Rb. Noord-Holland, 22-10-2018, nr. AWB - 18 , 1800

Tijdens het Algemeen Overleg op 6 februari 2008 heeft de Tweede Kamer aangedrongen op de ontwikkeling van een nieuw normen- en handhavingstelsel (NNHS) voor de luchthaven Schiphol. Naar aanleiding hiervan is aan de zogenoemde Alderstafel Schiphol (de Alderstafel) gevraagd advies uit te brengen over een nieuw stelsel en de criteria voor gelijkwaardigheid. In de Alderstafel zijn de betrokken bestuurders, luchtvaartsector, omwonenden van Schiphol en het Rijk vertegenwoordigd.

Uit het Alders-advies van 8 oktober 2013 volgt onder meer het volgende. In het huidige stelsel zijn grenswaarden in handhavingspunten opgenomen die richting geven aan het baangebruik in de praktijk. In het nieuwe stelsel zijn regels ontworpen die het gewenste baangebruik voorschrijven. Beide stelsels waarborgen het wettelijke vereiste niveau van (gelijkwaardige) bescherming: in het huidige stelsel via de handhavingspunten en in het nieuwe stelsel via een norm voor de maximale hoeveelheid geluid. Belangrijkste verschil is dat het nieuwe stelsel de ongewenste, want meer hinder veroorzakende, neveneffecten van het huidige stelsel met de handhavingspunten verhelpt, waardoor de afhandeling van het vliegverkeer steeds op de meest geluidpreferente manier plaatsvindt. In het huidige stelsel wordt vanwege een dreigende overschrijding van een grenswaarde in een handhavingspunt bij een baan waar relatief weinig geluidgehinderden zijn uitgeweken naar een baan met relatief veel geluidgehinderden.

Het NNHS gaat uit van het zoveel mogelijk gebruiken van die banen die de minste hinder voor de omgeving met zich brengen, te weten de Kaag- en Polderbaan, en het minder gebruikmaken van de Aalsmeer - en de Zwanenburgbaan. Het strikt geluidpreferentieel vliegen is vormgegeven in vier regels met bijbehorende normen:

- de eerste regel richt zich op het inzetten van de meest geluidpreferente baancombinatie;

- de tweede regel richt zich erop om de inzet van een secundaire start- of landingsbaan

zoveel mogelijk te beperken;

- de derde regel geeft aan hoe het verkeer over twee start- of twee landingsbanen moet

worden verdeeld, in het geval er vanwege een start- of landingspiek twee startbanen of

twee landingsbanen in gebruik zijn;

- de vierde regel stelt een maximum aan het aantal bewegingen op de vierde baan.

In een verzamelbrief inzake het luchtvaartbeleid van 25 september 2015 aan de voorzitter van de Tweede Kamer heeft toenmalig staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu [naam] het volgende gemeld:

“Gegeven de breed gedeelde wens voor preferent baangebruik, de gemaakte afspraken hierover met de omgeving en vanwege de eerdere politieke besluitvorming hierover en de voortgang van de formele verankering van dit nieuwe stelsel wil ik u dan ook tijdig informeren over de wijze waarop de Inspecteur-Generaal om zal gaan met geconstateerde overschrijdingen van grenswaarden geluid.

Tot het moment waarop het nieuwe normen- en handhavingsstelsel in de Wet luchtvaart en onderliggende regelgeving definitief van kracht is, zal – uitgaande van een voorspoedige wetsbehandeling – bij overschrijding van de grenswaarden in de handhavingspunten anticiperend gehandhaafd worden. Dit houdt in dat er bij overschrijding van de grenswaarden geen maatregel wordt opgelegd, indien blijkt dat de overschrijding het gevolg is van de toepassing van de regels uit het nieuwe stelsel. Dit zal na afloop van het gebruiksjaar beoordeeld worden.”

Voor Schiphol geldt als gebruiksjaar de periode van 1 november in enig jaar tot en met 31 oktober van het daarop volgende jaar. Het gebruiksjaar 2016 loopt van 1 november 2015 tot en met 31 oktober 2016.

