroepen ingediend. De rechtbank heeft deze beroepen gezamenlijk behandeld en daarop één uitspraak gedaan die als volgt kan worden samengevat.

De rechtbank heeft over het besluit op bezwaar van 5 februari 2019, waarbij het schorsingsbesluit is gehandhaafd, geoordeeld dat de minister ten onrechte de bezwaren van partijen die eigenaar of gebruiker zijn van een ander type Stint dan de Stint met een 800 watt elektromotor niet-ontvankelijk heeft verklaard. Blijkens de tekst van het aanwijzingsbesluit ziet dit besluit op alle door de fabrikant op de markt gebrachte Stints die naar vormgeving, technische specificaties en wat betreft hun verkeersveiligheid aan de door de RDW en de SWOV beoordeelde eisen moeten (blijven) voldoen. Dit betekent dat ook andere — op een later moment op de markt te brengen — typen dan wel uitvoeringen van de Stint onder het bereik van het aanwijzingsbesluit vallen. Dit lijdt slechts uitzondering bij een type dat of een uitvoering die in betekenende en relevante mate afwijkt van het door de fabrikant bij de aanwijzingsprocedure aangeboden voertuig, waarbij wordt gewezen op de in artikel 20b, eerste lid, van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: de Wvw 1994) genoemde specificaties die ook ten grondslag hebben gelegen aan de verrichte keuring in 2011 door de RDW en de SWOV. Gelet hierop rijst de vraag of de door de fabrikant aangebrachte wijziging in het motorvermogen een dusdanige wijziging in technische specificaties ten opzichte van het gekeurde type is, dat een nieuwe aanvraag tot aanwijzing van dat type Stint had moeten worden gedaan. Volgens de rechtbank moet deze vraag negatief worden beantwoord. Daarbij betrekt zij dat de wijziging in het motorvermogen leidt tot een mogelijke stijging van de maximale snelheid van 15 km/uur naar 17,2 km/uur, dit is 2,2 km/uur. Verder staat vast dat aan de vormgeving en de overige kwalificaties van deze Stint niets is veranderd en dat het toegenomen motorvermogen ruim blijft onder het maximale vermogen van 4 kW zoals dat in de regelgeving is neergelegd. Volgens de rechtbank heeft het aanwijzingsbesluit daarom tevens betrekking op de uitvoering van de Stint met een 1200 watt elektromotor. Een andere uitleg zou er toe leiden dat weggebruikers die gebruik maken van een uitvoering van de Stint zich er bij de minister van moeten vergewissen of het aanwijzingsbesluit ook ziet op de door hen bij de fabrikant verkregen uitvoering van de Stint, aangezien het aanwijzingsbesluit en de daarbij behorende motivering is gericht aan de fabrikant zelf en de publicatie in de Staatscourant van het aanwijzingsbesluit daarover geen helderheid biedt, hetgeen door de minister ter zitting ook is erkend.

Ook heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister in beginsel de bevoegdheid toekomt om het aanwijzingsbesluit te schorsen, nu de bevoegdheid een besluit te nemen tevens de bevoegdheid impliceert dat besluit weer in te trekken en, minder vergaand, te schorsen. Van strijd met artikel 1 EP van het EVRM is geen sprake, omdat de bevoegdheid om het aanwijzingsbesluit te schorsen voortvloeit uit artikel 20b van de Wvw 1994 en daarmee bij wet is voorzien. Er bestaat verder geen grond voor het oordeel dat in strijd met artikel 1 EP van het EVRM geen redelijk evenwicht bestaat tussen het met de schorsing gediende algemeen belang en de nadelige gevolgen voor de eigenaren en gebruikers van de Stint. Verder is de rechtbank van oordeel dat de minister het schorsingsbesluit in het kader van de verkeersveiligheid heeft mogen nemen en dat zij voldoende heeft gemotiveerd waarom zij tot schorsing van het aanwijzingsbesluit is overgegaan en waarom de belangen van de gebruikers van de Stint in dit geval moeten wijken voor het belang van de verkeersveiligheid. Ten slotte bestaat er ook geen grond voor het oordeel dat het schorsingsbesluit in strijd komt met het evenredigheidsbeginsel dan wel het egalité-beginsel, nu het gaat om een kortdurende schorsing van vijf maanden. Deze schade valt te scharen onder het bedrijfsrisico van de gebruikers, aldus de rechtbank. Dit leidt wat betreft het schorsingsbesluit tot de slotsom dat de minister zich weliswaar ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat de bezwaarmakers die gebruik maken van een Stint met 1200 watt elektromotor niet-ontvankelijk zijn, maar dat het schorsingsbesluit op goede gronden is genomen en dus in stand kan blijven.

Over het besluit van 11 oktober 2019, waarbij het intrekkingsbesluit is gehandhaafd, heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister zich ook hier ten onrechte op het standpunt heeft gesteld dat eigenaren en gebruikers van een Stint met een 1200 watt elektromotor niet-ontvankelijk zijn in hun bezwaar, omdat ook dit type Stint onder het aanwijzingsbesluit valt. Verder heeft de rechtbank geoordeeld dat de minister haar vergewisplicht heeft geschonden, voor zover het gaat om de bevindingen van TNO met betrekking tot de Stints met een 1200 watt elektromotor. In dat kader is van belang dat uit het rapport van Tüv-Süd blijkt dat dit type Stint wel aan de voorgeschreven remvertraging voldoet, terwijl dat volgens TNO niet het geval is. Daarmee is de remvertraging van de Stint met dit type motor een belangrijk en betwist aspect. Bovendien is het een technisch aspect, zodat de stelling van de minister dat zij in dit geval over voldoende expertise beschikt om naar aanleiding van een eigen beoordeling tot de conclusie te kunnen komen dat het rapport van Tüv-Süd geen aanknopingspunten biedt voor twijfel aan het rapport van TNO, niet kan worden gevolgd. Het had in het kader van de op de minister rustende vergewisplicht dan ook op haar weg gelegen het rapport van Tüv-Süd ter beoordeling aan TNO voor te leggen. Hetzelfde geldt voor het overgelegde rapport van mr. Pessers, aldus de rechtbank. Nu dit niet is gebeurd, is het besluit in zoverre onzorgvuldig tot stand gekomen.

