Rb. Noord-Holland, 02-05-2022, nr. 20/6753

Eiseres sub 1 heeft verweerder op 10 oktober 2019 schriftelijk in kennis gesteld van een beoogde betoging op Schiphol in het weekend van 14 en 15 december 2019.

De beoogde betoging heeft de vorm van een “Protestival” en zal blijkens de aankondiging zowel binnen als buiten Schiphol binnen het vrij toegankelijke gebied plaatsvinden. Het Protestival is een protest in festivalsferen. Het doel van de betoging is aandacht vragen voor het klimaatprobleem en de rol die luchthaven Schiphol speelt bij CO2-uitstoot. De beoogde betoging duurt dag en nacht met een overnachting op Schiphol Plaza. Verder zal gebruik worden gemaakt van podia (binnen en buiten) ten behoeve van optredens, artiesten, koren en radio-uitzendingen. Voorts zullen tenten voor eten en drinken worden geplaatst alsmede toiletten.

Tussen oktober 2019 en november 2019 heeft tussen eiseres sub 1 en verweerder overleg plaatsgevonden over de aangekondigde betoging en hebben zij ook per e-mail gecorrespondeerd over de betoging.

Verweerder heeft op 29 november 2019 het primaire besluit I genomen, voorzien van twee bijlagen. Verweerder heeft aan de betoging onder meer wat betreft de locatie, aantallen betogers, de wijze van demonstreren en de tijd waarbinnen deze is toegestaan voorschriften en beperkingen gesteld. Deze houden onder meer in dat uitsluitend buiten mag worden gedemonstreerd op het Jan Dellaertplein en voor het Sheraton Hotel op Schiphol (dus niet binnen op Schiphol Plaza), dat het aangewezen deel van het Jan Dellaertplein door maximaal 200 en het aangewezen deel voor het Sheraton Hotel door maximaal 700 betogers mag worden gebruikt en dat de betoging uitsluitend mag plaatsvinden tussen zonsopkomst en zonsondergang (tot uiterlijk 18.00 uur).

Eiseres sub 1 heeft naar aanleiding van het primaire besluit I op 29 november 2019 een persbericht uitgebracht. Daarin heeft zij aangekondigd te zullen doorgaan met het Protestival zoals gepland en dat “de actievoerders het podium in Schiphol Plaza van zaterdagochtend tot en met zondagmiddag willen vasthouden”.

Tussen 29 november 2019 en 6 december 2019 hebben verweerder en eiseres sub 1 per e-mail gecorrespondeerd over de beoogde betoging. Op 4 december 2019 heeft tussen hen een gesprek plaatsgevonden.

Op 10 december 2019 heeft eiseres sub 1 bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit I.

Op 14 december 2019 heeft verweerder om 14.15 uur met toepassing van artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet het primaire besluit II genomen en daarbij een noodbevel uitgevaardigd. Verweerder heeft eenieder die zich op Schiphol Plaza op luchthaven Schiphol alleen of in groepsverband manifesteert als betoger of waarvan anderszins door kleding, uitrusting en/of gedragingen duidelijk is dat hij of zij deelnemer is van de betoging, op Schiphol Plaza verblijft met het kennelijke doel de openbare orde te verstoren of daartoe aan te zetten, bevolen:

1. zich op eerste aanzegging van een ambtenaar van de politie of Kmar te begeven in de richting die door de ambtenaar van de politie of Kmar wordt aangegeven,

2. zich te verwijderen en zich op 14 en 15 december 2019 verwijderd te houden van Schiphol Plaza op luchthaven Schiphol, al dan niet met medeneming van voorwerpen, stoffen en goederen die een gevaar vormen voor de openbare orde of openbare veiligheid,

3. mee te werken aan een tijdelijke verplaatsing naar een door de burgemeester aangewezen locatie/gebied en met een door de burgemeester aangewezen middel van vervoer, en

4. middelen die ingezet kunnen worden om verzet te plegen of weerstand te bieden, zoals kettingen, buizen, sloten en lijm, bij eerste aanzegging af te geven aan de politie of Kmar.

Het noodbevel geldt van 14 december 2019 14.15 uur tot 15 december 2019 23:59 uur.

Op 24 januari 2020 hebben eisers bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit II.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder de primaire besluiten I en II in stand gelaten.

Ontvankelijkheid

De rechtbank is gehouden de ontvankelijkheid van het beroep ambtshalve te beoordelen.

De rechtbank stelt vast dat eisers sub 2 tot en met 29 alvorens beroep in te stellen tegen het bestreden besluit geen bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit I. Uitsluitend eiseres sub 1 heeft bij brief van 10 december 2019 bezwaar gemaakt tegen dat besluit.

Op grond van artikel 6:13 van de Awb, voor zover van belang, kan geen beroep bij de bestuursrechter worden ingesteld door een belanghebbende aan wie redelijkerwijs kan worden verweten dat hij geen bezwaar heeft gemaakt.

De rechtbank is van oordeel dat eisers sub 2 tot en met 29 kan worden verweten dat zij geen bezwaar hebben gemaakt tegen het primaire besluit I alvorens beroep in te stellen.

Op het moment van de betoging liep de bezwaartermijn van het primaire besluit I nog. Deze eindigde pas halverwege januari 2020. Eisers sub 2 tot en met 29 hebben aldus de gelegenheid gehad om bezwaar te maken tegen dat besluit. Er zijn geen feiten of omstandigheden naar voren gekomen die meebrengen dat het hen redelijkerwijs niet kan worden verweten dat zij dit niet hebben gedaan.

