Pyrrusoverwinning? Vrijheidsontneming en openbare orde. Artikel 175 Gemeentewet geen grondslag voor bestuurlijke verplaatsing.

Eisers nemen deel aan en organiseren acties voor de actiegroep Extinction Rebellion. Extinction Rebellion heeft verweerder in kennis gesteld dat zij tussen 17 en 22 september 2020 acties in Amsterdam hebben georganiseerd in het kader van een zogeheten “September Rebellie”. Onder andere is in de kennisgeving vermeld dat Extinction Rebellion voornemens is om op 18 september 2020 een statische demonstratie te organiseren met 600 personen op het Gustav Mahlerplein.

Met een besluit van 17 september 2020 heeft verweerder op grond van de Wet openbare manifestaties (Wom) voorschriften verbonden aan de demonstraties van Extinction Rebellion. Uit vrees voor wanordelijkheden en in het belang van de gezondheid en het verkeer heeft verweerder onder meer het volgende voorschrift aan de demonstraties verbonden:

Het was bekend dat Extinction Rebellion op 18 september 2020 een disruptieve actie had gepland met als doel het blokkeren van de Zuidas. Deze actie was aangekondigd op de website van Extinction Rebellion. In de kennisgeving aan de gemeente was deze actie niet vermeld. Nergens stond aangekondigd op welke locatie de blokkade zou plaatsvinden. Eisers hebben op zitting toegelicht dat het element van verrassing een belangrijk onderdeel is van de disruptieve acties.

Op 18 september 2020 waren om 9.30 uur een groot aantal demonstranten aanwezig op het Gustav Mahlerplein. Om 11.22 uur zijn de daar aanwezigen vertrokken richting de kruising van de Beethovenstraat en de Gustav Mahlerlaan. Enkele minuten later is daar de disruptieve actie van Extinction Rebellion gestart, waaraan eisers hebben deelgenomen. De kruising is geblokkeerd, auto’s zijn met behulp van banners en spandoeken tegengehouden en er zijn banken en andere objecten op de rijbaan geplaatst. Verder heeft een aantal demonstranten zich aan de straat vastgelijmd en zich aan de lantarenpalen en aan elkaar vastgeketend.

Verweerder heeft de demonstratie hierop om 11.31 uur op grond van artikel 7 van de Wom beëindigd, vanwege het handelen in strijd met de voorschriften in het Wom-besluit en vrees voor wanordelijkheden. Op dat moment bevonden zich ongeveer 350 demonstranten op het kruispunt. Verweerder heeft de demonstranten bij monde van de politie de opdracht gegeven uiteen te gaan en zich van het kruispunt te verwijderen. Hieraan werd geen gehoor gegeven.

Om 11.47 uur heeft verweerder op grond van artikel 175 van de Gemeentewet, in samenhang gelezen met artikel 39 van de Wet veiligheidsregio's, een noodbevel uitgevaardigd (het primaire besluit), omdat aannemelijk was dat de blokkade tot gevolg zou hebben dat verkeersproblemen zouden ontstaan, bij het voortduren van de blokkade voor ernstige wanordelijkheden werd gevreesd en tenslotte binnen de blokkade onvoldoende anderhalve meter afstand werd gehouden en in groepsverband werd gezongen (voorwaarden gesteld ter voorkoming van verdere verspreiding van Covid-19), waardoor er gezondheidsrisico’s ontstonden. De strekking van het bevel was dat de demonstranten zich dienden te verwijderen van het kruispunt, de aanwijzingen van de politie dienden op te volgen, middelen die ingezet kunnen worden om verzet te plegen of weerstand te bieden moesten afgeven aan de politie en identificatie niet mochten bemoeilijken. Ook dienden de demonstranten op grond van het bevel mee te werken aan een tijdelijke verplaatsing naar een door verweerder aangewezen locatie/gebied met een door verweerder aangewezen middel van vervoer.