Voor zover het intrekkingsbesluit ziet op de Stints met een 800 watt elektromotor, heeft de rechtbank overwogen dat het rapport van Tüv-Süd niet op dit type Stints ziet. Volgens de rechtbank moet worden aangenomen dat dat type Stint niet voldoet aan de voorgeschreven remvertraging. In zoverre mocht de minister dan ook overgaan tot intrekking van het aanwijzingsbesluit. Dit neemt niet weg dat zij volgens de rechtbank in het kader van de evenredigheid had moeten bezien welke vorm van compensatie of schadevergoeding aan partijen moet worden aangeboden. Daarbij dient de minister naar het oordeel van de rechtbank te betrekken dat zij het aanwijzingsbesluit, zowel naar huidige inzichten als naar de inzichten ten tijde van het nemen van dat besluit, niet had mogen nemen, onder meer omdat de technische keuring onder de maat is gebleken. Door de Stint niettemin aan te merken als bijzondere bromfiets die de openbare weg op kan, zijn de fabrikant en kopers/gebruikers van de Stint in de gerechtvaardigde veronderstelling gebracht dat de Stint veilig kon worden gebruikt voor het vervoer van met name jonge kinderen. Niet valt in te zien dat dit de minister niet valt aan te rekenen en daarin ligt naar het oordeel van de rechtbank, nu het gaat om een onvoorwaardelijke en in tijd onbepaalde intrekking van het aanwijzingsbesluit, een grond voor een financiële of andersoortige tegemoetkoming. Het gaat volgens de rechtbank niet om nieuwe inzichten die zijn ontstaan, maar om gebreken en risico’s die de minister al bij het aanwijzingsbesluit had moeten onderkennen. Onder die omstandigheden acht de rechtbank een financiële of andersoortige tegemoetkoming aangewezen, hetgeen volgens haar overigens niet impliceert dat de gehele schade door de minister dient te worden vergoed. De rechtbank heeft daarbij nog overwogen dat het financiële aspect mogelijk ook speelt als de minister, nadat TNO zich over het rapport van Tüv-Süd heeft uitgelaten, het intrekkingsbesluit handhaaft voor de Stints met een 1200 watt elektromotor.

Het voorgaande leidt wat betreft het intrekkingsbesluit tot de conclusie dat de hiertegen gerichte beroepen gegrond zijn en dat dit besluit wordt vernietigd. De minister dient naar het oordeel van de rechtbank een nieuw besluit te nemen, met inachtneming van hetgeen de rechtbank heeft overwogen.

De minister kan zich niet met het oordeel van de rechtbank verenigen en heeft hoger beroep ingesteld. Tevens heeft de minister de voorzieningenrechter van de Afdeling verzocht een voorlopige voorziening te treffen. Bij uitspraak van 6 juli 2021, ECLI:NL:RVS:2021:1450, heeft de voorzieningenrechter dit verzoek toegewezen. Dit betekent dat de minister hangende het hoger beroep geen nieuw besluit op de bezwaren tegen het intrekkingsbesluit van 5 februari 2019 hoeft te nemen.

Het hoger beroep van de minister richt zich specifiek op het oordeel van de rechtbank i) dat ook Stints met een 1200 watt elektromotor onder het aanwijzingsbesluit vallen, ii) dat de minister bij het besluit tot handhaving van het intrekkingsbesluit de vergewisplicht heeft geschonden door de rapporten van Tüv-Süd en mr. Pessers niet aan TNO voor te leggen en iii) dat het intrekkingsbesluit niet genomen had mogen worden zonder daarbij te voorzien in een financiële of andersoortige tegemoetkoming. De Afdeling zal deze gronden hierna bespreken.

De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat ook de Stints met een 1200 watt elektromotor onder het aanwijzingsbesluit vallen. In het aanwijzingsbesluit is het volgende expliciet opgemerkt:

Hieruit volgt dat het aanwijzingsbesluit zag op de Stint van het type waarvoor de aanwijzing was aangevraagd. Dit was een Stint met een motorvermogen van 800 watt en de overige in de aanvraag opgenomen specificaties. Uit artikel 1, onder t, van de Wvw 1994 volgt dat de fabrikant instaat voor de overeenstemming van de productie met de verleende goedkeuring of toestemming. Dit impliceert dat als hij een product op de markt wil brengen dat niet overeenstemt met de verleende goedkeuring of toestemming, hij hiervan op zijn minst melding maakt bij het ministerie. Dit volgt ook uit artikel 20b, eerste lid, van de Wvw 1994, waarin is vermeld dat een aanwijzingsbesluit per type of individueel voertuig wordt gegeven. Een aanwijzing is geen generiek, dynamisch besluit, aldus de minister. Een nieuw type vraagt dus om een nieuwe aanvraag tot aanwijzing. Van een nieuw type is sprake indien het oorspronkelijk aangewezen voertuig naar vormgeving en technische specificaties is gewijzigd. In dit verband wijst zij verder op de Beleidsregel aanwijzing bijzondere bromfietsen die per 1 januari 2015 geldt (Stcrt. 2014, 34933) en die een consolidatie behelst van de daarvoor al geldende praktijk. In artikel 3 van deze Beleidsregel is vermeld dat de aanvrager bij een type-aanvraag (zoals hier aan de orde) schriftelijk verklaart dat alle exemplaren die van hetzelfde type op de weg zullen worden gebracht, identiek zijn aan het voertuig dat in het kader van de aanwijzing door de RDW is gekeurd. Deze bepaling was al van kracht toen de fabrikant de meeste Stints met een 1200 watt elektromotor op de markt bracht. Ter staving van dit standpunt verwijst de minister verder nog naar de beantwoording van een Kamervraag hierover (Kamerstukken II, 2018/19, 29 298 (lees: 29 398), nr. 616, blz. 10) en het Verslag van een Algemeen Overleg met de Tweede Kamer van 1 november 2018 (Kamerstukken II, 2018/19, 29 398, nr. 635, blz. 54–55). Volgens de minister heeft de rechtbank dan ook ten onrechte overwogen dat het aanwijzingsbesluit moeilijk anders kan worden begrepen dan dat ook andere, op een later moment op de markt te brengen, types of uitvoeringen van de Stint onder de reikwijdte van het aanwijzingsbesluit vallen.