Het voorgaande betekent dat het beroep voor zover het is ingesteld door eisers sub 2 tot en met 29 tegen het bestreden besluit voor zover daarbij het primaire besluit I in stand is gelaten niet-ontvankelijk is. De rechtbank zal het beroep van deze eisers in zoverre niet inhoudelijk beoordelen. Omdat eiseres sub 1 alvorens beroep in te stellen tegen het bestreden besluit wel bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit I, komt de rechtbank evenwel (toch) toe aan een inhoudelijke beoordeling van het bestreden besluit voor zover daarbij het primaire besluit I in stand is gelaten.

Het gehandhaafde primaire besluit I

Eiseres sub 1 betoogt dat het gehandhaafde primaire besluit I is gebaseerd op onjuiste feiten. In haar brief van 22 november 2019 heeft eiseres aan verweerder doorgegeven dat binnen op Schiphol Plaza wordt ingezet op 500 tot 1000 betogers en buiten tussen 12.00 uur tot 15.00 uur op niet meer dan 700 betogers tegelijkertijd. Uit de door eiseres sub 1 in haar brief gebezigde bewoordingen kan worden opgemaakt dat het aantal van 700 betogers buiten voor een belangrijk deel afkomstig zou zijn uit de binnen-groep, zodat zich tussen 12.00 en 15.00 uur binnen aanzienlijk minder betogers zouden bevinden dan het geschatte aantal van 500 tot 1000 betogers. In het primaire besluit I is verweerder er dan ook ten onrechte van uitgegaan dat zich binnen 500 tot 1000 betogers zouden bevinden en buiten 700 tot 1000.

In het primaire besluit I is vermeld dat eiseres sub 1 bij de betoging 500 tot 1000 betogers binnen en 700 tot 1000 betogers buiten verwacht.

De rechtbank is van oordeel dat de uitleg die eiseres sub 1 heeft gegeven aan de getallen die zij heeft genoemd in haar brief van 22 november 2019 niet duidelijk uit die brief volgt. Daar komt bij dat ter zitting is gebleken dat eiseres sub 1, hoewel verweerder en de Kmar haar daar herhaaldelijk om hebben gevraagd, geen concrete inschatting van het aantal betogers heeft kunnen geven dat zij verwachtte. Niet gezegd kan daarom worden dat verweerder bij het nemen van het primaire besluit I niet heeft kunnen of mogen uitgaan van het in de brief genoemde aantal van (minimaal) 500 tot 1000 betogers op Schiphol Plaza en van (minimaal) 700 betogers buiten.

De beroepsgrond slaagt niet.

Eiseres sub 1 betoogt dat het primaire besluit I in strijd is met onder meer het in artikel 11 van het EVRM neergelegde recht op vrijheid van vergadering en vereniging. Door beperkingen aan de betoging te verbinden wat betreft locatie, tijd, aantallen betogers en wijze van betogen maakt verweerder inbreuken op dat recht, terwijl daartoe geen noodzaak bestaat. Verweerder heeft geen concrete risico’s benoemd die de beperkingen rechtvaardigen.

Zo heeft verweerder de betoging binnen op Schiphol Plaza volgens eiseres sub 1 ten onrechte geheel verboden. Het is volgens eiseres sub 1 niet zo dat op Schiphol Plaza sprake is van te weinig capaciteit om 1000 betogers te kunnen herbergen. Ook miskent verweerder door de betoging uitsluitend buiten toe te staan op het Jan Dellaertplein en voor het Sheratonhotel dat de betoging daarmee buiten het zicht en het gehoor van het publiek waarvoor de betoging is bedoeld moet plaatsvinden. Verder heeft verweerder niet onderbouwd waarom de Kmar zijn taken binnen tijdens de betoging niet goed zou kunnen uitoefenen. Al het andere gebruik dat plaatsvindt op Schiphol Plaza gaat ten onrechte voor op de uitoefening van grondrechten.

Aan de betoging buiten op het Jan Dellaertplein is daarnaast volgens eiseres sub 1 ten onrechte een beperking wat betreft tijd gesteld. Niet gesteld kan worden dat de Kmar daar tussen 18.00 uur en zonsopgang geen toezicht kan uitoefenen. Binnen dat tijdsblok is volgens eiseres sub 1 op dat plein sprake van overvloedige verlichting, zodat wat betreft zicht sprake is van een situatie die gelijk is aan die van overdag. Ook kan het plein veel meer dan 200 betogers herbergen.

Verweerder heeft bij het stellen van beperkingen aan de betoging zowel binnen als buiten bovendien ten onrechte niet meegewogen dat eiseres sub 1 veel ervaring heeft met het houden van betogingen en daarbij – ook in dit geval – voorzorgsmaatregelen heeft getroffen als het aanstellen van sfeerbeheerders, contactpersonen en het instellen van een rode knop-procedure.

Dat Schiphol een veiligheidsstatus heeft maakt al het voorgaande volgens eiseres sub 1 niet anders.