Uit de Handhavingsrapportage Schiphol 2016 van verweerder van 15 februari 2017 – waarin de bevindingen van verweerder zijn neergelegd met betrekking tot onder meer de naleving van de normen uit het Besluit in het gebruiksjaar 2016 – volgt dat de grenswaarden voor de geluidbelasting op vier handhavingspunten Lden (punt 20, 24, 25 en 33) en op twee handhavingspunten Lnight (punt 18 en 20) zijn overschreden.

Bij brief van 7 juni 2017 hebben eisers verweerder verzocht handhavend op te treden ter zake van de overschrijdingen in het gebruiksjaar 2016 van de grenswaarden voor de geluidbelasting op de handhavingspunten 24 en 25 (Lden; Aalsmeerbaan) en 18 en 20 (Lnight; Zwanenburgbaan).

Bij het primaire besluit heeft verweerder het verzoek van eisers afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.

4. Vaststaat dat de grenswaarden als bedoeld in de artikelen 4.2.1, derde lid, en 4.2.2, derde lid, van het Besluit in het gebruiksjaar 2016 op de hiervoor genoemde handhavingspunten zijn overschreden, zodat in zoverre sprake is van een overtreding van artikel 8.17, vierde lid, van de Wlv, ter zake waarvan verweerder bevoegd is handhavend op te treden.

5. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

6. Verweerder heeft het verzoek van eisers onder verwijzing naar genoemde verzamelbrief van de staatssecretaris van 25 september 2015 afgewezen. Volgens verweerder dient anticiperend te worden gehandhaafd omdat is gebleken dat de overschrijding van de grenswaarden in het gebruiksjaar 2016 het gevolg is van de toepassing van het NNHS.

Ter zitting heeft verweerder desgevraagd nader toegelicht dat anticiperend handhaven inhoudt dat hij geen sturingsmaatregelen op basis van artikel 8.22, eerste lid, van de Wlv voorschrijft indien is gevlogen volgens het NNHS, zelfs als daarbij sprake is van een overschrijding van de grenswaarden als bedoeld in artikel 8.17, vierde lid, van de Wlv. Eerst indien niet overeenkomstig het NNHS is gevlogen én sprake is van een overschrijding van de grenswaarden, schrijft verweerder maatregelen voor die naar zijn oordeel bijdragen aan het terugdringen van de belasting vanwege het luchthavenluchtverkeer binnen de grenswaarden.

Eisers betogen dat verweerder onverkort toepassing had dienen te geven aan artikel 8.22, eerste lid, van de Wlv. Volgens eisers dient verweerder strikt te handhaven en dient hij daarbij terug te vallen op (de grenswaarden van) het wettelijke stelsel. Verweerder dient af te zien van anticiperend handhaven.

Verweerder heeft ter zitting nader toegelicht dat het vliegen volgens preferentieel baangebruik een breed gedragen wens is. Dit type baangebruik voorkomt, aldus verweerder, onnodige geluidbelasting ten gevolge van het vliegverkeer in dichtbevolkte gebieden. De Alderstafel, overige betrokken overheden en het parlement, dat al heeft ingestemd met een wijziging van de Wlv ten behoeve het doorvoeren van het NNHS, staan achter dit type baangebruik. Er wordt inmiddels ook al acht jaar volgens het NNHS gevlogen.

Verweerder heeft erop gewezen dat door de Alderstafel, blijkens haar advies van 8 oktober 2013, is onderkend dat het profijt dat de omgeving van het NNHS heeft zal afnemen met de toename van het vliegverkeer op Schiphol en dat als gevolg van die toename – die uitdrukkelijk als uitgangspunt is genomen – de grenswaarden op termijn zouden kunnen worden overschreden. In het gebruiksjaar 2016 is dit ten aanzien van de Aalsmeer - en Zwanenburgbaan ook het geval geweest. De overschrijding van de grenswaarden is het gevolg van het feit dat de grenswaarden sinds 2008 vanwege de ontwikkeling van het NNHS niet meer zijn geactualiseerd, terwijl het aantal vliegbewegingen op jaarbasis is toegenomen. In het laatste jaar dat geen sprake was van overschrijdingen van de grenswaarden vonden circa 450.000 vliegbewegingen per jaar plaats, het afgelopen jaar vonden 495.000 vliegbewegingen plaats, terwijl voor 2019 maximaal 500.000 vliegbewegingen per jaar zijn ingepland.