De fabrikant was er volgens de minister ook van op de hoogte dat hij wijzigingen aan het goedgekeurde type Stint moest melden. In dat kader wijst zij erop dat de fabrikant in mei 2014 bij het ministerie heeft geïnformeerd of voor een variant van de eerder aangewezen Stint opnieuw een toelatingsaanvraag moest worden gedaan. Daarbij verwijst de fabrikant naar de hiervoor aangehaalde passage uit het aanwijzingsbesluit uit 2011. Naar aanleiding van het door het ministerie gegeven antwoord dat een type opnieuw beoordeeld moet worden als het voertuig niet meer overeenkomt met het beoordeelde voertuig, heeft de fabrikant toen ook een nieuwe aanvraag ingediend. De fabrikant was zich aldus in 2014 zonder meer bewust van de bestaande meldplicht in het geval er een nieuw type Stint op de markt gebracht zou worden.

De minister wijst er verder nog op dat de Stint met de 1200 watt elektromotor, die vanaf medio 2014 op de markt is gebracht, ingrijpende wijzigingen bevatte ten opzichte van het in 2011 gekeurde type. Zo zijn er wijzigingen doorgevoerd aan de motor, tevens het primaire remsysteem (motorvermogen AC 1200 watt in plaats van DC 800 watt), aan de maximumsnelheid (van 15 km/uur naar 17,2 km/uur), aan het remsysteem (trommelrem toegevoegd) en aan de opbouw (om de Stint ook een andere functie te geven dan enkel personenvervoer). Deze wijzigingen hadden moeten worden voorgelegd, nu deze gevolgen kunnen hebben voor de vormgeving, de werking van het besturings- en remsysteem, de ligging op de weg en de bestuurbaarheid en daarmee op de veiligheid van het voertuig in het verkeer. De rechtbank is hier ten onrechte aan voorbijgegaan. Haar oordeel dat de verhoging van de maximumsnelheid geen zodanige wijziging behelst dat de fabrikant een nieuwe aanvraag had moeten doen, lijkt de rechtbank uitsluitend te baseren op het in artikel 20b van de Wvw 1994 genoemde maximumvermogen van 4 kW. Kennelijk gaat de rechtbank er van uit dat zolang de Stint maar onder dit vermogen blijft, een nieuwe aanvraag niet nodig is, maar dit berust op een verkeerde lezing van die bepaling. Dat een voertuig onder dat vermogen blijft, betekent immers niet dat het voertuig hoe dan ook voor aanwijzing in aanmerking komt. Bovendien had de SWOV in haar advies van 2011 uitdrukkelijk vermeld dat een hogere maximumsnelheid van het voertuig dan de toen geteste maximumsnelheid van 15 km/uur vanuit veiligheidsoverwegingen niet wenselijk was. Door haar oordeel over de maximumsnelheid heeft de rechtbank voorts haar eigen oordeel in de plaats gesteld van dat van de minister en is zij voorbijgegaan aan diens beoordelingsruimte.

Ten slotte stelt de minister dat de rechtbank, door te overwegen dat een andere uitleg ertoe zou leiden dat weggebruikers die gebruik maken van de Stint zich er bij de minister van zouden moeten vergewissen of die Stint wel onder het aanwijzingsbesluit valt, heeft miskend dat het de fabrikant is, die ervoor moet zorgen dat zijn producten veilig zijn en dat de voertuigen die hij op de weg brengt identiek zijn aan het aangeboden testvoertuig waar de aanwijzing op ziet. Bovendien geeft de rechtbank met dit oordeel het belang van het gemak van fabrikant en weggebruikers voorrang ten opzichte van het belang van verkeersveiligheid. Dit kan uiteraard niet de bedoeling zijn, aldus de minister.

Niet in geschil is dat de Stints met een 800 watt elektromotor onder de reikwijdte van het aanwijzingsbesluit vielen. Partijen zijn verdeeld over de vraag of ook de Stints met een 1200 watt elektromotor onder de reikwijdte van dat besluit vielen. Naar het oordeel van de Afdeling is dat niet het geval. Daartoe overweegt zij als volgt.

Met ingang van 1 januari 2011 konden bijzondere bromfietsen worden aangewezen voor toelating tot het verkeer. In artikel 20b, eerste lid, van de Wvw 1994 is neergelegd in welke gevallen een dergelijke aanwijzing kon worden gegeven. Deze bepaling luidde ten tijde van belang, te weten de datum van het aanwijzingsbesluit, als volgt:

Uit deze bepaling vloeit voort dat een aanwijzing alleen per type (een type-aanwijzing) of per individueel voertuig kan plaatsvinden. Een zogenoemde merkaanwijzing, inhoudende dat voertuigen van een bepaald merk voor toelating tot het verkeer worden aangewezen, is op grond van deze bepaling niet mogelijk.

Tussen partijen is niet in geschil dat in dit geval sprake is van een type-aanwijzing. In de regelgeving is niet gedefinieerd wat onder ‘een type’ moet worden verstaan. Omdat een aanwijzing wordt gegeven naar aanleiding van een aanvraag en de keuring van een voertuig, moet worden aangenomen dat voor het antwoord op de vraag welk type is aangewezen de (technische) specificaties van het (type) voertuig waarvoor de aanvraag is gedaan en dat is gekeurd, leidend zijn. Dit betekent dat voor de vraag of een (type) voertuig onder een type-aanwijzing valt, beoordeeld moet worden of dat (type) voertuig dezelfde (technische) specificaties heeft als het type voertuig waarvoor de aanwijzing is aangevraagd en — uiteindelijk — is verleend.

In haar aanvraag heeft Stintum Holding B.V. de minister verzocht ‘de Stint’ aan te wijzen als bijzondere bromfiets. De aanvraag is voorzien van foto’s en tekeningen van het voertuig. In zowel de aanvraag als de bij de aanvraag gevoegde bijlage is aangegeven dat de maximumsnelheid van de Stint 15 km/uur bedraagt. Voorts zijn in de bijlage de technische specificaties van de Stint uiteengezet:

Het voertuig dat door de RDW en de SWOV is gekeurd, voldeed aan deze technische specificaties.

Uit de aanvraag en de bijlage blijkt dus dat de aanwijzing is gevraagd voor een type voertuig met een maximumsnelheid van 15 km/uur een elektromotor 800 watt. Dit type voertuig is vervolgens op de markt gebracht. Naar aanleiding van wensen van gebruikers heeft de producent het voertuig aangepast. Deze in 2014 voor het eerst op de markt gebrachte aangepaste voertuigen hadden een maximumsnelheid van 17,2 km/uur en een elektromotor van 1200 watt. Verder was er een handrem aan de voertuigen toegevoegd. Daarmee weken de (technische) specificaties van deze voertuigen af van de voertuigen waarvoor de type-aanwijzing was aangevraagd. De in 2014 op de markt gebrachte voertuigen waren daarmee van een ander type.