Eiseres verwijst ter onderbouwing van haar betoog naar het rapport “Demonstraties & Crowd Management. Amsterdam Schiphol airport. Adviesrapportage” van 25 juni 2021 van CrowdProfessionals, de uitspraak van de rechtbank Amsterdam van 2 mei 2019, ECLI:NL:RBAMS:2019:4022 en de arresten van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 7 februari 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0207JUD005781809 en 22 mei 2018, zaaknummer 27585/13.

Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) in zijn uitspraak van 3 november 2021, ECLI:NL:RVS:2021:2437 heeft overwogen is het recht op betoging neergelegd in artikel 11, eerste lid, van het EVRM en artikel 9, eerste lid, van de Grondwet.

Uit artikel 11, tweede lid, van het EVRM, volgt dat een beperking van het recht op betoging alleen is toegestaan als de beperking is voorzien bij de wet en die beperking in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, voor de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen. Het vereiste van voorzienbaarheid bij de wet betekent dat de beperking een basis moet hebben in het nationale recht, de wettelijke bepaling kenbaar moet zijn voor de belanghebbende en dat de bepaling voorzienbaar moet zijn wat haar gevolgen betreft. Dit geldt zeker als het niet alleen gaat om het verbinden van voorschriften aan een betoging, maar om het van tevoren verbieden van een betoging.

Artikel 9, eerste lid, van de Grondwet bepaalt dat het recht tot vergadering en betoging wordt erkend, behoudens ieders verantwoordelijkheid volgens de wet. Uit artikel 9, tweede lid, van de Grondwet volgt dat de wet regels kan stellen aan een betoging ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden.

De Wom strekt onder meer tot het stellen van regels als bedoeld in artikel 9, tweede lid, van de Grondwet.

Zoals het EHRM heeft overwogen, zie het arrest van 20 februari 2003, ECLI:CE:ECHR:2003:0220JUD002065292, is het recht op betoging een van de fundamenten van een democratische samenleving. De ruimte voor de overheid om beperkingen te stellen is daarom beperkt. De overheid moet het recht op betoging niet alleen waarborgen, maar zich ook onthouden van het nemen van indirecte maatregelen die de uitoefening van dat recht onredelijk beperken.

Verder volgt uit jurisprudentie van het EHRM over artikel 11, eerste lid, van het EVRM, dat op de overheid een positieve verplichting rust om een demonstratie zoveel mogelijk te faciliteren en te beschermen. De verdragsstaat is verplicht om preventieve en geschikte maatregelen te nemen teneinde het vreedzame verloop van een demonstratie en de veiligheid van burgers te beschermen.

Uit artikel 5, eerste lid, van de Wom volgt dat de burgemeester alleen beperkingen en voorschriften aan een demonstratie kan stellen of een verbod kan geven als een van de in artikel 2 van de Wom vermelde belangen dat vordert. Gelet op de tekst van artikel 5, eerste lid, in samenhang gelezen met artikel 2, komt aan de burgemeester zekere beoordelingsruimte toe en is het aan hem om aan de hand van de lokale omstandigheden een inschatting te maken of, en zo ja, welke beperkingen en voorschriften aan een demonstratie moeten worden gesteld of welk verbod moet worden gegeven ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer of ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Beperkingen en voorschriften moeten dienstig zijn aan de in artikel 2 van de Wom vermelde belangen. De rechter moet vervolgens beoordelen of de burgemeester terecht bepaalde beperkingen en voorschriften aan een demonstratie heeft gesteld of een verbod heeft gegeven.

Verbod of beperking?

Partijen verschillen van mening over het antwoord op de vraag of verweerder met het primaire besluit I, nu hij daarbij heeft besloten de betoging binnen op Schiphol Plaza in zijn geheel niet toe te staan, de betoging heeft verboden of daaraan uitsluitend voorschriften en beperkingen heeft gesteld. Aan het verbieden van een betoging worden op grond van artikel 5, eerste en tweede lid, van de Wom hogere eisen gesteld dan aan het stellen van voorschriften en beperkingen daaraan.

Eiseres sub 1 heeft ter zitting het standpunt ingenomen dat de omstandigheid dat binnen op Schiphol Plaza niet mocht worden betoogd volgens haar een verbod van betoging behelst.

Volgens verweerder behelst het primaire besluit I in zoverre een beperking, in die zin dat de betoging door kan gaan, maar niet op Schiphol Plaza. Indien sprake zou zijn geweest van een verbod zou volgens verweerder de gehele betoging, zowel binnen als buiten, niet zijn toegestaan.

De rechtbank stelt vast dat eiseres sub 1 in haar kennisgeving van 10 oktober 2019 heeft aangekondigd zowel binnen op Schiphol Plaza als daarbuiten te zullen gaan betogen. Met het primaire besluit I heeft verweerder eiseres sub 1 niet in zijn geheel verboden een betoging te houden. Verweerder heeft de betoging als zodanig, zij het op andere wijze en op andere locaties dan eiseres sub 1 blijkens haar kennisgeving voor ogen stond, toegestaan. Een van de beperkingen die verweerder daarbij heeft gesteld is dat niet binnen op Schiphol Plaza mag worden betoogd. Die beperking brengt weliswaar met zich dat het feitelijk verboden is om binnen op Schiphol Plaza te betogen, maar het stellen van die beperking is niet als het geven van een verbod als bedoeld in artikel 5, eerste lid, van de Wom aan te merken. Daarvan zou alleen dan sprake zijn geweest als verweerder de betoging in zijn geheel, zowel binnen als buiten, zou hebben verboden. Dat is niet het geval. Het betoog van eiseres sub 1 faalt in zoverre.