Om 12.07 uur bracht de organisatie van Extinction Rebellion de boodschap van het noodbevel over aan de demonstranten. Ongeveer 150 personen bleven hierna op de kruising. De overige demonstranten verplaatsten zich naar een locatie buiten het politiekordon dat inmiddels om de demonstratie heen stond. Om 12.10 uur werden de aanwezigen nogmaals gevorderd om het kruispunt te verlaten. De derde vordering was om 12.25 uur. Vervolgens is de politie om 12.29 uur begonnen met het verwijderen en verplaatsen van de demonstranten. Eiser-1 werd als eerste in een van de bussen geplaatst. Hij mocht de bus niet verlaten. Waar de bus heen zou gaan was niet bekend gemaakt. De bus reed om 13.22 uur naar Sportpark Melkweg in Amsterdam Noord. Na aankomst bij Sportpark Melkweg waren de demonstranten vrij om de bus te verlaten. Vanaf deze locatie is het ongeveer 15 minuten lopen naar het openbaar vervoer. De laatste twee bussen vertrokken om 18.04 uur. Eiser-2 zat in één van de laatste bussen.

Verweerder heeft het bezwaar van eisers tegen het noodbevel met het bestreden besluit ongegrond verklaard.

Het wettelijk kader dat de rechtbank heeft toegepast is opgenomen in de bijlage, die deel uitmaakt van deze uitspraak.

Tussen partijen is niet in geschil dat de demonstranten het doorgaand verkeer op het kruispunt van de Beethovenstraat en de Gustav Mahlerlaan blokkeerden en daarmee in strijd handelden met de aan de demonstraties van Extinction Rebellion verbonden voorschriften. Gelet hierop was verweerder op grond van artikel 7 van de Wom bevoegd om de opdracht te geven de demonstratie terstond te beëindigen. De vraag die partijen verdeeld houdt is of verweerder bevoegd was om vervolgens op grond van artikel 175 van de Gemeentewet een noodbevel uit te uitvaardigen.

Eisers hebben aangevoerd aan dat geen sprake was van een buitengewone situatie die de inzet van de noodbevelsbevoegdheid rechtvaardigde. Eisers stellen dat verweerder nog altijd de bevoegdheid had om te handelen op grond van de Wom. Het gemeentelijk noodrecht is bedoeld als subsidiair aan de Wom. Dat betekent dat hiervan alleen gebruik kan worden gemaakt als sprake is van een acute en onvoorziene situatie van ernstige wanordelijkheden die niet met de gebruikelijke middelen in de hand kan worden gehouden.

Artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet luidt:

Het recht op betoging is een grondrecht. Dit recht wordt door het noodbevel beperkt. Uit artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet volgt expliciet dat verweerder bij de toepassing van zijn bevoegdheid om een noodbevel te geven van andere dan bij de Grondwet gestelde voorschriften kan afwijken. Echter, uit de geschiedenis van de totstandkoming van deze bepaling volgt dat daarnaast ook beperkingen op de vrijheid van godsdienst en levensovertuiging, de vrijheid van meningsuiting en de vrijheid van vergadering en betoging met een noodbevel kunnen zijn toegestaan.1.

De rechtbank overweegt dat het criterium "ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden" impliceert dat aan verweerder beoordelingsruimte toekomt.2. De rechtbank dient te beoordelen of verweerder, op het moment dat hij het noodbevel uitvaardigde, in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat ernstige vrees bestond voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Bij deze toetsing dient te worden uitgegaan van de informatie die verweerder op dat moment ter beschikking kon staan.