In het aanwijzingsbesluit van 14 november 2011 is het volgende vermeld:

Uit de eerste zin volgt uitdrukkelijk dat de aanwijzing is gebaseerd op de aanvraag. Omdat de aanvraag, zoals hiervoor onder 19.5 uiteen is gezet, is gedaan voor een type voertuig met een maximumsnelheid van 15 km/uur en een elektromotor van 800 watt, is dit type aangewezen. Dat aan het aangewezen type geen wijzigingen mochten worden doorgevoerd, die niet beoordeeld waren, volgt uit de tweede zin. Daarmee is naar het oordeel van de Afdeling onder meer tot uitdrukking gebracht dat alle op de markt gebrachte Stints wat betreft vormgeving, technische specificaties en verkeersveiligheid niet mogen afwijken van de vormgeving, technische specificaties en verkeersveiligheid van het door de RDW en de SWOV beoordeelde voertuig om onder dat aanwijzingsbesluit te kunnen vallen. Deze uitleg correspondeert met de definitie van fabrikant, zoals die ten tijde van belang, te weten 14 november 2011, was neergelegd in artikel 1, eerste lid, aanhef en onder t, van de Wvw 1994. Uit deze definitie volgt dat de fabrikant instaat voor de overeenstemming van de productie met de verleende goedkeuring of toestemming.

Zoals hiervoor onder 19.2 uiteen is gezet, is een merkaanwijzing op grond van artikel 20b, eerste lid, van de Wvw 1994 niet mogelijk en kan alleen een aanwijzing worden gegeven voor een type of een individueel voertuig. Dat zo’n type een bepaalde naam heeft gekregen (zoals in dit geval ‘de Stint’) en andere types later ook die naam hebben gekregen, betekent dan ook niet dat de aanwijzing die voor het eerste type is gegeven ook ziet op die andere, latere types. Zoals hiervoor onder 19.3 uiteen is gezet, onderscheidt een type zich door de (technische) specificaties, en niet door de daaraan gegeven naam.

Het voorgaande betekent dat de voertuigen met de naam Stint, met een elektromotor van 1200 watt en een maximumsnelheid van 17,2 km/uur niet onder het aanwijzingsbesluit vielen.

Dat de maximumsnelheid en het vermogen van de motor van de in 2014 op de markt gebrachte voertuigen, net als het aangewezen type voertuig, (ruim) binnen de in artikel 20b, eerste lid, van de Wvw 1994 vermelde maximale snelheid en motorvermogen vallen, maakt het voorgaande niet anders. De in die bepaling vermelde maximale snelheid van 25 km/uur en maximum motorvermogen van 4 kW geven de uiterste grenzen aan voor het kunnen doen van een aanwijzing: heeft een (type) voertuig een hogere maximumsnelheid of een groter motorvermogen dan in die bepaling vermeld, dan is het alleen daarom al wettelijk uitgesloten dat (type) voertuig aan te wijzen. Daaraan kan juridisch niet het gevolg worden verbonden dat een aanwijzing die is gegeven naar aanleiding van een beoordeeld (type) voertuig met bepaalde specificaties, ook geldt voor andere, niet beoordeelde (typen) voertuigen met specificaties die weliswaar eveneens binnen de in artikel 20b, eerste lid, van de Wvw 1994 vermelde grenzen vallen, maar afwijken van die van het beoordeelde (type) voertuig. Uit deze bepaling volgt immers ook dat voordat kan worden bepaald of een aanwijzing kan worden gegeven, beoordeeld moet worden of de toelating van een (type) voertuig tot het verkeer in overeenstemming is met onder meer de verkeersveiligheid. De technische specificaties van een voertuig, zoals het motorvermogen, de maximumsnelheid en de wijze waarop een voertuig tot stilstand kan worden gebracht, zijn daarvoor bij uitstek van belang.

Naar het oordeel van de Afdeling volgt dus uit zowel het wettelijk systeem als het op de aanvraag gebaseerde aanwijzingsbesluit dat de aanwijzing alleen is gegeven voor het type voertuig met de naam Stint, met een maximumsnelheid van 15 km/uur en een elektromotor van 800 watt. Dit betekent dat voor andere types of voor wijzigingen aan de (technische) specificaties van dit type een nieuwe aanvraag, dan wel tenminste een melding (die de minister de gelegenheid zou geven aan te geven dat een nieuwe aanvraag noodzakelijk was) moest worden gedaan, voordat deze op de markt mocht worden gebracht. Uit een mailwisseling tussen de fabrikant van de Stint en het ministerie in de periode mei – september 2014 leidt de Afdeling af dat de fabrikant zich hier ook van bewust was. Op 11 mei 2014 heeft de fabrikant een mail aan het ministerie gestuurd, waarin hij uitlegt dat hij contact met het ministerie zoekt omdat "(…) we graag willen weten of we andere varianten van de Stint ter goedkeuring moeten aanbieden." Vervolgens herhaalt hij onder meer de hiervoor in de eerste alinea van overweging 19.6 weergegeven zinnen uit het aanwijzingsbesluit en geeft hij het volgende aan.

Het ministerie reageert in een mail van 12 mei 2014 als volgt:

Op 24 september 2014 doet de fabrikant een aanvraag voor aanwijzing van een nieuw model. In de bijlage bij die aanvraag is het volgende vermeld:

De stelling van de fabrikant dat de Stints met een maximumsnelheid van 17,2 km/uur en een elektromotor van 1200 watt slechts op ondergeschikte punten afweken van het type Stint dat was gekeurd en aangewezen, en dat die Stints ook veiliger waren omdat daaraan een extra rem was toegevoegd, volgt de Afdeling niet. Ook baat de stelling van de fabrikant dat die Stints, als daarvoor wel een aparte aanvraag zou worden ingediend, voldeden aan de toen geldende regelgeving en daarom zeker aangewezen zouden zijn, hem niet. Uit het wettelijk systeem volgt dat het niet aan de fabrikant is om zelf te (laten) beoordelen of een voertuig aan de vereisten om aangewezen te worden voor toelating op de weg voldoet, maar aan de minister. Omdat de fabrikant de Stints met een maximumsnelheid van 17,2 km/uur en een elektromotor van 1200 watt niet ter beoordeling aan de minister heeft voorgelegd, heeft die beoordeling niet plaatsgevonden. De vraag of dit type zou zijn aangewezen, is een hypothetische vraag, waaraan de Afdeling niet toe komt.