Schiphol Plaza

Verweerder stelt zich op het standpunt dat de betoging in de vorm waarin deze is aangekondigd (een betoging in festivalsferen met overnachting en het plaatsen van onder meer podia en tenten) niet op Schiphol Plaza kan plaatsvinden in verband met de gezondheid van de gebruikers van de luchthaven, waaronder de betogers, de goede doorstroming van het verkeer en de bereikbaarheid voor hulpdiensten daarin en de vrees voor niet-beheersbare wanordelijkheden bij een incident als bedoeld in het Crisisbestrijdingsplan.

Het gebied binnen en rondom Schiphol is aangewezen als veiligheidsrisicogebied en voor het gebied geldt dreigingsniveau “substantieel”. Verweerder dient daarom bij Schiphol Plaza extra alert te zijn op de genoemde drie belangen.

Op Schiphol Plaza is volgens verweerder altijd sprake van grote drukte. Effectief crowd management is in het kader van beheersing van bezoekersstromen, zowel in het kader van crisisbestrijding, toegankelijkheid voor hulpdiensten, als in het kader van criminaliteitspreventie en terrorismebestrijding essentieel. Het gaat om een volcontinu proces, waarbij onder supervisie van de Kmar protocollen gelden.

In de decembermaand, de week voor Kerst en in het weekend, is, gelet op de prognoses van passagiersaantallen, sprake van een grotere drukte dan normaal, aldus verweerder. Schiphol Plaza is zo ingericht dat alle bezoekersstromen een plek hebben en de ruimte steeds zo vrij en overzichtelijk mogelijk blijft. Uit een oogpunt van veiligheid dienen zichtlijnen daarbij vrij te blijven. Schiphol Plaza is zo ingericht dat bezoekersstromen goed over het gebouw en de ruimtes naar de uitgangen worden geleid. Ook bij calamiteiten is het van belang dat de bezoekersstromen goed kunnen worden geleid en naar een veilige plek kunnen worden afgevoerd. Er is volgens verweerder geen af te schermen ruimte of “plein” op Schiphol Plaza waar een betoging in de vorm van een Protestival veilig kan worden geaccommodeerd zonder bezoekersstromen in gevaar te brengen. Grote groepen stilstaande mensen op Schiphol Plaza verstoren zichtlijnen van surveillanten en geven schuilmogelijkheden aan eventuele terroristen. Volgens verweerder kan de veiligheid van alle bezoekers, waaronder de betogers, op Schiphol Plaza niet worden gegarandeerd indien daar een Protestival plaatsvindt. Het Protestival zoals dat is aangekondigd blokkeert de juiste en veilige bezoekersstromen, ook zijn vluchtwegen onvoldoende open te houden.

Met name gelet op terreurprotocollen is toezicht op grote groepen op Schiphol gedurende langere tijd niet goed uit te voeren. De Kmar moet de groepsdynamiek en de bewegingen en het aansluiten van kwaadwillende niet-betogers daarbij, goed kunnen monitoren om de gebruikers van de luchthaven te beschermen tegen mogelijke terreurdreigingen. De Kmar heeft aangegeven dit niet 48 uur lang te kunnen borgen. Zeker in de nachtperiode is onvoldoende zicht op eventuele voorbereidingen op een aanslag.

Op grond van het protocol Topdrukte mogen niet meer personen in de Terminal aanwezig zijn dan de brandveiligheid voor ontvluchting toestaat. Voor Schiphol Plaza geldt een aantal van 7500. Dit getal wordt al gehaald bij een normale bedrijfsvoering. In geval van een Protestival zal dit aantal worden overschreden.

Naar de rechtbank begrijpt stelt eiseres sub 1 zich primair op het standpunt dat verweerder de betoging in zijn aangekondigde opzet binnen op Schiphol Plaza niet heeft mogen beperken door deze op die locatie in zijn geheel niet toe te staan.

Op grond van artikel 2 van de Wom kunnen slechts beperkingen en voorschriften aan een betoging worden gesteld ter bescherming van de gezondheid, in het belang van het verkeer en ter bestrijding of voorkoming van wanordelijkheden. Gelet hierop lag het primair op de weg van verweerder aannemelijk te maken dat die belangen noopten de betoging te beperken door deze in zijn aangekondigde opzet binnen op Schiphol Plaza niet toe te staan.

De rechtbank is van oordeel dat verweerder is geslaagd in deze op hem rustende bewijslast en de betoging binnen op Schiphol Plaza in zijn aangekondigde opzet heeft mogen besluiten niet toe te staan. De rechtbank neemt hierbij het volgende in aanmerking.

In het primaire besluit I is op basis van de kennisgeving van eiseres sub 1 vermeld dat voor de betoging binnen op Schiphol Plaza op 14 en 15 december 2019 een aantal van 500 tot 1000 betogers werd verwacht. Ter zitting heeft verweerder aanvullend verklaard dat hij tijdens de overleggen die plaatsvonden herhaaldelijk aan eiseres sub 1 heeft gevraagd hoeveel aantallen betogers zij verwachtte dat er binnen op Schiphol Plaza zouden komen, maar dat eiseres sub 1 dit niet concreet kon inschatten en geen garantie kon geven omtrent de precieze aantallen betogers. Daarnaast heeft de Kmar ter zitting verklaard dat er aanwijzingen waren dat er, mede gelet op een oproep die op social media was geplaatst om naar Schiphol te komen, aanzuigende werking van de betoging zou kunnen uitgaan en meerdere groepen zich bij de betoging zouden kunnen aansluiten, zoals boeren en Extinction Rebellion. Ook daarom viel het aantal betogers niet goed in te schatten. Onduidelijk is daardoor (voor verweerder) gebleven hoeveel betogers binnen op Schiphol Plaza waren te verwachten.