Naar het oordeel van de rechtbank was op basis van deze informatie de ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden gerechtvaardigd. Anders dan eisers hebben betoogd, was sprake van een onvoorziene en acute situatie. Het was bekend dat mogelijk een disruptieve actie in de omgeving van de Zuidas zou plaatsvinden, maar niet duidelijk was waar en wanneer de actie precies zou plaatsvinden en wat deze actie zou inhouden, waardoor verweerder niet in staat was hierop toegespitste maatregelen te nemen. Verweerder had bovendien de voorwaarde gesteld dat de demonstraties op geen enkele wijze mochten leiden tot blokkades van (vaar)wegen en/of gebouwen. De demonstranten zijn desondanks naar het hiervoor genoemde kruispunt gegaan. Daar hebben zij zich aan het asfalt vastgelijmd en zich aan elkaar en aan lantarenpalen vastgemaakt. Daarnaast zijn er verschillende objecten — waaronder banken — op de rijbaan geplaatst. Eisers hebben ter zitting verklaard dat zij ook een aanhanger met daarop een vuist van metaal op de rijbaan hadden gestald die het verkeer tegenhield. Verweerder heeft hieruit kunnen opmaken dat de demonstranten van plan waren het kruispunt langdurig te blokkeren. Verweerder heeft op zitting nog toegelicht dat ter bescherming van de veiligheid van de demonstranten een politiekordon om de demonstranten heen is gaan staan. Op deze wijze werd de gehele rijbaan afgesloten. Door een langdurige blokkade van de rijbaan konden bovendien de aanrijtijden van nooddiensten langer worden, waardoor de spoedeisende hulp in gevaar kon komen. Dit geldt temeer nu, zoals verweerder ter zitting heeft toegelicht, de calamiteitenroute naar het VU medisch centrum (VUmc) en de toe- en afvoer naar de A10 door de situatie op het kruispunt werd geblokkeerd. Verweerder mocht tegen deze achtergrond vrezen voor ernstige wanordelijkheden. Voorts heeft verweerder erop mogen wijzen dat gezondheidsrisico’s ontstonden binnen de blokkade, doordat onvoldoende anderhalve meter afstand werd gehouden en er in groepsverband werd gezongen. Aan het criterium dat sprake moet zijn van ernstige vrees voor ernstige wanordelijkheden is dus voldaan.

Gelet op de inbreuk die een noodbevel maakt op de (grond)rechten van eisers, dient evenwicht te worden gezocht tussen de bescherming van het algemeen belang, in dit geval het voorkomen van ernstige wanordelijkheden, en de te respecteren rechten van eisers. Bij het geven van een noodbevel moet verweerder altijd de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit in acht nemen. Met andere woorden, het geven van een noodbevel is pas aan de orde wanneer gewone middelen niet voorhanden of toereikend zijn (subsidiariteit). Verder mogen de genomen maatregelen niet ingrijpender zijn dan nodig om het gevaar te beperken (proportionaliteit).

Naar het oordeel van de rechtbank is van strijd met deze beginselen geen sprake. Verweerder beoogde met het noodbevel de blokkade op het kruispunt van de Beethovenstraat en Gustav Mahlerlaan op te heffen, zodat de calamiteitenroute voor de hulpdiensten van en naar het VUmc en de toe- en afvoer naar de A10 kon worden vrijgemaakt en het risico op ernstige wanordelijkheden werd afgewend. Verweerder heeft gemotiveerd toegelicht dat het noodbevel op grond van artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet het meest geschikte middel was om de ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden weg te nemen, en dat andere alternatieven niet toereikend waren. In dit kader is van belang dat de demonstranten eerst door de politie zijn gewaarschuwd om de situatie te beëindigen. Een aanzienlijk aantal demonstranten3. heeft hier geen gehoor aan gegeven. De rechtbank kan verweerder volgen in zijn standpunt dat het enkel verplaatsen van de demonstranten naar een locatie buiten het politiekordon geen toereikende oplossing was om te voorkomen dat het kruispunt opnieuw zou worden geblokkeerd. Verweerder heeft verder verklaard dat niet is gekozen voor de directe inzet van het strafrecht, omdat de demonstratie al was ontbonden en het onverkort overgaan tot arrestaties er toe zou leiden dat de aangehouden personen een aantekening op hun strafblad zouden krijgen. De mogelijkheid van strafrechtelijk optreden behoefde verweerder naar het oordeel van de rechtbank niet van het uitvaardigen van het noodbevel te weerhouden. Verweerder was dus bevoegd om een noodbevel te geven ter handhaving van de openbare orde of ter beperking van gevaar.

De vraag die de rechtbank vervolgens moet beantwoorden is of verweerder eisers op grond van het noodbevel bestuurlijk mocht verplaatsen. Partijen verschillen van mening hoe de maatregel van het bestuurlijk verplaatsen moet worden gekwalificeerd.