Overschrijding van de grenswaarden laat volgens verweerder echter onverlet dat het vliegverkeer op de minst geluidpreferente banen nu volgens het NNHS wordt gevlogen – met name aan het einde van het jaar – minder toeneemt dan wanneer zou worden vastgehouden aan de verdeling van het vliegverkeer op basis van het wettelijke systeem. Vliegen volgens het NNHS is volgens verweerder voor de omgeving en dus ook voor eisers voordeliger dan vliegen volgens het wettelijke systeem.

Handhavend optreden zou volgens verweerder betekenen dat moet worden teruggevallen op het oude systeem dat is gebaseerd op niet geactualiseerde grenswaarden, omdat er buiten de grenswaarden geen toetsingskader is. Verweerder heeft toegelicht dat het vliegverkeer onder het wettelijke systeem niet optimaal kan worden verdeeld en veel vliegverkeer zou moeten worden afgewikkeld op de Buitenveldertbaan. Dit laatste zal niet alleen impact hebben op de geluidsoverlast voor omwonenden rondom die baan, maar ook op de beschikbare capaciteit van de luchthaven.

Volgens verweerder bestaat verder geen risico dat in het komende gebruiksjaar (2019) het volume van het vliegverkeer substantieel toeneemt. In afwachting van de inwerkingtreding van de wijziging van de Wlv is het maximum aantal vliegbewegingen per gebruiksjaar tot en met 2020 namelijk gesteld op 500.000 (Kamerstukken II, 2014–2015, 29 665, nr. 212, p. 2).

Bovendien is het, aldus verweerder, niet zo dat in het komende gebruiksjaar per definitie weer een overschrijding (in die mate als in het gebruiksjaar 2016) van de grenswaarden van de Aalsmeer - en Zwanenburgbaan zal plaatsvinden. Een en ander is namelijk afhankelijk van de weersomstandigheden. Het kan zo zijn dat in het gebruiksjaar 2019 meer moet worden teruggevallen op de Buitenveldertbaan dan op genoemde twee banen.

Ten slotte heeft verweerder erop gewezen dat de geluidssituatie op de woningen van eisers aanvaardbaar is. De woningen van eisers liggen binnen de 59 en 48 dB(A) Lden-contour. Bovendien wordt aan de criteria voor gelijkwaardigheid, uitgedrukt in aantallen woningen met een geluidsbelasting, aantal ernstig gehinderden en aantal ernstig slaapgestoorden ruimschoots voldaan. Ook aan de in het NNHS stelsel opgenomen norm voor de maximale toegestane hoeveelheid geluid wordt ruimschoots voldaan.

Onder voornoemde omstandigheden is verweerder van mening dat, rekening houdend met zowel de belangen van omwonenden (niet alleen die van de Aalsmeerbaan en de Zwanenburgbaan) als die van de luchtvaartsector, van handhavend optreden kon worden afgezien.

Eisers hebben verweerders hiervoor weergegeven uiteenzetting niet concreet gemotiveerd weersproken, zodat de rechtbank geen aanleiding ziet verweerders uiteenzetting voor onjuist te houden.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder, indien in het gebruiksjaar 2016 is gevlogen volgens het NNHS, op die grond in redelijkheid van handhavend optreden heeft kunnen afzien. De rechtbank is, gegeven verweerders uiteenzetting, van oordeel dat handhavend optreden in het geval is gevlogen volgens het NNHS zodanig onevenredig zou zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van handhavend optreden op grond van artikel 8.22, eerste lid, van de Wlv in die concrete situatie kan worden afgezien. Naar het oordeel van de rechtbank is voldoende onderbouwd dat vliegen volgens het NNHS voor omwonenden – en dus ook voor eisers – wat betreft geluidbelasting per saldo gunstiger is dan vliegen volgens een verdeling op basis van de grenswaarden van het wettelijke systeem.