Daarnaast zou in de aangekondigde opzet van de betoging op Schiphol Plaza gebruik worden gemaakt van podia ten behoeve van optredens, artiesten, koren en radio-uitzendingen. Voorts zouden tenten voor eten en drinken worden geplaatst. Verder zou de betoging in zijn aangekondigde opzet dag en nacht duren.

Verweerder heeft in (de bijlagen bij) het primaire besluit I concreet gemotiveerd uiteengezet dat en waarom beheersing van bezoekersstromen, juist op een plek als Schiphol Plaza, zowel in het kader van crisisbestrijding, toegankelijkheid voor hulpdiensten, als in het kader van criminaliteitspreventie en terrorismebestrijding essentieel is. Verweerder heeft zich gelet op voornoemde feiten en omstandigheden op het standpunt mogen stellen dat die beheersing van bezoekersstromen in het gedrang zou komen indien de betoging binnen op Schiphol Plaza in zijn aangekondigde opzet doorgang zou vinden. Verweerder heeft daarom, gelet op de in artikel 2 van de Wom vermelde belangen, de beperking mogen stellen dat de betoging in zijn aangekondigde opzet binnen op Schiphol Plaza niet was toegestaan.

De rechtbank neemt hierbij ook nog in aanmerking dat in het rapport van 25 juni 2021 van CrowdProfessionals dat eiseres sub 1 zelf heeft ingebracht niet het standpunt is ingenomen dat de betoging binnen op Schiphol Plaza in zijn aangekondigde opzet zonder meer doorgang had kunnen vinden.

De rechtbank volgt eiseres sub 1 gelet op het voorgaande niet in haar primaire standpunt.

Vervolgens lag het, gelet op de op verweerder rustende positieve verplichting een betoging zoveel mogelijk te faciliteren en te beschermen, wel op zijn weg nader te onderzoeken of en zo ja, hoe de bezwaren die kleven aan het houden van de betoging op Schiphol Plaza in zijn aangekondigde opzet, wellicht door beperkingen en/of voorschriften zouden kunnen worden weggenomen.

Dit ook indachtig het uit artikel 11 van het EVRM voortvloeiende zogeheten “sight- en sound-criterium”, dat inhoudt dat een betoging moet kunnen plaatsvinden binnen zicht- en geluidsafstand van het doel ervan (zie bijvoorbeeld het arrest van het EHRM van 7 februari 2017, ECLI:CE:ECHR:2017:0207JUD005781809 (paragraaf 426)). Schiphol Plaza is als het centrum van Schiphol te beschouwen.

De rechtbank is – met eiseres sub 1 – van oordeel dat de besluitvorming van verweerder op dit punt tekortschiet. Noch in het primaire besluit I noch in het bestreden besluit heeft verweerder gemotiveerd waarom het, gelet op de in artikel 2 van de Wom vermelde belangen, niet mogelijk was geweest een betoging te houden binnen op Schiphol Plaza met beperkingen qua tijd, locatie, vorm en aantallen betogers. Niet gemotiveerd is waarom het bijvoorbeeld niet mogelijk was geweest een (zeer) beperkt aantal betogers toe te staan te betogen op Schiphol Plaza op een concrete, afgebakende plek zonder daarbij attributen en podia en tenten te gebruiken. Ter zitting heeft de Kmar verklaard dat er op zich voldoende capaciteit was om een en ander in goede banen te (kunnen) leiden.

Dat eiseres sub 1, naar verweerder ter zitting heeft gesteld, ondanks verzoeken daartoe van verweerder en de Kmar niet zelf alternatieven heeft aangedragen voor het houden van een betoging anders dan in zijn aangekondigde opzet binnen op Schiphol Plaza en heeft aangegeven een betoging met een andere opzet ook niet te willen, doet aan de eigen verantwoordelijkheid van verweerder in dezen niet af.

Het betoog van eiseres sub 1 slaagt in zoverre.

Jan Dellaertplein

Verweerder stelt zich op het standpunt dat het gelet op de veiligheid van het verkeer, de verkeersdoorstroming en de toegankelijkheid van de luchthaven voor hulpdiensten en daarmee de gezondheid van personen, alsmede gelet op de vrees voor niet-beheersbare wanordelijkheden, noodzakelijk is de beperking te stellen dat het Protestival uitsluitend op een aangewezen plaats op het Jan Dellaertplein wordt gehouden. Omdat de grootte van het aangewezen pleindeel geschikt is voor maximaal 200 betogers, is dat aantal als beperking gesteld.

Het plein bestaat uit een aantal verkeersstroken, waar ook bussen halteren en taxibanen zijn gelegen. Vlak voor de ingangen naar Schiphol Plaza is volgens verweerder weinig ruimte beschikbaar voor een Protestival, zoals aangekondigd. Alleen ter hoogte van de uitgang is ruimte een betoging van enige omvang te faciliteren, zij het onder voorwaarden.