Volgens eisers was sprake van vrijheidsontneming. Eisers zijn in bussen gezet, waar zij niet uit mochten totdat zij werden vrijgelaten. In de tussenliggende tijd konden zij geen kant op. Verweerder heeft volgens eisers ten onrechte overwogen dat artikel 5 van het EVRM4. niet van toepassing is.

Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat het bestuurlijk verplaatsen als een vrijheidsbeperkende maatregel moet worden gekwalificeerd. Van vrijheidsontneming is volgens verweerder geen sprake. De demonstranten zijn verplaatst naar een andere locatie, waardoor het hen bemoeilijkt werd om terug te keren naar de blokkade. De maatregel was geenszins gericht op vrijheidsontneming. Daarnaast werd de bewegingsvrijheid van de demonstranten slechts tijdelijk beperkt. De busreis was niet dermate lang dat op grond van de duur sprake is van vrijheidsontneming en na het bereiken van de bestemming waren de demonstranten vrij om te gaan waar ze wilden. Uit het gevolg en de wijze van de tenuitvoerlegging van de maatregel vloeit daarom niet voort dat gesproken moet worden van een vrijheidsontnemende maatregel in de zin van artikel 5 van het EVRM, aldus verweerder.

In het arrest van het EHRM5. inzake [partij 1] tegen Italië, heeft het EHRM zijn vaste jurisprudentie uiteengezet over wanneer er sprake is van vrijheidsontneming in de zin van artikel 5 van het EVRM.6. Het EHRM overweegt dat als startpunt genomen moet worden de specifieke situatie van de persoon in kwestie en dat bij de beoordeling rekening dient te worden gehouden met alle omstandigheden van het geval, zoals het type, de duur, het effect en de wijze van tenuitvoerlegging van de maatregel. Daarbij speelt ook de context waarin de maatregel wordt opgelegd een rol, maar het doel van de maatregel is niet doorslaggevend. Tenslotte hoeft een relatief korte duur niet aan de kwalificatie van een maatregel als vrijheidsontneming in de weg te staan.7.

In dit geval is duidelijk dat de maatregel van het bestuurlijk verplaatsen niet gericht is geweest op het (langdurig) vasthouden van betrokkenen. Het ging verweerder om de opheffing van de blokkade en het voorkomen van ernstige wanordelijkheden. Met het oog daarop heeft verweerder besloten om de demonstranten met bussen naar een andere locatie, op afstand van het geblokkeerde kruispunt, te brengen. Naar de inschatting van verweerder zou deze maatregel minder belastend zijn voor de demonstranten dan een strafrechtelijke aanhouding. Dit doet er echter niet aan af dat eisers en de andere demonstranten onder dwang van de politie, dus onvrijwillig, de bussen zijn ingegaan. Eiser-1 heeft op de zitting verteld dat hij, toen de bus nog stil stond, de politie had gevraagd of hij de bus uit mocht om naar het toilet te gaan, maar dat dit niet werd toegestaan. Verweerder heeft ook niet betwist dat de demonstranten niet vrij waren om de bus te verlaten. Daarmee zaten de demonstranten feitelijk in de bus opgesloten. Dat de demonstranten nog hun mobiele telefoon of smartphone in hun bezit hadden en die konden gebruiken terwijl ze in de bus zaten, doet hier niet aan af. Deze situatie van opsluiting duurde in eerste instantie tot de bus vertrok, terwijl de demonstranten niet op de hoogte waren van de bestemming. Vervolgens is de bus gaan rijden naar de bestemming in Amsterdam Noord. Pas daar mochten de demonstranten de bus verlaten. In het geval van eiser-1 heeft het, gerekend vanaf het moment dat de eerste persoon in de bus werd geplaatst, ongeveer een uur geduurd voordat de bus waarin hij zat wegreed. De reis vanaf de Zuidas naar Amsterdam Noord duurde 30 minuten. De rechtbank betrekt deze periodes bij haar beoordeling en neemt als uitgangspunt dat eisers gedurende ongeveer anderhalf uur hun vrijheid is ontnomen. Het mag zo zijn dat dit een relatief korte periode betreft, maar de duur van de maatregel vormt in dit geval naar het oordeel van de rechtbank geen doorslaggevende factor. Wat de rechtbank doorslaggevend acht is de feitelijke opsluiting. De rechtbank vindt steun voor haar oordeel in de Memorie van Toelichting bij de wijziging van de Gemeentewet ter verbetering van de mogelijkheden tot bestrijding van grootschalige verstoringen van de openbare orde,8. waarnaar eisers hebben verwezen. Ook in dat verband werd het verplicht vervoeren van personen als vrijheidsontneming beschouwd. De rechtbank volgt verweerder dus niet in haar standpunt dat de beperking in de bewegingsvrijheid van de demonstranten te gering was om van vrijheidsontneming te kunnen spreken. De verwijzing van verweerder naar de uitspraak van deze rechtbank van 26 juni 2012,9. leidt niet tot een ander oordeel. De burgemeester had in die zaak een noodbevel uitgevaardigd en daarin bepaald dat supporters van FC Utrecht Amsterdam dienden te verlaten en met de trein dienden terug te keren naar Utrecht. Tegen dit noodbevel is beroep ingesteld, maar in die zaak is vervolgens geen oordeel gegeven over de vraag of het terugsturen van de supporters met de trein vrijheidsbeperking of vrijheidsontneming betrof.

Vorenstaande brengt mee dat artikel 5 van het EVRM van toepassing is.

De rechtbank overweegt vervolgens dat artikel 5 van het EVRM bepaalt dat een vrijheidsontnemende maatregel slechts kan plaatsvinden overeenkomstig een wettelijk voorgeschreven procedure. De gebruikte wettelijke grondslag moet verder in overeenstemming zijn met het legaliteitsvereiste van artikel 5 van het EVRM, waarbij van belang is dat de wettelijke grondslag voldoende bescherming biedt tegen willekeur. Dat houdt in dat de wettelijke grondslag voldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar moet zijn.10.

Het is voor de rechtbank duidelijk dat verweerder het bestuurlijk verplaatsen van demonstranten een geëigend middel vindt om een door demonstranten gecreëerde blokkade op een kruispunt op te heffen. De gebruikte wettelijke grondslag voldoet echter niet aan de voorwaarden van artikel 5 van het EVRM. De wettelijk voorgeschreven procedure is in dit geval gegeven door artikel 175 van de Gemeentewet. De rechtbank is van oordeel dat artikel 175 van de Gemeentewet te algemeen geformuleerd is en daarmee onvoldoende toegankelijk, precies en voorzienbaar is om als grondslag voor vrijheidsontneming te kunnen dienen. Voor eisers was op grond van deze bepaling niet voorzienbaar in welke gevallen en onder welke duidelijk omschreven voorwaarden verweerder de bewegingsvrijheid van eisers zou kunnen ontnemen. Dat verweerder de demonstranten ter plaatse feitelijk heeft gewaarschuwd dat zij bestuurlijk verplaatst zouden worden indien de aanwijzingen van de politie niet werden opgevolgd, maakt het voorgaande niet anders. Nu niet is voldaan aan de voorwaarden van artikel 5 van het EVRM, was deze bestuurlijke verplaatsing naar het oordeel van de rechtbank onrechtmatig.

De rechtbank verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht het noodbevel te herroepen voor zover daarbij is bepaald dat personen die zich alleen of in groepsverband manifesteren als deelnemer aan de actie van Extinction Rebellion dienen mee te werken aan een tijdelijke verplaatsing naar een door verweerder aangewezen locatie/gebied met een door verweerder aangewezen middel van vervoer, en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het bestreden besluit.

Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.600,- (1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift, 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting, met een waarde per punt van € 541,-; 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 759,- en een wegingsfactor 1). Als aan eisers een toevoeging is verleend, moet verweerder de proceskostenvergoeding betalen aan de rechtsbijstandverlener.