Het NNHS wordt bovendien al acht jaar gehanteerd en er bestaat op verschillende terreinen draagvlak voor toepassing van dat stelsel. Daarbij komt dat de Eerste en Tweede Kamer reeds een wetsvoorstel tot wijziging van de Wlv voor de invoering van het NNHS hebben aanvaard dat – zoals verweerder ter zitting desgevraagd heeft verklaard – naar verwachting eind 2019 samen met een gewijzigd Luchthavenverkeersbesluit Schiphol van kracht wordt. Het gebruiksjaar 2018 is bijna verstreken. Uitgaande van het van kracht worden van genoemd wetsvoorstel eind 2019 zou handhaving door middel van het voorschrijven van maatregelen, indien ook in het gebruiksjaar 2018 (een) overschrijding(en) van de grenswaarden zouden worden geconstateerd, zich naar verwachting slechts beperken tot het daarop volgende gebruiksjaar 2019. Daarmee zouden, gelet op verweerders uiteenzetting, noch het algemene belang noch de belangen van de omwonenden (van alle banen) en de luchtvaartsector worden gediend.

Het betoog van eisers slaagt niet.

8. Eisers betogen verder dat in het gebruiksjaar 2016 niet is gevlogen conform het NNHS. Zij voeren hiertoe verschillende argumenten aan.

Ten eerste betogen eisers dat zij concrete aanknopingspunten hebben dat niet conform het NNHS is gevlogen. Op de voor hen meest hinderlijke baan, de Aalsmeerbaan, vindt namelijk een overschrijding van de grenswaarden plaats vanaf het vierde jaar na invoering van het nieuwe stelsel. Daarvoor heeft nooit een overschrijding plaatsgevonden op basis van vliegen conform het huidige wettelijke stelsel. De niet-preferente Aalsmeerbaan moet dus wel veel meer gebruikt zijn gaan worden.

Zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht en onder 7.2 is weergegeven, sluiten vliegen volgens het NNHS en overschrijdingen van de grenswaarden elkaar niet uit. Onderkend is juist dat, ondanks dat wordt gevlogen volgens het NNHS, overschrijdingen van de grenswaarden konden gaan plaatsvinden. Oorzaak van die overschrijdingen is, zoals verweerder heeft toegelicht, gelegen in de toename van het aantal vliegbewegingen per jaar. De omstandigheid dat in het gebruiksjaar 2016 een overschrijding van de grenswaarden ten aanzien van de Aalsmeerbaan heeft plaatsgevonden vormt, anders dan eisers hebben verondersteld, dan ook geen concrete aanwijzing dat in het gebruiksjaar 2016 niet zou zijn gevlogen volgens het NNHS. Het argument van eisers slaagt niet.

Ten tweede is volgens eisers het onderzoek dat verweerder heeft verricht onvoldoende om te kunnen concluderen of is gevlogen volgens de regels van het NNHS.

Verweerder heeft volgens eisers allereerst de reikwijdte van de voorgeschreven toets te beperkt opgevat. Het NNHS bestaat uit vier regels, maar verweerder heeft slechts beoordeeld of aan de eerste twee regels is voldaan. Daarbij komt dat er veel uitzonderingen mogelijk zijn op de vier regels, zodat de LVNL veel ruimte heeft om in de dagelijkse vliegoperatie van die regels af te wijken. Toepassing van uitzonderingen wordt ten onrechte gekwalificeerd als naleving van de regels.

Daarnaast mocht verweerder niet uitgaan van de inhoud van de kwartaalberichten van de sector. Deze kwartaalberichten hebben, gelet op de disclaimer die aan de onderzijde ervan is vermeld, slechts de status van concept en de getallen die erin zijn opgenomen hebben slechts een voorlopig karakter. Verder had de verificatie van de berekeningstool die gebruikt wordt bij de totstandkoming van de kwartaalberichten moeten plaatsvinden door een onafhankelijke partij met verstand van het testen van complexe automatiseringssystemen. Het Nederlands Lucht- en Ruimtevaart Centrum (NLR) kan niet als deskundig worden beschouwd op dat gebied. Ten slotte betekent de omstandigheid dat de omgevingsraad Schiphol (ORS) zich niet over de betrouwbaarheid van kwartaalberichten heeft uitgelaten niet dat verweerder zich om die reden op die kwartaalberichten kan verlaten.

Wat betreft de reikwijdte van de toets aan de regels van het NNHS heeft verweerder zich in het verweerschrift op het standpunt gesteld dat de regels 3 en 4, anders dan de regels 1 en 2, voor de overschreden handhavingspunten niet onderscheidend zijn. Verweerder heeft ter zitting desgevraagd nader toegelicht dat bij de beoordeling of aan regel 1 is voldaan wordt bezien of de afgesproken percentages zijn gehaald. Bij de beoordeling of aan regel 2 is voldaan vindt een oorzaakanalyse plaats. Indien uit de informatie met betrekking tot de regels 1 en 2 blijkt dat aan die regels is voldaan, volgt daaruit volgens verweerder automatisch dat ook aan regel 3 is voldaan. Daarom heeft verweerder niet expliciet naar die regel verwezen. Verder ziet regel 4, aldus verweerder, op enkele tientallen vluchten die nooit op zichzelf de oorzaak kunnen zijn geweest van een overschrijding van de grenswaarden in die mate die in het gebruiksjaar 2016 is vastgesteld.

Anders dan eisers hebben verondersteld, is het daarnaast volgens verweerder niet zo dat er legio mogelijkheden zijn om van de regels af te wijken zonder daarover verantwoording te hoeven afleggen. Achteraf moet worden verklaard dat een baan is gebruikt volgens de regels. Is een baan niet gebruikt volgens de regels, dan moet worden verklaard waarom dat niet is gebeurd.

Verweerder heeft verder aangegeven dat bij de beoordeling of de overschrijdingen van de grenswaarden het gevolg zijn van het toepassen van de regels van het NNHS gebruik wordt gemaakt van de gegevens uit de kwartaalberichten van de luchtvaartsector. Deze kwartaalberichten bevatten informatie omtrent de afwikkeling van het vliegverkeer. De input wordt door de LVNL geleverd en de beoordeling vindt plaats met toepassing van de berekeningstool die door de LVNL is ontwikkeld op basis van rekenregels die aan de Alderstafel zijn vastgesteld. Het NLR heeft de berekeningstool op verzoek van de LVNL in 2012 geverifieerd. Naar aanleiding hiervan is de tool op een aantal punten aangepast. Vervolgens heeft het NLR nog een verificatie gedaan in eveneens 2012, waarbij het heeft geconcludeerd dat voorgestelde aanpassingen correct zijn doorgevoerd. Het NLR is volgens verweerder een onafhankelijke (gelet op haar statuten) en deskundige (gelet op haar aanwijzing als Groot Technologisch Instituut) partij.

Voorts heeft verweerder, naar aanleiding van het bezwaarschrift, een aanvullend onderzoek verricht naar de betrouwbaarheid van de gegevens in de kwartaalberichten. Op 4 december 2017 heeft verweerder een bezoek gebracht aan de LVNL en heeft hij zich laten informeren over het rekensysteem en de deskundigheid van de medewerkers die ermee werken. Ook heeft verweerder een demonstratie gehad.

De omstandigheid dat een kritische en speciaal aangewezen partij als de ORS geen kanttekeningen heeft geplaatst bij de totstandkoming van de kwartaalberichten vormt een aanvullende bevestiging van de betrouwbaarheid ervan, aldus verweerder. Een steekproef achteraf zoals eisers voorstaan was naar de mening van verweerder dan ook niet noodzakelijk. Daar heeft verweerder slechts ten overvloede om verzocht. Bovendien vormt een steekproef een momentopname, zodat daarmee niets is gezegd over de vraag of aan de regels is voldaan, omdat daarvoor naar gegevens over een heel gebruiksjaar moet worden gekeken. Beoordeeld is in hoeverre het feitelijke baangebruik bij de onderzochte vluchten verklaarbaar was vanuit de baanpreferentieregels. Gekeken is voor hoeveel procent van de vluchten uit de steekproef het baangebruik volgens het NNHS overeenkomt met het uiteindelijke baangebruik.

De rechtbank ziet in hetgeen eisers hebben aangevoerd geen aanleiding verweerder niet te volgen in diens hiervoor onder 10.2.1 en 10.2.2 weergegeven uiteenzettingen.

Verweerder heeft van de juistheid van de inhoud van het kwartaalbericht van het vierde kwartaal van het gebruiksjaar 2016 mogen uitgaan. Niet bestreden is dat uit dat kwartaalbericht volgt dat aan de regels van het NNHS is voldaan voor het gebruiksjaar 2016. Verweerder heeft zich gelet daarop terecht op het standpunt gesteld dat in het gebruiksjaar 2016 is gevlogen volgens het NNHS. Ook het tweede argument van eisers slaagt niet.

11. Het beroep is ongegrond.

12. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.