Als alternatieve locatie kan het gebied voor het Sheraton hotel worden gebruikt. De grootte van dit aangewezen gebied is geschikt voor maximaal 700 betogers.

De maximale aantallen betogers per aangewezen locatie heeft verweerder gebaseerd op het kunnen openhouden of kunnen creëren van vluchtroutes voor de betogers zelf en voor andere personen in geval van een ontruiming. Verweerder heeft hierbij voorts betrokken dat het Jan Dellaertplein een verzamellocatie is in geval van een ontruiming. Ook heeft verweerder meegewogen dat op het plein sprake is van andere mensenstromen waarvoor een deel van het plein vrij gehouden dient te worden. Ook heeft het plein een operationele functie als opstellocatie voor hulpdiensten in geval van calamiteiten.

Verweerder heeft de betoging op het plein beperkt in tijd, in die zin dat deze niet tussen 18.00 uur en zonsopkomst mag plaatsvinden. In de nachtperiode is volgens verweerder onvoldoende zich op eventuele voorbereidingen op een aanslag. Er moet altijd overzicht zijn om risico’s te kunnen beheersen.

De rechtbank is – met eiseres sub 1 – van oordeel dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd waarom de belangen als bedoeld in artikel 2 van de Wom noodzaken tot het stellen van de beperkingen in aantallen en tijd zoals bij het primaire besluit I is geschied.

Verweerder heeft wat betreft de gestelde beperking in aantallen betogers op het Jan Dellaertplein slechts in algemene zin gewezen op de noodzaak van het open moeten kunnen houden van vluchtroutes en de verschillende functies die het plein vervult. Een concrete berekening waarop het gestelde maximum aantal van 200 betogers op het plein is gebaseerd ontbreekt echter. In het rapport van 25 juni 2021 van CrowdProfessionals dat eiseres sub 1 heeft ingebracht is aan de hand van de oppervlakte van het plein concreet gemotiveerd en berekend dat op het plein ruimte is voor (veel) meer betogers dan de door verweerder toegestane 200. Hoewel het maximaal aantal betogers niet uitsluitend aan de hand van de oppervlakte van het plein is te bepalen, maar ook andere factoren daarbij van belang kunnen zijn, heeft verweerder de stelling van eiseres sub 1 dat een maximum aantal toegestane betogers van 200 op het Jan Dellaertplein in ieder geval (veel) te gering is gelet op de ruimte die het plein biedt, niet althans onvoldoende gemotiveerd weersproken.

Datzelfde geldt voor de stelling van eiseres sub 1 dat verweerder de betoging voor zover deze op het Jan Dellaertplein plaatsvindt ten onrechte in tijd heeft beperkt. Verweerder heeft de stelling van eiseres sub 1 dat het plein ook ’s avonds en ’s nachts goed is verlicht, zodat ook dan voldoende toezicht kan worden gehouden door de Kmar, niet weersproken.

Het betoog van eiseres sub 1 slaagt ook in zoverre.

Het gehandhaafde primaire besluit II (het noodbevel)

Eisers stellen zich op het standpunt dat het noodbevel niet rechtsgeldig is, omdat het is gebaseerd op het onrechtmatige primaire besluit I. Daarnaast rechtvaardigde de feitelijke situatie volgens hen het uitvaardigen van het noodbevel niet. Uit foto’s blijkt dat een rood en wit afzetlint in combinatie met tientallen aanwezige marechaussees afdoende was om de rust te bewaren. Er was geen sprake van een ramp, oproerbeweging of ernstige wanordelijkheden. Daar komt bij dat geen enkele betoger tot doel had de openbare orde te verstoren, is in het noodbevel niet specifiek genoeg omschreven tot wie het zich richt en is het bevel ook overigens onduidelijk geformuleerd voor zover daarin termen als “voorwerpen, stoffen en goederen die een gevaar vormen voor de openbare orde of openbare veiligheid” en “middelen” zijn gebezigd.

Verweerder heeft aan het noodbevel ten grondslag gelegd dat de Kmar op 14 december 2019 om 11.00 uur heeft vastgesteld dat in strijd werd gehandeld met de beperkingen en voorschriften die aan het primaire besluit I waren verbonden. Zo werd toch binnen op Schiphol Plaza betoogd, lieten meerdere betogers zich vastmaken en werden allerlei attributen, zoals podia, op Schiphol Plaza geplaatst. Daarnaast werden aanwijzingen van de Kmar niet opgevolgd en ook het aanhouden en overbrengen van individuele betogers sorteerde onvoldoende effect. Hierdoor was volgens verweerder sprake van (een ernstige vrees voor) een oproerige beweging, andere wanordelijkheden of rampen, in die zin dat de betogers het leven en de gezondheid van veel personen of grote materiele belangen in ernstige mate (konden) schaden of bedreigen. Toepassing van normale bevoegdheden was volgens verweerder ontoereikend om de situatie het hoofd te kunnen bieden.

Zoals uit de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2019, ECLI:NL:RVS:2019:4275 volgt is voor het antwoord op de vraag of verweerder bevoegd was om een noodbevel uit te vaardigen, van belang of op 14 december 2019 ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden bestond. Het criterium “ernstige vrees voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden” neergelegd in artikel 175, eerste lid, van de Gemeentewet impliceert naar zijn strekking dat aan verweerder beoordelingsruimte toekomt. De rechter dient te beoordelen of verweerder, op het moment dat hij het noodbevel uitvaardigde, in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat ernstige vrees bestond voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Bij deze toetsing dient te worden uitgegaan van de informatie die verweerder op dat moment ter beschikking kon staan.

