III.3.1.2 De context van de ZSM-werkwijze

In de recente discussies over de legitimiteit en kwaliteit van buitengerechtelijke afdoening worden de strafbeschikking en de eerdergenoemde ZSM-werkwijze geregeld in één adem genoemd. Dit is op zichzelf begrijpelijk, nu vele strafbeschikkingen inderdaad in de context van de ZSM-werkwijze worden uitgevaardigd. Toch moet voor ogen worden gehouden dat het hier twee te onderscheiden fenomenen betreft waartussen geen dwingend verband bestaat. Strafbeschikkingen kunnen en worden immers ook buiten de context van de ZSM-werkwijze uitgevaardigd, terwijl de ZSM-werkwijze ook andere uitkomsten kent dan de strafbeschikking (bijvoorbeeld dagvaarding van de verdachte voor de rechter).1 Niettemin bestaat er uit de aard der zaak een zeker verband tussen het fenomeen van buitengerechtelijke afdoening (meer in het bijzonder de strafbeschikking) en de ZSM-werkwijze, nu beide beogen bij te dragen aan een efficiënte behandeling van lichte, veel voorkomende criminaliteit. Dat geeft aanleiding voor een korte uiteenzetting over deze werkwijze, in het bijzonder over de positie van het Openbaar Ministerie en de geboden rechtsbescherming binnen deze werkwijze.

De ZSM-werkwijze is een werkwijze gericht op ketensamenwerking (triage) ten behoeve van de strafrechtelijke afdoening. Als gezegd kan, maar hoeft het daarbij niet te gaan om een vorm van buitengerechtelijke afdoening. De afdoeningsmodaliteiten zijn: het (eventueel voorwaardelijk) sepot, een strafbeschikking of het uitbrengen van een dagvaarding.2 Bij dat laatste kan het om een OM-zitting gaan (welke vervolgens alsnog kan uitmonden in een strafbeschikking of een al dan niet voorwaardelijk sepot) of een reguliere strafzitting voor de rechter. Deze in 2011 ingevoerde werkwijze is inmiddels een vaststaand gegeven.3 De aanleiding lag destijds in de wens via sturing aan de voorkant van het afdoeningproces een efficiëntere en met name snellere afdoening van veel voorkomende criminaliteit (VVC) te bewerkstelligen.4 Inmiddels wordt naast snelheid ook belang gehecht aan ‘zorgvuldigheid’ en daarbij behorende ‘betekenisvolle interventies’.5 ‘Snel waar het kan, langzaam waar het moet’, is momenteel het credo.6 Daartoe vindt via de ZSM-tafel afstemming plaats met verschillende ketenpartners. De gedachte is dat door de officier van justitie aan ‘de voorkant’ van het afdoeningproces te plaatsen, recht wordt gedaan aan de eis van de subsidiariteit van een strafrechtelijke interventie. In de beleidsreactie op de ZSM-evaluatie wordt in dit verband dan ook gesproken van het strafrecht als optimum remedium.7

De vraag is of de positionering van de officier van justitie binnen de ZSM-werkwijze ruimte laat tot een magistratelijke opstelling? Komt de officier van justitie door diens plaatsing aan de voorkant van het (opsporings)onderzoek niet in een spagaat te verkeren?8 Op papier hoeft dat niet zo te zijn. Immers wanneer, zoals de ontwerpers voor ogen stond, er binnen ZSM sprake zou zijn van een hoogwaardig effectief triageproces dan zou dit betekenen dat de officier van justitie – weliswaar onder enige tijdsdruk – voldoende geïnformeerd kan beslissen over de meest opportune wijze van afdoening.9 Dat betekent dat kwaliteit moet worden geleverd, welke kwaliteit mede afhankelijk is van de vraag of er hoor en wederhoor heeft plaatsgevonden.10 Deze kwaliteit is ook een voorwaarde voor het waarborgen van de aan de buitengerechtelijke beslissing ten grondslag liggende vaststelling van de materiële waarheid.11 Tegelijkertijd geldt dat de ZSM-werkwijze tijdsdruk zet op het traject, ook als er wordt gekozen voor een ruimere afdoeningstermijn.

Een belangrijk aandachtspunt bij dit alles is de afwezigheid van de advocatuur aan de ZSM-tafel.12 De gedeelde opvatting is dat de advocatuur gelet op haar taakstelling niet actief dient deel te nemen aan de besluitvorming betreffende de wijze van afdoening, nu dit behoort tot de verantwoordelijkheid van het Openbaar Ministerie. Wel wordt vanuit de advocatuur aangegeven dat de informatieoverdracht vanuit het Openbaar Ministerie onvoldoende is, waardoor er geen, althans onvoldoende gelegenheid tot wederhoor is.13 Ook in de evaluaties wordt gesignaleerd dat in de praktijk sprake zou zijn van eenzijdige besluitvorming door de officier van justitie. Dat strookt weliswaar met diens verantwoordelijkheid als ‘eindbeoordelaar’, maar niet met de veronderstelling dat dit oordeel in voldoende mate is gevoed door relevante informatie afkomstig van de ketenpartners en op ‘tegenspraak’ besproken. Er wordt een risico op verlies van (context)informatie geconstateerd met een daaraan verbonden gevaar voor ‘vervlakking’ van de besluitvorming.14 In dit verband wordt overigens ook gewezen op het gevaar van aanzuigende werking. De instructie ‘alles moet via ZSM’ zou ertoe leiden dat vrijwel alles een ‘strafrechtelijk label krijgt’.15