In de procedure is ten slotte naar voren gebracht dat bij de bekendmaking van de aanwijzing in de Staatscourant is vermeld dat ‘bromfietsen van het merk Stint’ zijn aangewezen voor toelating tot het verkeer en dat het gevolg van deze aanwijzing is dat bromfietsen van het merk Stint in het Nederlandse verkeer gebruikt mogen worden conform de regels die voor deze voertuigen en hun bestuurders gelden (Stcrt. 2012, 6543). Betoogd is dat hieruit volgt dat de aanwijzing ziet op het merk Stint en daarmee ook op onder meer de Stints met een elektromotor van 1200 watt.

Daargelaten dat, zoals hiervoor onder 19.2 is overwogen, artikel 20b, eerste lid, van de Wvw 1994 een merkaanwijzing niet mogelijk maakt, is niet de tekst van de bekendmaking van de aanwijzing in de Staatscourant leidend voor de reikwijdte van die aanwijzing, maar de tekst van het aanwijzingsbesluit van 14 november 2011. Daarbij is van belang dat dit besluit een zaaksgebonden beschikking is, omdat dit besluit naar aanleiding van een aanvraag van de fabrikant is genomen en in dit besluit aan de hand van de in artikel 20b, eerste lid, van de Wvw vermelde voorwaarden de juridische status van het type voertuig waarvoor de aanwijzing is aangevraagd is bepaald. Zoals hiervoor is overwogen, volgt uit de tekst van het aanwijzingsbesluit dat de aanwijzing alleen betrekking heeft op het type Stint met een maximumsnelheid van 15 km/uur en een elektromotor van 800 watt.

De conclusie is dat de Stints met een 1200 watt elektromotor en een maximumsnelheid van 17,2 km/uur niet onder de reikwijdte van het aanwijzingsbesluit vielen. Ditzelfde geldt voor de in de stukken genoemde cargo Stints. Ook dit type Stint wijkt immers wat betreft de (technische) specificaties af van het type Stint waarvoor de aanvraag is ingediend en dat is beoordeeld.

Omdat de Stints met een 1200 watt elektromotor en een maximumsnelheid van 17,2 km/uur en de cargo Stints niet onder de reikwijdte van het aanwijzingsbesluit vielen, vallen deze evenmin onder de reikwijdte van het schorsings- en intrekkingsbesluit. De gebruikers van deze Stints worden door de schorsing en intrekking van de aanwijzing dan ook niet rechtstreeks in hun belangen geraakt, zodat zij niet als belanghebbenden bij deze besluiten kunnen worden aangemerkt.

Het betoog van de minister slaagt.

In beroep is aangevoerd dat als tot het oordeel zou worden gekomen dat de minister zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat Stints met een elektromotor van 1200 watt en een maximumsnelheid van 17,2 km/uur niet onder het aanwijzingsbesluit vallen, er aanleiding bestaat om een uitzondering aan te nemen op het uitgangspunt dat alleen ‘klassieke’ belanghebbenden toegang tot de bestuursrechter hebben. Reden hiervoor zou zijn dat er in dit geval sprake is van een zaakoverstijgend maatschappelijk en juridisch belang en hierover anders geen oordeel zou kunnen worden gegeven door de (hoogste) bestuursrechter.

Dit betoog volgt de Afdeling niet. Bij het schorsings- en intrekkingsbesluit zijn ook ‘klassieke’ belanghebbenden aan te wijzen, te weten de fabrikant en de gebruikers van Stints met een elektromotor van 800 watt en een maximumsnelheid van 15 km/uur. Dit betekent dat bezwaar en beroep bij de bestuursrechter openstond en daarmee een oordeel van de bestuursrechter over die besluiten kon worden verkregen. Aangezien een aantal van die belanghebbenden ook daadwerkelijk bezwaar en beroep heeft ingesteld, is dat oordeel in dit geval ook gegeven door de rechtbank. Dat oordeel ligt nu ter beoordeling voor.

Ook de in dit kader aangevoerde stelling dat de gebruikers van de Stints met een elektromotor van 1200 watt en de cargo Stints toch als belanghebbenden zouden moeten worden aangemerkt omdat zij door het schorsings- en intrekkingsbesluit in hun eigendomsrecht, en daarmee een fundamenteel recht, zijn geraakt, volgt de Afdeling niet. Zoals hiervoor is overwogen vielen deze typen Stints niet onder de reikwijdte van het aanwijzingsbesluit, en daarmee rechtens ook niet onder de reikwijdte van het schorsings- en intrekkingsbesluit. Dat vanaf de datum waarop dat besluit werd genomen feitelijk ook andere types Stints niet langer meer de weg op konden, betekent niet dat de besluiten waar deze procedure over gaat rechtsgevolgen hadden voor andere typen Stints.

Het betoog van de minister dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij niet aan haar vergewisplicht heeft voldaan, omdat zij de rapporten van Tüv-Süd en van mr. Pessers niet ter beoordeling aan TNO heeft voorgelegd, behoeft geen bespreking meer. Dit oordeel van de rechtbank had namelijk alleen betrekking op de Stints met een elektromotor van 1200 watt en een maximumsnelheid van 17,2 km/uur. Nu, zoals hiervoor is geoordeeld, dit type Stint niet onder de reikwijdte van het intrekkingsbesluit valt, rustte op de minister geen vergewisplicht voor zover het om dit type Stint ging.

Voor zover het intrekkingsbesluit betrekking heeft op de Stints met een elektromotor van 800 watt en een maximumsnelheid van 15 km/uur, heeft de rechtbank uitdrukkelijk overwogen dat dit besluit terecht is genomen, reeds omdat moet worden aangenomen dat de remvertraging van dit type Stint minder bedraagt dan op grond van de regelgeving was voorgeschreven. Tegen dit oordeel is geen (incidenteel) hoger beroep ingesteld en daarmee is dat oordeel bindend. Dit betekent dat de Afdeling aan bespreking van het ter zitting gevoerde betoog van de fabrikant dat het intrekkingsbesluit disproportioneel is en dat de minister had kunnen volstaan met een minder ingrijpende maatregel, niet toekomt.

De minister betoogt ten slotte dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat zij het intrekkingsbesluit niet heeft kunnen nemen zonder te bezien welke vorm van compensatie of schadevergoeding aan partijen moet worden aangeboden. Met de intrekking van het aanwijzingsbesluit zijn vanuit het oogpunt van de verkeersveiligheid grote belangen gemoeid. Deze belangen zijn dusdanig zwaarwegend, dat de nadelige financiële gevolgen van het intrekkingsbesluit bezwaarlijk onevenredig kunnen worden geacht in verhouding tot het daarmee gediende doel. Bovendien is van belang dat de Stint, gelet op de daaraan klevende belangen (de Afdeling leest: gebreken), niet als bijzondere bromfiets mag zijn aangewezen. Dit betekent volgens de minister dat zij gehouden was om de aanwijzing in te trekken. Daarbij bestaat geen ruimte voor een belangenafweging, hetgeen inmiddels ook is vastgelegd in artikel 20e, eerste lid, onder b, van de Wvw 1994 dat op 1 september 2020 in werking is getreden. Omdat zij geen ruimte had om de intrekking achterwege te laten, bestaat er ook geen ruimte om de intrekking in strijd met het evenredigheidsbeginsel te achten, aldus de minister. De rechtbank heeft dit ten onrechte niet onderkend.

Verder stelt de minister dat ook indien wel aangenomen zou moeten worden dat er bij het nemen van het intrekkingsbesluit ruimte bestond om de belangen van benadeelden af te wegen tegen de verkeersveiligheid, uit vaste jurisprudentie blijkt dat het betrokken bestuursorgaan wat betreft de compensatie van de (onevenredige) gevolgen van een besluit in beginsel mag verwijzen naar een nadeelcompensatieregeling. De minister verwijst in dit kader naar de uitspraak van de Afdeling van 21 februari 2007, ECLI:NL:RVS:2007:AZ9047. Slechts in uitzonderingssituaties is dit anders, en een dergelijke situatie doet zich hier volgens de minister niet voor. In het intrekkingsbesluit is wat betreft de aanspraak op compensatie voor eigenaren/huurders van Stints met een 800 watt elektromotor ook nadrukkelijk verwezen naar de mogelijkheid om een verzoek tot compensatie in te dienen op basis van de Beleidsregel nadeelcompensatie. De rechtbank heeft niet gemotiveerd waarom zij niet met deze verwijzing heeft kunnen volstaan, aldus de minister. De rechtbank heeft ten slotte miskend dat er in dit geval diverse redenen zijn waarom het doorschuiven van de compensatie naar een separate procedure doelmatiger is dan om die op te nemen in het intrekkingsbesluit. Het intrekkingsbesluit heeft namelijk niet slechts gevolgen voor één belanghebbende of een afgebakende groep belanghebbenden, maar raakt een grote en onbepaalde groep belanghebbenden, zoals de fabrikant, eigenaren, gebruikers, verhuurders, leasers, etc., die op zeer uiteenlopende wijze nadeel zouden ondervinden van de intrekking van de aanwijzing. De diversiteit van de groep benadeelden en hun schade maakt het onmogelijk om in het intrekkingsbesluit te voorzien in concrete maatstaven voor de compensatie. De minister verwijst in dit kader naar de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Wattel van 20 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:896, waarin ook hij concludeerde dat ontkoppeling van de schadeoorzaak en -afhandeling in de rede ligt in het geval van complexe besluitvorming met meerdere belanghebbenden.

Voor zover de minister betoogt dat voor haar geen ruimte bestond om bij het intrekkingsbesluit rekening te houden met de nadelige financiële gevolgen daarvan, omdat zij het intrekkingsbesluit móest nemen, faalt dit betoog. Van een zogenoemde gebonden bevoegdheid, waar de minister op doelt, is in dit geval geen sprake. In dat kader is van belang dat er ten tijde van het intrekkingsbesluit geen wettelijke bepaling gold op grond waarvan de minister verplicht was dit besluit te nemen. De minister ontleent haar bevoegdheid tot intrekking van het aanwijzingsbesluit in dit geval aan de bevoegdheid dat aanwijzingsbesluit te nemen. Artikel 20b, eerste lid, van de Wvw 1994, waarin de aanwijzingsbevoegdheid is neergelegd, is een zogenoemde ‘kan-bepaling’: de minister kan tot aanwijzing overgaan als aan bepaalde, in die bepaling genoemde voorwaarden, is voldaan. Dit betekent dat de daaruit afgeleide intrekkingsbevoegdheid ook discretie bevat en dat daarom ruimte bestaat voor een belangenafweging bij het nemen van een intrekkingsbesluit.

Ook overigens faalt het betoog van de minister. Daartoe overweegt de Afdeling als volgt.

Indien niet is gebleken of aannemelijk gemaakt dat schade die het gevolg is van een besluit zodanig groot is dat deze zonder dat daarvoor compensatie wordt geboden aan het nemen van dat besluit in de weg staat en het bestuursorgaan een compensatieregeling heeft getroffen op basis waarvan de schadekwestie kan worden afgewikkeld, kan het bestuursorgaan in beginsel voor de afwikkeling van die schade verwijzen naar die compensatieregeling. Het aan de orde komen van het schadeaspect in een afzonderlijk besluitvormingsproces (en zo nodig een afzonderlijke rechtsgang) voorkomt immers dat beoordeling van het schadeaspect de voortgang van een doelmatige taakvervulling van het bestuur belemmert, terwijl met de regeling de mogelijkheid van het verkrijgen van schadevergoeding voldoende verzekerd is. Van belang is wel dat de nadelige gevolgen van het besluit voor de belanghebbende niet onevenredig zijn in verhouding tot de met dat besluit te dienen doelen en dat er een reële mogelijkheid is voor de belanghebbende om compensatie te krijgen (vergelijk bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling van 6 augustus 2014, ECLI:NL:RVS:2014:2943, van 5 december 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BY5135, van 24 maart 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL8732, en van 31 oktober 2007, ECLI:NL:RVS:2007:BB6805).

Aan de voorwaarden die gelden voor het doorschuiven van het schadeaspect naar een separate regeling is in dit geval niet voldaan. De minister heeft het intrekkingsbesluit genomen omdat uit het onderzoeksverslag van TNO volgt dat met de Stint de veiligheid op de weg niet voldoende is verzekerd en weggebruikers en passagiers onvoldoende worden beschermd. Met dit op zichzelf rechtmatige besluit wordt teruggekomen op het aanwijzingsbesluit. Daarbij is van belang dat is komen vast te staan dat het aanwijzingsbesluit onrechtmatig was. De rechtbank heeft in dat kader terecht overwogen dat het aanwijzingsbesluit, zowel naar de huidige inzichten als naar de inzichten zoals die ten tijde van de aanwijzing bestonden, niet genomen had mogen worden, onder meer omdat de technische keuring van het (type) voertuig in 2011 volstrekt onder de maat is geweest. Dat bij de aanwijzing fouten zijn gemaakt, is door de minister ook erkend, zowel in de Tweede Kamer (Handelingen II 2019/2020, nr. 17, item 7, blz. 13), als ter zitting bij de Afdeling. In een dergelijk geval, waarin de intrekking een rectificatie betreft van eerder door de minister gemaakte fouten, mag de als gevolg hiervan geleden schade door de gebruikers van de Stint met een 800 watt elektromotor en een maximumsnelheid van 15 km/uur niet voor hun rekening worden gelaten. Zij mochten er als gevolg van het aanwijzingsbesluit en de bekendmaking daarvan in de Staatscourant immers op vertrouwen dat zij met dit type Stint veilig aan het verkeer konden deelnemen. Om dezelfde reden mag de minister de schade die de fabrikant lijdt als gevolg van deze bij de aanwijzing gemaakte fouten niet, althans niet geheel, voor zijn rekening laten. Vergelijk ook de uitspraak van het CBb van 27 juni 2008, ECLI:NL:CBB:2008:BD5867.

Met een verwijzing naar de nadeelcompensatieregeling staat onvoldoende vast dat de gebruikers van de Stint met een 800 watt elektromotor en een maximumsnelheid van 15 km/uur hun schade op adequate wijze vergoed krijgen. Op basis van deze regeling wordt immers onevenredig nadeel vergoed, terwijl de genoemde gebruikers schade hebben geleden ten gevolge van onrechtmatige besluitvorming. In zo’n geval is het doorverwijzen van het schadeaspect naar een separate procedure, zonder dat de belanghebbenden de garantie hebben dat hun schade (deels) vergoed zal worden, niet aangewezen. De bestaande Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2019, op grond waarvan schade door de rechtmatige uitoefening van een aan het publiekrecht ontleende bevoegdheid of taak voor nadeelcompensatie in aanmerking kan komen, kan op deze schade dan ook niet onverkort van toepassing worden geacht.

Dat, naar de minister heeft gesteld, de diversiteit van de groep benadeelden en hun schade het onmogelijk maakte om in het intrekkingsbesluit al te voorzien in concrete maatstaven voor compensatie van die schade, doet aan het voorgaande niet af. Dit staat er naar het oordeel van de Afdeling namelijk niet aan in de weg dat in het intrekkingsbesluit in ieder geval wordt erkend dat aanleiding bestaat voor vergoeding van de schade die is geleden als gevolg van het onrechtmatige aanwijzingsbesluit. Evenmin staan deze factoren in de weg aan een aankondiging dat voor vergoeding van die schade een regeling zal worden getroffen. Van een dergelijke erkenning en aankondiging in het intrekkingsbesluit is niet gebleken. Integendeel, in het besluit op bezwaar van 11 oktober 2019 heeft de minister zich primair op het standpunt gesteld dat voor financiële compensatie geen aanleiding bestaat. Daarbij heeft zij tevens gewezen op de verantwoordelijkheid van de fabrikant voor de veiligheid van zijn producten, ook richting de gebruikers. Ten onrechte, nu de minister het (type) voertuig met de aanwijzing juist als veilig had betiteld en deze aanwijzing (achteraf bezien) berustte op door haar in de beoordeling gemaakte fouten.

Gelet op het voorgaande, heeft de minister in strijd gehandeld met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank heeft het besluit van 11 oktober 2019 dan ook terecht vernietigd.

Aan het voorgaande voegt de Afdeling nog het volgende toe.

De Afdeling realiseert zich dat ook de gebruikers van de Stints met een 1200 watt elektromotor en een maximumsnelheid van 17,2 km/uur en de gebruikers van de cargo Stints schade hebben geleden. Hoewel deze typen Stints nooit zijn aangewezen voor toelating op de weg, hebben zij wel jarenlang deelgenomen aan het verkeer. Naar het oordeel van de Afdeling, en ook de minister heeft dit ter zitting erkend, valt dit de gebruikers van deze typen Stints niet te verwijten. Immers, doordat de tekst van de publicatie over het aanwijzingsbesluit in de Staatscourant afweek van die van het aanwijzingsbesluit zelf, was het voor de gebruikers niet duidelijk dat slechts één bepaald type Stint was aangewezen voor toelating tot het verkeer. Bovendien is kennelijk nooit gecontroleerd of de Stints die op de weg rondreden wel waren aangewezen. Pas na het ongeval met een Stint in september 2018 is het de minister duidelijk geworden dat er verschillende typen Stints op de weg rondreden.

De schade van de gebruikers van de Stints met een 1200 watt elektromotor en een maximumsnelheid van 17,2 km/uur en van de gebruikers van de cargo Stints is dus (in ieder geval deels) aan handelen van de minister toe te rekenen. Afhankelijk van het antwoord op de vraag of de oorzaak van de schade rechtmatig is of onrechtmatig, verschilt de weg waarlangs de gebruikers van deze Stints om vergoeding van hun schade kunnen verzoeken. Voor zover het immers gaat om onrechtmatig feitelijk handelen van de minister, zijn zij aangewezen op een rechtsgang bij de civiele rechter. De Afdeling sluit echter niet uit dat deze groep gebruikers ook een beroep kan doen op de Beleidsregel nadeelcompensatie Infrastructuur en Waterstaat 2019, die niet alleen ziet op nadeelcompensatie voor rechtmatig genomen besluiten, maar ook op nadeelcompensatie voor ander, in het bijzonder feitelijk handelen en nalaten van de minister in het kader van haar publieke taak. Tegen besluiten genomen op basis van die Beleidsregel kan uitsluitend bij de bestuursrechter worden geprocedeerd. Dat bij verschillende rechters over vergoeding van schade zoals die zich hier voordoet kan - en soms: moet - worden geprocedeerd is het gevolg van de keuze van de wetgever, en het ligt dan ook op diens weg om daarin iets te veranderen, als deze complexe verdeling van rechtsmacht onwenselijk wordt geacht. De Afdeling ziet gelet op de feiten in deze zaak geen ruimte de minister voor deze groep gebruikers te veroordelen tot betaling van een schadevergoeding. Ten overvloede voegt de Afdeling daar aan toe dat het vanuit maatschappelijk oogpunt niet gewenst is dat gebruikers van verschillende typen Stints verschillende procedurele wegen moeten bewandelen om hun schade vergoed te krijgen. Zij roept de minister daarom op ook met deze groep gebruikers in overleg te treden en tot een zo integraal mogelijke regeling te komen.

De rechtbank heeft geoordeeld dat de minister het schorsingsbesluit terecht heeft genomen. Dat oordeel is in hoger beroep niet aangevallen. Wel is de minister opgekomen tegen het oordeel van de rechtbank dat de Stints met een elektromotor van 1200 watt en een maximumsnelheid van 17,2 km/uur en de cargo Stints onder de reikwijdte van het door haar gegeven aanwijzingsbesluit vielen. Dit oordeel van de rechtbank is onjuist. Uit zowel het wettelijk systeem als de tekst van het aanwijzingsbesluit van 14 november 2011 volgt dat alleen voertuigen met een elektromotor van 800 watt en een maximumsnelheid van 15 km/uur door de minister voor toelating tot het verkeer zijn aangewezen. Uit mailwisselingen tussen de fabrikant en het ministerie blijkt dat dit voor de fabrikant ook duidelijk moest zijn. Dit betekent dat de gebruikers van andere typen Stints dan de Stints met een 800 watt elektromotor en een maximumsnelheid van 15 km/uur geen belanghebbende zijn bij het schorsingsbesluit. De minister heeft hen terecht niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaar tegen het schorsingsbesluit. Het besluit op bezwaar van 5 februari 2019 blijft in stand.

Omdat de (typen) Stints met een elektromotor van 1200 watt en een maximumsnelheid van 17,2 km/uur en de cargo Stints niet onder de reikwijdte van het aanwijzingsbesluit vielen, zijn de gebruikers van deze typen Stints evenmin belanghebbende bij het intrekkingsbesluit. Ook op dat punt is het oordeel van de rechtbank onjuist. Maar de rechtbank heeft terecht geoordeeld dat de minister, hoewel zij tot intrekking van de aanwijzing die betrekking had op de Stints met een elektromotor van 800 watt mocht overgaan, daarbij concreter in had moeten gaan op het aspect van financiële compensatie voor de fabrikant van de Stint en de gebruikers van dat type Stint. Immers, het intrekkingsbesluit is genomen omdat met het aangewezen type Stint de veiligheid op de weg niet voldoende is verzekerd en weggebruikers en passagiers onvoldoende worden beschermd. Hiermee is komen vast te staan dat het aanwijzingsbesluit onrechtmatig was en niet genomen had mogen worden. De minister had in het intrekkingsbesluit moeten erkennen dat de als gevolg hiervan door de fabrikant en de gebruikers van het aangewezen type Stint geleden schade moet worden vergoed en zij had moeten aankondigen dat zij daarvoor een regeling zou gaan treffen. De minister heeft dat ten onrechte niet gedaan en daarmee in strijd gehandeld met artikel 3:4, tweede lid, van de Awb. De rechtbank heeft het intrekkingsbesluit van 11 oktober 2019 in zoverre dan ook terecht vernietigd.

De Afdeling roept partijen tenslotte op om op basis van deze uitspraak tot een passende regeling in der minne te komen, zowel voor de gebruikers van de Stints met een 800 watt elektromotor en de fabrikant als voor de gebruikers van de andere typen Stints en daarmee verdere juridische procedures, mogelijk zelfs zowel bij de burgerlijke rechter als de bestuursrechter te vermijden.

Het hoger beroep is gegrond.

De aangevallen uitspraak dient te worden vernietigd voor zover de rechtbank de beroepen van Brancheorganisatie Kinderopvang e.a., Kinderwoud Beheer B.V., appellant 4 en MIKZ Kinderopvang B.V. tegen het besluit op bezwaar van 5 februari 2019 inzake de schorsing van het aanwijzingsbesluit gegrond heeft verklaard, dit besluit heeft vernietigd voor zover daarin hun bezwaren niet-ontvankelijk zijn verklaard en zij, zelf in de zaak voorziend, deze bezwaren ongegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling deze beroepen alsnog ongegrond verklaren. Hieruit vloeit voort dat de rechtbank de minister eveneens ten onrechte heeft veroordeeld tot vergoeding van de in het kader van de procedure tegen het schorsingsbesluit gemaakte proceskosten ad € 1.602 aan de Brancheorganisatie Kinderopvang e.a. en Kinderwoud Beheer BV enerzijds en appellant 4 en MIKZ anderzijds en het door ieder van deze vier partijen betaalde griffierecht van € 333. Ook dit deel van de aangevallen uitspraak moet daarmee worden vernietigd.

De aangevallen uitspraak dient tevens te worden vernietigd voor zover de rechtbank de beroepen van die eisers die enkel gebruik maakten van voertuigen van typen Stints die niet onder het aanwijzingsbesluit vielen tegen het besluit op bezwaar van 11 oktober 2019 inzake de intrekking van het aanwijzingsbesluit gegrond heeft verklaard. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling deze beroepen alsnog ongegrond verklaren.

Voor het overige dient de uitspraak van de rechtbank te worden bevestigd met verbetering van de gronden waarop deze rust, dat wil zeggen voor zover de beroepen van de overige eisers gegrond zijn verklaard en het bestreden besluit van 11 oktober 2019, voor zover dat op deze eisers betrekking heeft, is vernietigd. De minister dient op de bezwaren van deze eisers tegen het intrekkingsbesluit van 5 februari 2019 opnieuw te beslissen, met inachtneming van hetgeen is overwogen onder 22.2.1 tot en met 22.2.5. In hetgeen onder 22.2.1 tot en met 22.2.5 en 22.3 is overwogen, ziet de Afdeling verder aanleiding om het oordeel van de rechtbank dat de minister de door ieder van de eisers in het kader van de procedure tegen het intrekkingsbesluit gemaakte proceskosten dient te vergoeden, in stand te laten. Ook de veroordeling van de minister tot vergoeding van de door ieder van de eisers voor de behandeling van hun beroep tegen het intrekkingsbesluit betaalde griffierecht, blijft in stand. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil ziet de Afdeling ten slotte aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit alleen bij haar beroep kan worden ingesteld.

Omdat het hoger beroep van de minister slaagt, hoeft zij geen proceskosten te vergoeden.