Bij de beoordeling van het gehandhaafde primaire besluit II laat de rechtbank in het midden of eiseres sub 1 als belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb bij dat besluit is aan te merken. Eisers sub 2 tot en met 29 zijn in ieder geval als belanghebbenden bij dat besluit aan te merken, zodat de rechtbank reeds daarom aan een inhoudelijke beoordeling ervan toekomt.

De rechtbank volgt eisers niet in hun standpunt dat het primaire besluit II niet rechtsgeldig is, reeds omdat het primaire besluit I volgens hen niet rechtmatig is. Ter beoordeling ligt immers, gelet op het vooroverwogene, voor of verweerder, op het moment dat hij op 14 december 2019 het noodbevel uitvaardigde, in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat ernstige vrees bestond voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Het primaire besluit I was op het moment dat verweerder het noodbevel uitvaardigde van kracht, zodat verweerder toen van de rechtsgeldigheid van dat besluit mocht en kon uitgaan. Bovendien bestaat er voor verweerder, ook zonder dat sprake is van een beperkingenbesluit als het primaire besluit I, de bevoegdheid een noodbevel uit te vaardigen, indien aan de toepassingsvoorwaarden daarvoor is voldaan.

Het noodbevel is om 14.15 uur op 14 december 2019 van kracht geworden. Uit wat in het primaire besluit II is opgetekend kan worden opgemaakt dat zich om 11.00 uur ongeveer 200 betogers op Schiphol Plaza bevonden. Voorts dat meerdere betogers zich hadden vastgemaakt en meerdere attributen, zoals podia, op Schiphol Plaza hadden geplaatst. Verder dat de Kmar betogers herhaaldelijk had gevraagd en had gevorderd de voorschriften die aan het primaire besluit I waren verbonden na te leven en Schiphol Plaza te verlaten en dat daaraan geen gehoor is gegeven. En tenslotte dat het aanhouden en overbrengen van individuele betogers onvoldoende effect sorteerde.

Ter zitting heeft verweerder verklaard dat de belangrijkste reden voor het uitvaardigen van het noodbevel was dat een noodsituatie dreigde door blokkades op Schiphol Plaza. De belangen die in het primaire besluit I met betrekking tot safety en security zijn omschreven dreigden volgens verweerder in het gedrang te komen door niet naleving van dat besluit.

Ter zitting hebben verweerder en de Kmar in aanvulling op het primaire besluit II verder verklaard dat zich meer dan 200 betogers op Schiphol Plaza bevonden en dat meer dan tien van hen zich ongeveer twee uur na aankomst, dus om circa 13.00 uur, op een podium aan elkaar hadden vastgeketend. De door eiseres sub 1 aangewezen contactpersoon was voor de Kmar niet te bereiken, waardoor de zogeheten “rode knop”-procedure in het gedrang kwam. De Kmar heeft de tijd genomen om de betogers een voor een de gelegenheid gegeven zich te verwijderen en heeft eiseres sub 1 de gelegenheid gegeven de betoging binnen op Schiphol Plaza te beëindigen. Zonder resultaat. Een aantal uitgangen naar het Jan Dellaertplein werd belemmerd door de betogers alsook zichtlijnen, alleen aan de linkerzijde was nog een uitgang vrij. De betogers hielden een oppervlakte van circa 50 à 100 m2 op Schiphol Plaza bezet, zowel staand als zittend en er werd harde muziek gedraaid, hetgeen de communicatiemogelijkheden via speakers bemoeilijkte. Daarnaast was sprake van oproepen op social media om naar Schiphol te komen.

Ter zitting heeft eiseres sub 1 verklaard dat de betogers zich binnen op Schiphol Plaza op een overzichtelijk klein oppervlakte bevonden en dat medewerkers van haar steeds in overleg zijn gebleven met de Kmar. Enkele van de betogers hielden elkaar door middel van buizen vast, maar die buizen konden volgens eiseres sub 1 binnen enkele seconden vast of los worden gemaakt. Van betogers die zichzelf zouden hebben vastgelijmd is, aldus eiseres sub 1, geen sprake geweest.

Zoals hiervoor is overwogen dient de rechtbank te beoordelen of verweerder, op het moment dat hij het noodbevel uitvaardigde, in redelijkheid tot het oordeel kon komen dat ernstige vrees bestond voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Bij deze toetsing dient te worden uitgegaan van de informatie die verweerder op dat moment ter beschikking kon staan. Op basis van de in het primaire besluit II opgenomen informatie over de feitelijke situatie kan niet geconcludeerd worden dat op het moment van uitvaardiging van het noodbevel sprake was van (vrees voor het ontstaan van) oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen. Zo blijkt uit het besluit niet wat voor gedrag de 200 betogers op Schiphol Plaza tentoonspreiden, of zij zich allemaal op een plek bevonden of dat zij verspreid waren over Schiphol Plaza. Evenmin volgt uit het besluit hoeveel van die betogers zich hadden vastgemaakt, op welke wijze en waaraan. Verder is niet duidelijk waar en hoeveel podia op Schiphol Plaza waren geplaatst, wat de grootte ervan was en of deze podia (cruciale) zichtlijnen of verkeersstromen blokkeerden en zo ja welke. Daarnaast blijkt niet duidelijk welke andere attributen nog waren geplaatst en waar. Verder kan uit het besluit niet worden opgemaakt hoeveel van de betogers zich niet hielden aan de verzoeken en vorderingen van de Kmar en hoeveel er zijn aangehouden en overgebracht.

