§8.3. Rechterlijke controle

Zoals gezegd, zijn deze en de volgende paragraaf van een zuiver inventariserende aard. Dit komt omdat rechterlijke controle nog verder van het onderwerp van dit proefschrift afstaat dan het bestuurlijke toezicht. Rechterlijk toezicht staat namelijk niet alleen los van de dualisering van het gemeentebestuur, maar zelfs van het gemeentebestuur als zodanig. Niettemin kan het voor het overzicht over de verschillende vormen van rechtmatigheidscontrole waaraan dit gemeentebestuur is onderworpen, van belang zijn de rechtmatigheidscontrole door de rechter op zijn minst te noemen. Rechterlijke controle op fmanciële handelingen van het gemeentebestuur kan van civielrechtelijke, strafrechtelijke en bestuursrechtelijke aard zijn. Hieronder zullen deze verschillende rechtsgangen worden geïnventariseerd.

De burgerlijke rechter zal vooral worden ingeschakeld in gevallen waarin een burger zoekt naar vergoeding voor schade die hij leidt vanwege onrechtmatige financiële handelingen van het gemeentebestuur. Te denken valt aan acties uit van onrechtmatige daad (6:162 BW) of wanprestatie (6:74 BW). De aangesproken partij zal daarbij vrijwel altijd de gemeente als rechtspersoon zijn. Te denken valt aan schade die voortvloeit uit het niet nakomen van verbintenissen van fmanciële aard of schade die voorvloeit uit een onrechtmatige beslaglegging. Ten aanzien van individuele bestuurders (vooral de burgemeester en de individuele wethouders) is het de vraag of civielrechtelijke procedures tot de mogelijkheid behoren. De collegeleden zijn of worden immers doorgaans middels de vaststelling van de jaarrekening gedechargeerd. Mijns inziens is persoonlijke aansprakelijkheid van deze bestuurders uitsluitend denkbaar, als daarbij een beroep wordt gedaan op de clausulering 'behoudens later in rechte gebleken onregelmatigheden' uit art. 199 Gemeentewet. Op deze mogelijkheid is uitgebreid ingegaan in hoofdstuk 5. Verder is het denkbaar dat de gemeente als rechtspersoon een actie instelt wegens schade die de gemeente lijdt ten gevolge van onrechtmatig handelen van één van haar eigen ambtenaren of van een andere publiekrechtelijke rechtspersoon.

Strafrechtelijke procedures tegen overheden of individuele bestuurders en ambtenaren zijn betrekkelijk zeldzaam. De mogelijkheid van strafrechtelijke vervolging van de gemeente als rechtspersoon gold zelfs lange tijd als omstreden. Uit jurisprudentie blijkt niettemin dat deze aansprakelijkheid wel degelijk bestaat.1 Zonder volledigheid te pretenderen, komt deze jurisprudentie er in de kern op neer dat die overheidshandelingen die niet exclusief door de overheid kunnen worden verricht, tot strafrechtelijke aansprakelijkheid kunnen leiden.2 Ten aanzien van individuele bestuurders en ambtenaren geldt dat art. 359 e.v. Sr een aantal ambtsmisdrijven strafbaar stellen. Veel daarvan betreffen strafbare feiten met een financiële achtergrond, zoals verduistering (art. 359 Sr), vervalsing van de boeken (art. 360 Sr) en omkoping (art. 362 en 363 Sr). Opmerkelijk is dat de genoemde artikelen spreken over 'ambtenaren'. Het begrip ambtenaar blijkt in het strafrecht een ruimere strekking te hebben dan in het staatsrecht. Volgens art. 84 Sr vallen hieronder ook leden van vertegenwoordigende organen. Broeksteeg heeft gelijk als hij stelt dat deze definitie (na de dualisering van het §emeentebestuur) de wethouders niet zonder meer tot ambtenaren bestempelt. 3 Volgens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hoeft hier echter niet te zwaar aan te worden getild. Uit jurisprudentie zou blijken dat de strafrechtelijke afbakening van het begrip ambtenaar zodanig ruim is dat ook collegeleden hieronder kunnen worden geschaard.4 Een strafrechtelijke rechtsgang leidt doorgaans niet tot schadevergoeding, maar tot een boete (ten aanzien van natuurlijke personen en rechtspersonen) of een gevangenisstraf (alleen ten aanzien van natuurlijke personen). In uitzonderingsgevallen kan de strafrechter een verplichting tot schadevergoeding opleggen op grond van art. 36f Sr. Dit bedrag wordt betaald aan de staat, die het ontvangen bedrag onverwijld uitkeert aan het slachtoffer.5

In het bestuursrecht gaat het niet om rechtspersonen of natuurlijke personen, maar staan bestuursorganen centraal. Als een fmanciële handeling van een bestuursorgaan is vervat in een besluit in de zin van de Algemene wet bestuursrecht, kan dit voor een belanghebbende de weg openstellen naar de bestuursrechter. Voor een gemeente zou dit bijvoorbeeld een besluit tot verstrekking van een subsidie kunnen betreffen. Ook de bestuursrechter toetst de rechtmatigheid van het besluit. In het voorportaal van het beroep bij de bestuursrechter kan in de bezwaarfase ook toetsing aan de doelmatigheid van het besluit plaatsvinden. Een bestuursrechtelijke rechtsgang kan zelfs als er sprake is van rechtmatig overheidshandelen — soms met tussenkomst van de burgerlijke rechter — leiden tot schadevergoeding of nadeelscompensatie.6