Een nieuw algemeen beginsel: geen spontane inlichtingenplicht voor particulieren

De zeer indrukwekkende wetenschappelijke carrière van Leo Stevens kenmerkt zich door zijn grote persoonlijke en passievolle betrokkenheid. Dit geldt zowel voor zijn betrokkenheid op microniveau, bij de mensen met wie hij direct samenwerkt, als voor zijn betrokkenheid op macroniveau, bij brede maatschappelijke ontwikkelingen. Die betrokkenheid uit zich in de prijs waaraan hij zijn naam verbond, die jonge fiscale wetenschappers jaarlijks stimuleert om zich verder te ontwikkelen in onderzoek met een maatschappelijke impact. En die betrokkenheid uit zich ook in de jarenlange inzet van Leo in de Sociaal Economische Raad. Last but certainly not least uit die betrokkenheid zich in de talloze publicaties van Leo Stevens, verschillend van voor het grote publiek geschreven columns in het Financieele Dagblad, veel wetenschappelijke publicaties in onder meer ESB en WFR, en dikke studieboeken, waaronder natuurlijk zijn alom geprezen standaardwerk over de inkomstenbelasting.

De afgelopen jaren heeft Leo Stevens zich, ondanks zijn emeritaat, in de redactievergaderingen van WFR en ook in geschrifte nog duchtig geweerd in de debatten over de grote fiscaal-maatschappelijke thema’s van de laatste jaren. Ik noem de box 3-discussie en (hoewel strikt genomen niet fiscaal) het toeslagenschandaal.

Het toeslagenschandaal heeft geleid tot een brede – de uitvoering van de toeslagenwetgeving ver overschrijdende – herbezinning op het bestuursrecht en nog algemener op de relatie tussen het bestuur en de burger. Er zijn stappen gezet om de menselijke maat in de besluitvorming van de overheid een meer centrale rol te geven, om het evenredigheidsbeginsel een veel ruimere werking te geven en om bij schending ervan effectief te kunnen optreden, om handen en voeten te geven aan ‘a right to be wrong’, een vergisrecht, voor de burger, om een soort taxpayers advocat, in de vorm van een ‘belangenbehartiger’, te installeren, en ook krijgt het dienstbaarheidsbeginsel een centrale plaats in het bestuursrecht. Dat zijn indrukwekkende ontwikkelingen die laten zien dat men in de Haagse vierkante kilometer serieus lessen wil trekken uit het toeslagendebacle. In een indrukwekkende analyse in WFR 2021/7, getiteld ‘Was het onrecht rond de toeslagen wel zo ongekend?’, heeft Leo Stevens het eindrapport van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag (POK) nog geen maand nadat dit rapport verschenen was, gefileerd. Dit artikel is mijns inziens tekenend voor zijn scherpzinnigheid en maatschappelijke bevlogenheid. Zonder aan zijn analyse een grammetje af te willen doen – ik zou het ook niet kunnen – wil ik hierna er iets aan toevoegen, te weten een pleidooi voor de erkenning van een nieuw algemeen beginsel, namelijk het beginsel dat in de particuliere sfeer niet van burgers moet worden gevergd dat zij de overheid spontaan informatie verstrekken.2

In de herbezinning op de relatie tussen het bestuur en de burger die plaatsvindt in het kader van de evaluatie van het toeslagenschandaal is – terecht – veel aandacht besteed aan het doenvermogen van de burger. Terzijde wil ik opmerken dat zowel de box 3-discussie als het toeslagenschandaal naar mijn mening laten zien dat ook het doenvermogen van de overheid een bron van zorgen is. De overheid is de afgelopen jaren niet in staat gebleken een procedure en organisatie in te richten die de slachtoffers van het toeslagenschandaal vlot en effectief rechtsherstel biedt. Ik heb niet het idee dat het ligt aan onwil; er is naar mijn indruk op een aantal momenten vrij royaal geld uitgekeerd. Maar als het geen onwil is, dan lijkt het erop dat de evenzeer onthutsende conclusie moet worden getrokken dat de organisaties die onze overheid vormen dit gewoon niet kunnen organiseren. Zij missen het daartoe benodigde doenvermogen. De box 3-afwikkeling laat een evenzo onthutsend beeld zien. Ik zal vanwege mijn betrokkenheid bij de rechtspraak van de Hoge Raad hierover, terughoudend zijn, en volstaan met een verwijzing naar de column van Frank Herreveld in WFR 2024/292 en het artikel van Philippe Albert in WFR 2023/244, waarin wordt getoond dat de overheid zichzelf en de bevolking veel ellende had kunnen besparen door meteen – wellicht in een spoedwet – na het Kerstarrest met een (tijdelijke) vermogensbelasting te komen. Met zo’n (tijdelijke) voorziening zouden de wetgever en de uitvoeringsinstanties de tijd hebben gekregen om de heffing over werkelijk vermogensinkomen (hoe ook gedefinieerd) vorm te geven en te organiseren. Ik rond dit zijstapje af met de opmerking dat de ontwikkelingen van de laatste jaren laten zien dat het doenvermogen van de overheid – zowel de wetgevende als de uitvoerende macht, en wellicht ook dat van de rechterlijke macht3 – ernstig te wensen overlaat.

Ik keer terug naar het doenvermogen van de burger. Tijdens enkele bijeenkomsten van bezorgde juristen heb ik horen zeggen dat het doenvermogen van de burger ‘te wensen overlaat’. Tegen dat frame wil ik mij krachtig verzetten. De burger moet zich niet aanpassen aan de ‘doe-wensen’ van de overheid; de overheid moet zich aanpassen aan het doenvermogen van de burger. Hooguit zou gezegd kunnen worden dat geïnvesteerd moet worden in beter onderwijs voor iedereen, zodat op langere termijn alle burgers beter kunnen participeren in de informatiemaatschappij.4 Maar daarbij staan de belangen van die burgers voorop, niet de wensen van de overheid om meer taken en verantwoordelijkheden bij die burger te leggen.

Hier is naar mijn gevoel in de afgelopen decennia iets misgegaan. Grote organisaties in de private en publieke sfeer hebben ontdekt dat de digitalisering en de ontwikkeling van het internet hen de mogelijkheid bieden om veel werk, kosten en risico’s te besparen door hun ‘klanten’ zelf de voor hun dienstverlening benodigde informatie te laten verzamelen en invoeren: “om u beter van dienst te kunnen zijn”. Vroeger kwamen er bij ons thuis eens in de zoveel tijd mensen langs om de meter van het gas, de stroom en het water op te nemen. Deze werknemers van het desbetreffende nutsbedrijf waren verantwoordelijk voor het correct aflezen en noteren van de meterstand, en (naar ik vermoed andere) medewerkers van dat nutsbedrijf waren ervoor verantwoordelijk dat die gegevens correct in de administratie van het nutsbedrijf werden opgenomen. Eerst werden de meteropnemers voorzien van apparaatjes waarin zij de meterstanden digitaal konden opslaan. Zo werd bezuinigd op het overtypen op kantoor van de door de meteropnemer verzamelde data en werd het risico op foutief overtypen geëlimineerd. En daarna kon het nutsbedrijf ook bezuinigen op de meteropnemer. Want ik kreeg per post of digitaal het verzoek zelf de standen uit te lezen en in te voeren. Inmiddels kan de meter in mijn meterkast zelf, via het internet mijn gebruik van gas en stroom doorgeven aan het nutsbedrijf. Die laatste ontwikkeling is in zeker opzicht gunstig, want er wordt niet meer een beroep gedaan op het doenvermogen van de klant, en de klant wordt niet meer opgezadeld met het risico dat er bij het uitlezen of noteren van de meterstanden iets misgaat. Wel heeft die ontwikkeling een ‘Big Brother-nadeel’.

De ontwikkeling dat burgers en klanten in hun relatie tot grote dienstverleners steeds meer verantwoordelijk worden gemaakt voor de informatieverzameling en -registratie, is een vorm van externalisering. Dat is het proces waarbij organisaties werkzaamheden en de daarbij behorende risico’s uitbesteden, op afstand zetten. Het kan daarbij gaan om delen van het productieproces van een industrieel bedrijf, bijvoorbeeld de productie van onderdelen van een auto. Maar het kan ook gaan om diensten die in een klassiek bedrijf intern plachten te worden verricht. Denk aan werving en selectie van werknemers, het testen van nieuwe producten en het onderhouden van klantcontacten. Er wordt wel gezegd dat ondernemingsvennootschappen ‘externalising machines’ zijn.5 Ook de overheid heeft de voordelen van externalisering ontdekt.6 Steeds meer zijn burgers ervoor verantwoordelijk gemaakt dat de overheid beschikt over de voor de uitvoering van overheidstaken benodigde juiste, volledige en actuele informatie. Een voorbeeld hiervan is horizontaal toezicht, waarbij in feite een deel van de verantwoordelijkheid voor de controle van de door ondernemers aangedragen informatie wordt gelegd bij ‘intermediairs’. Een ander voorbeeld van de tendens naar externalisering zie ik in de pleidooien7 om meer belastingen te gaan heffen door middel van voldoening of afdracht op aangifte.8 Terwijl bij belastingen die worden geheven door middel van aanslagen de verantwoordelijkheid voor de vaststelling van de feiten, de uitleg en toepassing van het recht en de berekening van de verschuldigde belasting, primair ligt bij de belastinginspecteur, is die verantwoordelijkheid bij aangiftebelastingen verschoven naar de belastingplichtige of inhoudingsplichtige. Die moet zelf bepalen hoeveel belasting hij of zij verschuldigd is, en moet dat bedrag uit eigen beweging betalen.

Hoewel dus ook in het belastingrecht de overheid geneigd lijkt tot externalisering van taken en risico’s, worden hier nog wel zekere grenzen in acht genomen. De belangrijkste daarvan is dat er een sterke terughoudendheid bestaat bij het invoeren van spontane informatieverplichtingen aan de belastingplichtige. Uitgangspunt is dat een aangifteplicht pas bestaat als de belastingplichtige is uitgenodigd tot het doen van aangifte9 en dat pas gegevens en inlichtingen of gegevensdragers moeten worden verstrekt als de inspecteur om die gegevens vraagt.10 Er zijn wel enkele uitzonderingen op dit uitgangspunt. Zo is een belastingplichtige die niet is uitgenodigd tot het doen van aangifte, in beginsel verplicht zelf om zo’n uitnodiging te verzoeken11 en voorziet ook art. 10a AWR in zo’n bij algemene maatregel van bestuur in te vullen spontane informatieplicht. In de sfeer van de inkomstenbelasting is deze spontane inlichtingenplicht van art. 10a AWR alleen uitgewerkt in art. 12bis Uitvoeringsbesluit inkomstenbelasting 2001, waar is geregeld dat een ondernemer aan wie een ‘verklaring uitsluitend zakelijk gebruik bestelauto’ is verstrekt, mededeling moet doen van intrekking van de verklaring voordat hij de bestelauto voor privédoeleinden gaat gebruiken. Niet-ondernemende particulieren hebben hiervan dus geen last.12

Ik reken het uitgangspunt dat buiten de ondernemingssfeer geen (of althans zo min mogelijk) spontane inlichtingenverplichtingen worden opgelegd tot de stille verworvenheden van ons belastingrecht. Deze verworvenheid verdient het te worden benoemd en gekoesterd. En zij verdient ook overweging in de rest van het bestuursrecht. Bijvoorbeeld in de sfeer van de toeslagen.

In de sfeer van die toeslagen is de spontane inlichtingenplicht geen uitzondering, maar een centraal punt in de uitvoeringssystematiek. De toeslagen worden in de loop van het jaar bij wijze van voorschot uitbetaald op basis van actuele inkomensgegevens. En voor het actueel houden van die inkomensgegevens is de burger verantwoordelijk. Art. 17 lid 1 Wet inkomensafhankelijke regelingen (Awir) bepaalt daartoe dat de belanghebbende gehouden is melding te doen aan de Dienst Toeslagen van relevante wijzigingen in de omstandigheden die van belang zijn bij de beoordeling van de aanspraak op of de betaling van de hoogte van de tegemoetkoming. Doet die belanghebbende dit niet dan moet hij of zij ofwel gedurende het jaar rond zien te komen met een eigenlijk te lage toeslag, die pas na afloop van het jaar gecorrigeerd wordt, ofwel hij of zij moet na afloop van het jaar, toeslaggeld dat te veel ontvangen is, terugbetalen. In beide situaties kan de betrokkene hierdoor in financiële problemen komen. Daarbij komt nog dat schending van deze informatieverplichting een beboetbaar feit is (zie art. 40 Awir).13 Het SEO Economisch Onderzoek deed in opdracht van het Ministerie van Financiën onderzoek naar de uitvoering en dienstverlening bij toeslagen.14 SEO stelde vast dat in 2020 1,4 miljoen huishoudens (meestal een jaar later) toeslagengeld moesten terugbetalen, terwijl 2,1 miljoen huishoudens juist een bedrag erbij kregen. Van de mensen die geld terug moesten betalen kwamen 130.000 daardoor in meer of mindere mate in de problemen en ook een deel van de burgers die geld erbij kregen kwam in de problemen, doordat zij gedurende het jaar moeite hadden om rond te komen. Verder stelde SEO vast dat een meerderheid van de in het onderzoek betrokken respondenten niet precies wist welke wijzigingen spontaan aan de Belastingdienst/Toeslagen gemeld moeten worden. Een meerderheid van de respondenten (55,5%) gaf een fout antwoord op minstens de helft van de hierop toegespitste testvragen. Het is dan ook niet verwonderlijk dat bij de meting door SEO van de ‘toeslagervaring’ bij de respondenten de angst voor terugvordering een belangrijke rol speelde. Die angst hing samen met minder doenvermogen en financiële stress.

Deze uitkomsten verbazen mij niet. De wijzigingen die doorgegeven moeten worden hangen veelal samen met ‘life changing events’ zoals het gaan samenwonen met een partner, het scheiden van een partner, het overlijden van een partner, een verhuizing of het verkrijgen of verliezen van een baan. Deze gebeurtenissen veroorzaken veel (positieve of negatieve) stress. Er moet veel (fysiek) gedaan en (mentaal) verwerkt worden, en er zijn vaak geldzorgen. Je bent er vol van. Dat tast je doenvermogen aan. SEO schrijft hierover:

En helaas is de Belastingdienst/Toeslagen niet de enige instantie die verlangt dat een burger spontaan melding doet van dit soort gewijzigde omstandigheden. Bij een bijeenkomst van de Stichting ondersteuning Fiscale Rechthulp (SOFiR) zag ik een slide waarop werd getoond bij welke instellingen iemand die ‘op zwart zaad zit’ dit soort meldingen allemaal moet doorgeven. Ik heb die slide of de bron ervan niet meer kunnen terugvinden, maar het was een verbijsterend lange lijst. Van gemeentelijke instellingen en daaraan gelieerde organisaties (het zwembad waar het kind tegen gereduceerd tarief zwemles kan krijgen en de bibliotheek en de voetbalclub waar een contributiekorting gold) tot nutsbedrijven, de woningbouwvereniging, het UWV, de Belastingdienst enz. Het lijkt wel of elk van die organisaties denkt dat het leven van de betrokkene om haar draait. Bij het zien van deze slide kreeg ik de gewaarwording dat iemand die blut is een secretaresse en een accountant in dienst moet nemen om geen brokken te maken.

Een mens is meer dan een consument of een uitkeringstrekker. Om zich in emotioneel en sociaal opzicht te kunnen ontplooien moet iemand niet bij voortduring worden gedwongen om te denken aan administratieve rompslomp. Die rompslomp behoort de overheid niet te externaliseren, en zeker niet af te wentelen op financieel kwetsbare mensen die een stressvolle situatie doormaken.

Bij de evaluatie van het toeslagenschandaal is terecht veel aandacht uitgegaan naar de menselijke maat in de uitvoering, het evenredigheidsbeginsel in de rechtspraak en het dienstbaarheidsbeginsel. Maar mijns inziens zou ook kritisch moeten worden gekeken naar de externaliseringstendens. In het bijzonder zou in wettelijke regelingen niet van particulieren moeten worden geëist dat zij spontaan inlichtingen verstrekken.

Ik begrijp dat dit in de praktijk lastig is. Veel regelingen zijn zo ingericht dat actuele informatie over de situatie van de burger nodig is voor de uitvoering. En het is moeilijk om zonder spontane inlichtingenplicht die informatie te verkrijgen. Maar als blijkt dat het steeds opvragen van die informatie bezwaarlijk is, zou serieus overwogen moeten worden om de regeling inhoudelijk zo te wijzigen dat die actuele informatie niet meer nodig is. Ook dat is lastig te realiseren. Sommigen zullen misschien zelfs zeggen dat het niet kan. Maar de wrijving van deze these en antithese kan wellicht een glanzende synthese opleveren. Als het beginsel dat buiten de ondernemingssfeer geen spontane inlichtingenplicht mag worden opgelegd, belangrijk genoeg wordt gevonden, kan dit bijvoorbeeld ertoe leiden dat aanvaard wordt dat een toeslag pas na verloop van ruim een jaar wordt uitbetaald. Dat heeft nadelen, maar het kán wel. Toeslagen zouden ook kunnen worden afgeschaft en deels worden verwerkt in de loonheffingen. Ook zouden veel uitkeringen kunnen worden vervangen door een basisinkomen. Het is allemaal mogelijk. Of het ook noodzakelijk of wenselijk is, hangt af van een weging van praktische argumenten en principiële beginselen. Ik zou willen bepleiten om daarbij gewicht toe te kennen aan het beginsel dat in de particuliere sfeer aan burgers geen spontane inlichtingenplicht behoort te worden opgelegd.