Het feit dat in strijd werd gehandeld met het primaire besluit I betekende nog niet dat reeds daarom sprake was van (vrees voor het ontstaan van) oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen. Verweerder heeft aan het niet naleven van het primaire besluit I bij de afweging een noodbevel uit te vaardigen naar het oordeel van de rechtbank te veel gewicht toegekend. Hij had de situatie meer op zijn eigen merites moeten beoordelen, de relevante feiten en omstandigheden in kaart moeten brengen en schetsen en op basis daarvan een afweging moeten maken.

Ook met hetgeen ter zitting door verweerder en de Kmar in aanvulling achteraf op het primaire besluit II is verklaard heeft verweerder onvoldoende aannemelijk gemaakt dat ten tijde van het uitvaardigen van het noodbevel sprake was van (vrees voor het ontstaan van) een oproerige beweging, van andere ernstige wanordelijkheden of van rampen. Bij gebrek aan een tijdlijn is onduidelijk gebleven wanneer de omstandigheden zoals verweerder en de Kmar die hebben geschetst en die onder 6.7 zijn weergegeven zich precies voordeden, vanaf wanneer onder meer zou zijn opgeroepen naar Schiphol te komen en vanaf welk moment dus risico bestond op een aanzuigende werking van de betoging. Uit hetgeen is geschetst blijkt ook onvoldoende dat de situatie volledig uit de hand dreigde te lopen en niet met behulp van bijvoorbeeld inzet van meer politie of Kmar, het treffen van maatregelen als bedoeld in de artikelen 6 of 7 van de Wom of andersoortige ordemaatregelen in afdoende mate kon worden beteugeld of dat de betoging anderszins in betere banen kon worden geleid. Niet zonder betekenis is weliswaar dat Schiphol een hoog veiligheidsrisicogebied is, zodat uit veiligheids- en beveiligingsoverwegingen ook van de zijde van verweerder extra waakzaamheid is geboden, maar dat laat onverlet dat ook met betrekking tot een situatie op Schiphol verweerder alleen dan bevoegd is tot het uitvaardigen van een noodbevel indien hij in redelijkheid tot het oordeel heeft kunnen komen dat ernstige vrees bestond voor het ontstaan van ernstige wanordelijkheden. Verweerder heeft dat niet (ook niet nadien) voldoende aannemelijk gemaakt.

Het betoog van eisers slaagt in zoverre.

7. Gelet op het voorgaande is het beroep voor zover het is ingesteld door eiseres sub 1 tegen het bestreden besluit gegrond. Datzelfde geldt voor het beroep voor zover het is ingesteld door eisers sub 2 tot en met 29 tegen het bestreden besluit voor zover daarbij het primaire besluit II in stand is gelaten. Het bestreden besluit komt wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb voor vernietiging in aanmerking. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien door de primaire besluiten I en II te herroepen en te bepalen dat haar uitspraak in de plaats treedt van het te vernietigen bestreden besluit.

8. De rechtbank komt gelet op het voorgaande niet toe aan een bespreking van de beroepsgrond van eisers dat de tijdelijke verplaatsing van de betogers in strijd is met onder meer artikel 5 van het EVRM en dat artikel 175 Gemeentewet daarvoor geen grondslag kon vormen. De verplaatsing is namelijk gebaseerd op en gekoppeld aan het te herroepen primaire besluit II (het noodbevel).

9. Omdat de rechtbank het beroep (grotendeels) gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eisers het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

10. De rechtbank veroordeelt verweerder verder in de door eisers gemaakte proceskosten in bezwaar en beroep. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op in totaal € 3.141,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting (met een waarde per punt van € 759,00 en een wegingsfactor 1), 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen het primaire besluit I, 1 punt voor het indienen van het bezwaarschrift tegen het primaire besluit II en 1 punt voor het verschijnen ter hoorzitting (met een waarde per punt van € 541,00 en een wegingsfactor 1). Er is geen aanleiding voor vergoeding van de door eisers daadwerkelijk gemaakte proceskosten ten behoeve van het bezwaar dat zij hebben gemaakt tegen het primaire besluit II, zoals door hen in hun bezwaarschrift van 24 januari 2020 gericht tegen dat besluit is verzocht. Daarvoor is uitsluitend aanleiding in geval van bijzondere omstandigheden. Daarvan is de rechtbank niet gebleken.

Beslissing

De rechtbank

- verklaart het beroep van eisers sub 2 tot en met 29 tegen het bestreden besluit voor zover daarbij het primaire besluit I in stand is gelaten niet-ontvankelijk;

- verklaart het beroep voor het overige gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- herroept de primaire besluiten I en II en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,00 aan eisers te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van

€ 3.141,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. J.H.A.C. Everaerts, voorzitter, mr. W.B. Klaus en mr. D.M. de Feijter, leden, in aanwezigheid van mr. W.I.K. Baart, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 2 mei 2022.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op: