HvJ EU, 29-06-2023, nr. C-543/21

Ik leg hieronder uit dat het statiegeld op bepaalde verpakkingen dat aan de klant moet worden terugbetaald bij het retourneren van de verpakking, geen ‘belasting’ vormt (a). Vervolgens ga ik in op de verdere kenmerken die het Hof aan het begrip ‘verkoopprijs’ heeft toegekend bij de beschrijving van de elementen die onder dat begrip vallen als, in beginsel, onvermijdbare bestanddelen die de tegenprestatie in geld vormen voor de aankoop van het betrokken product (b).

Het doel van richtlijn 98/6 is volgens artikel 1 ervan ‘te voorzien in de aanduiding van de verkoopprijs en de prijs per meeteenheid van de producten die een verkoper aan de consument aanbiedt, teneinde de voorlichting aan de consument te verbeteren en een prijsvergelijking te vergemakkelijken’.

Artikel 4, lid 1, van die richtlijn bepaalt dienovereenkomstig dat ‘de verkoopprijs en de prijs per meeteenheid ondubbelzinnig, gemakkelijk herkenbaar en goed leesbaar [moeten] zijn’.

Meer bepaald volgt uit artikel 3, lid 1, van richtlijn 98/6 dat de verkopers voor alle in richtlijn 98/6 bedoelde producten de verkoopprijs en de prijs per meeteenheid moeten aanduiden.20. Bovendien moet volgens artikel 3, lid 4, van die richtlijn in alle reclame waarin de verkoopprijs wordt vermeld, ook de prijs per meeteenheid worden aangeduid.

Alhoewel de materiële werkingssfeer van die richtlijn misschien wel zeer ruim is wat betreft de producten die eronder vallen21., heeft de richtlijn een bijzondere betekenis in een context waarin de consument producten in wisselende hoeveelheden en verpakkingssoorten krijgt aangeboden en er dus belang bij heeft om de prijzen op basis van eenzelfde meeteenheid te kunnen vergelijken.22. Zoals het Hof in herinnering heeft gebracht, beoogde de Uniewetgever bij de vaststelling van dit instrument immers niet ‘de consument te beschermen op het vlak van prijsaanduiding in het algemeen […], maar op het vlak van prijsaanduiding van producten door verwijzing naar verschillende soorten meeteenheden’23..

Zoals ook de verwijzende rechter heeft opgemerkt, is de consument, wanneer hem één ‘totale verkoopprijs’ wordt geboden, goed geïnformeerd over wat die aankoop in concreto kost.

Op dit punt wil ik terugkomen op het door de Commissie ter terechtzitting onderschreven argument van verzoekster, waarbij een consument beschikt over slechts één euro. In het oorspronkelijke voorbeeld van verzoekster was die consument om precies te zijn een kind bij wie, zoals ik begrijp, ten onrechte de indruk zou kunnen worden gewekt dat het voor slechts 89 cent zijn favoriete drankje zou kunnen kopen om erachter te komen dat dit niet zo is omdat 25 cent extra statiegeld moet worden betaald.

Ik moet zeggen dat ik mij helemaal kan inleven in de teleurstelling van die kleine consument die het uitgekozen drankje bij de kassa aanbiedt om pas dan te merken dat ‘0,89 EUR + 0,25 EUR statiegeld’ betekent dat het meer dan één euro kost, waardoor hij het dus helaas niet kan kopen.

Ik zou echter allereerst willen opmerken dat het Hof bij de uitlegging van bepalingen van het consumentenrecht normaliter uitgaat van het criterium van een normaal geïnformeerde consument en niet dat van een kwetsbare consument zoals een kind.24. Verder stel ik vast dat het aantoonbare voordeel van duidelijke informatie over de totale prijs van een bepaald product hoe dan ook moet worden beoordeeld in het licht van de nadelen die dit met zich meebrengt voor het vermogen van de consument om op eenvoudige wijze de prijzen te vergelijken van producten waarop een statiegeldregeling van toepassing is en producten waarvoor dit niet het geval is of waarvoor verschillende statiegeldbedragen gelden. Met andere woorden, de manier waarop de prijs van elk product afzonderlijk wordt aangegeven, mag het vergelijken van de prijs van producten in hun geheel niet belemmeren.

In deze ruimere context bezien bestaat het risico dat, wanneer het statiegeld in de verkoopprijs is opgenomen, consumenten een verkeerde vergelijking maken tussen de voor verschillende producten in rekening gebrachte prijs, omdat op sommige producten wel en op andere producten geen statiegeld wordt geheven, en omdat naargelang van het soort verpakking of product verschillende statiegeldbedragen van toepassing kunnen zijn.25. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat dergelijke overwegingen (samen met de milieuoverwegingen) de nationale wetgever ertoe hebben gebracht om § 1, lid 4, PAngV — de bepaling die in het hoofdgeding aan de orde is — vast te stellen, aangezien de wetgever vreesde dat onder een statiegeldregeling verkochte producten visueel zouden worden benadeeld omdat die producten duurder zouden lijken.

Ik merk bovendien op dat richtlijn 98/6 in de regel verplicht om niet alleen de verkoopprijs, maar ook de prijs per meeteenheid te vermelden. Het opnemen van het statiegeld in de verkoopprijs kan mijns inziens voor verwarring zorgen over de manier waarop die prijs per meeteenheid is vastgesteld. Deze wijze van prijsaanduiding is des te problematischer, aangezien de prijs per meeteenheid voor de consument het eenvoudigste middel is om de prijs van in verschillende hoeveelheden verkochte producten te vergelijken.

Deze overwegingen over de doelstellingen van richtlijn 98/6 zijn volgens mij een bevestiging van mijn eerdere conclusie dat statiegeld niet kan worden beschouwd als onderdeel van de ‘verkoopprijs’ in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 98/6.

Ik ben van mening dat hetzelfde geldt voor de milieudoelstellingen waaraan de statiegeldregelingen in de eerste plaats zijn gerelateerd, zoals ik hieronder nader zal toelichten.

Statiegeldregelingen zijn vooral instrumenten voor milieubeleid, in die zin dat zij erop gericht zijn de consument te stimuleren om deel te nemen aan hergebruik of recycling teneinde de negatieve milieueffecten van afvalstoffen te verminderen. Zoals reeds kort in deel A van deze conclusie is opgemerkt, is in de Uniewetgeving uitdrukkelijk of impliciet erkend dat die regelingen voor dat doel geschikt zijn.

Ik breng in herinnering dat dit uitdrukkelijk is erkend in de dertiende overweging van de richtlijn inzake batterijen en accu's die gevaarlijke stoffen bevatten.26.

Voorts stond in artikel 5, lid 2, van richtlijn 85/339 betreffende verpakkingen voor vloeibare levensmiddelen27. (thans ingetrokken) dat ‘[i]n geval van toepassing van een statiegeldsysteem […] de lidstaten er op passende wijze op [toezien] dat de consument duidelijk wordt ingelicht over het bedrag van het statiegeld’. Uit het voorstel dat tot deze richtlijn heeft geleid, blijkt dat de Commissie heeft onderzocht of het mogelijk was gemeenschappelijke regels vast te stellen die specifieker en strenger zouden zijn en onder meer betrekking zouden hebben op de ontwikkeling van de statiegeldregelingen. In dit voorstel werd zelfs voorgesteld om het symbool ‘R’ op de betrokken verpakkingen te vermelden, maar dit is, zoals reeds opgemerkt, niet overgenomen in de vastgestelde richtlijn28., die later is ingetrokken bij de richtlijn betreffende verpakking en verpakkingsafval29..

In het voorstel van de Commissie, dat heeft geleid tot de vaststelling van de richtlijn verpakking en verpakkingsafval, wordt erkend dat een aantal lidstaten zich heeft ingespannen om het hoofd te bieden aan het milieuprobleem dat met name werd veroorzaakt door het gebruik van verpakkingen voor eenmalig gebruik, en wordt gewezen op statiegeldregelingen die in een aantal lidstaten zijn of zullen worden ingevoerd.30.

In de oorspronkelijke versie van de betrokken richtlijn werd echter helemaal geen gewag gemaakt van statiegeldregelingen31., hetgeen lijkt te zijn ingegeven door de problemen bij een aantal van die regelingen ten aanzien van de eerbiediging van de regels inzake het vrije verkeer van goederen32., een aspect waar ik reeds eerder in deze conclusie op heb gewezen.33.

Dit is echter veranderd met de bij richtlijn 2018/852 in artikel 5 aangebrachte wijzigingen.34. Artikel 5, lid 1, onder a), zoals gewijzigd, bepaalt thans dat ‘statiegeldregelingen’ vallen onder de maatregelen die lidstaten kunnen nemen om te voldoen aan hun verplichting ‘om de toename van het aandeel herbruikbare verpakkingen dat in de handel wordt gebracht en systemen om verpakkingen op milieuvriendelijke wijze te hergebruiken, overeenkomstig het Verdrag aan te moedigen’.

Sinds 2018 volgt bovendien uit punt 5 van bijlage IV bis bij de afvalstoffenrichtlijn35., alsmede uit artikel 9, lid 1, derde alinea, onder a), van de in 2019 vastgestelde kunststofrichtlijn36., dat de statiegeldregelingen worden gezien als middel dat de lidstaten kunnen gebruiken om, in wezen, het ontstaan van afval te verminderen of te voorkomen.

Uit deze min of meer recente Unierechtelijke rechtshandelingen op het gebied van verpakking en afval blijkt dus dat de statiegeldregeling door de Uniewetgever is opgevat als een instrument dat daadwerkelijk kan bijdragen tot een vermindering van de negatieve gevolgen voor het milieu op lange termijn, waarbij de wijze waarop dit gebeurt, met inachtneming van het Verdrag, aan de lidstaten worden overgelaten.

Het in § 1, lid 4, PAngV neergelegde verbod om het totaalbedrag van de prijs van een in het kader van een statiegeldregeling verkocht product te vermelden, kan worden beschouwd als een methode die tot doel heeft, zoals verweerster in wezen stelt en zoals de Duitse regering ter terechtzitting heeft toegelicht, de aandacht van de consument te vestigen op het feit dat de betrokken verpakking kan worden gerecycled of opnieuw kan worden gebruikt. Op die manier kunnen consumenten worden gestimuleerd die producten te kiezen die als milieuvriendelijker worden gezien. Die boodschap kan echter worden verzwakt indien de totaalprijs wordt vermeld, aangezien een dergelijke prijsaanduiding de informatie dat er überhaupt een statiegeldregeling van toepassing is, dreigt te verhullen.

Dergelijke overwegingen uit de externe (milieu)context van richtlijn 98/6 vormen dus een extra element waarmee naar mijn mening mijn eerdere conclusie wordt bevestigd dat het statiegeldbedrag niet kan worden geacht deel uit te maken van de ‘verkoopprijs’ in de zin van artikel 2, onder a), van richtlijn 98/6.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de eerste vraag aldus te beantwoorden dat artikel 2, onder a), van richtlijn 98/6 aldus moet worden uitgelegd dat het daarin vervatte begrip ‘verkoopprijs’ geen statiegeld omvat op terug te nemen verpakkingen waarin producten aan de consument worden aangeboden.

Ik herinner eraan dat artikel 10 van richtlijn 98/6 toelaat om nationale maatregelen vast te stellen ‘die uit het oogpunt van consumentenvoorlichting en prijsvergelijking gunstiger zijn’. Indien het statiegeld dat aan de orde is zou worden geacht deel uit te maken van de ‘verkoopprijs’, dan zou het verbod van § 1, lid 4, PAngV om het op te nemen in de verkoopprijs nog steeds als verenigbaar met richtlijn 98/6 kunnen worden beschouwd indien die maatregel ‘gunstiger’ is.

De verwijzende rechter is van oordeel dat de betrokken nationale bepaling niet gunstiger is voor consumenten, omdat zij worden verplicht om zelf de totale prijs te berekenen. Dit standpunt wordt gedeeld door de Commissie.

Ik ben het er zeker mee eens dat de betrokken nationale regeling de consumenten verplicht om de twee betrokken cijfers bij elkaar op te tellen om na te gaan wat de in totaal te betalen prijs is. Een statiegeldregeling maakt een rekenkundige exercitie echter hoe dan ook onvermijdbaar, ongeacht of het statiegeld in de verkoopprijs is opgenomen. Nog belangrijker: wanneer de noodzaak om twee cijfers op te tellen als minder gunstig voor de consumenten wordt beschouwd, gaat dat mijns inziens uit van een onjuiste premisse met betrekking tot de doelstellingen van richtlijn 98/6. In dat verband en onder verwijzing naar mijn opmerkingen in punt 64 van deze conclusie, blijkt uit deze richtlijn niet dat de Uniewetgever de (normaal geïnformeerde) consument heeft willen beschermen tegen de noodzaak om twee getallen op te tellen wanneer dat nodig blijkt. Richtlijn 98/6 berust veeleer op de gedachte dat het voor de normaal geïnformeerde consument gemakkelijk zou moeten zijn om prijzen te vergelijken. Dit doel mag dus ook niet uit het oog worden verloren in een specifieke situatie waarin een statiegeldregeling van toepassing is. Om de reeds hierboven uiteengezette redenen, is dat doel het best gediend met een regel als die van § 1, lid 4, PAngV.

Wat dat betreft zou ik willen verwijzen naar de opmerkingen in deel B.2 van deze conclusie, waarin ik heb toegelicht dat de doelstelling van de verbetering van informatie over de prijzen voor consumenten en hun vermogen om die prijzen te vergelijken, optimaal wordt gewaarborgd indien het totaalbedrag van de prijs niet met inbegrip van het statiegeld wordt vermeld.

De vermelding van het totaalbedrag met inbegrip van het statiegeld kan het immers moeilijker maken om de prijzen van verschillende producten te vergelijken en kan bovendien voor verwarring zorgen bij de vaststelling van de prijs per meeteenheid. Indien het statiegeld zou moeten worden geacht deel uit te maken van de verkoopprijs, gelden naar mijn mening derhalve dezelfde argumenten voor de conclusie dat het niet vermelden van het totaalbedrag gunstiger is in de zin van artikel 10 van richtlijn 98/6 dan het wel vermelden ervan.

Bij de vaststelling van ‘bepalingen die gunstiger zijn’ in de zin van artikel 10 van richtlijn 98/6 moeten de lidstaten niettemin de krachtens andere bepalingen van het Unierecht op hen rustende verplichtingen eerbiedigen.37. In dat verband heeft de verwijzende rechter twijfels geuit over de vraag of de aan de orde zijnde nationale bepaling, zelfs als deze als ‘gunstiger’ wordt beschouwd, kan worden gehandhaafd dan wel dat de volledige harmonisatie die bij richtlijn 2005/29 tot stand is gebracht, hieraan in de weg staat. Ik ga hieronder in op dat laatste aspect van onderhavige zaak.

Zoals reeds is opgemerkt, verzoekt de verwijzende rechter het Hof met zijn tweede vraag duidelijkheid te verschaffen of de uit richtlijn 2005/29 voortvloeiende volledige harmonisatie aan het bepaalde in § 1, lid 4, PAngV in de weg staat. Hoewel uit de formulering van die vraag geen nadere reden voor de twijfel van de verwijzende rechter naar voren komt, denk ik op basis van de in de verwijzingsbeslissing uitgewerkte argumenten dat de verwijzende rechter het mogelijk acht dat de betrokken nationale bepaling leidt tot weglating van informatie die als ‘essentieel’ in de zin van richtlijn 2005/29 moet worden beschouwd, hetgeen in strijd is met de eisen van die richtlijn in het kader van reclame.

Tevens moet worden opgemerkt dat in de verwijzingsbeslissing de relevante aspecten van richtlijn 2005/29, waarmee inderdaad een volledige harmonisatie tot stand is gebracht38., nader worden uitwerkt en ook wordt stilgestaan bij het verband tussen die richtlijn en richtlijn 98/6. In die context merkt de verwijzende rechter op dat op grond van richtlijn 2005/29 geen afwijkende nationale maatregelen kunnen worden genomen, zelfs niet wanneer zij op basis van artikel 10 van richtlijn 98/6 als ‘gunstiger’ zijn vastgesteld, behalve wanneer ze binnen de reikwijdte van een van de in richtlijn 2005/29 uitdrukkelijk vastgestelde uitzonderingen vallen, die volgens de verwijzende rechter in casu geen van alle van toepassing zijn.

Hoewel ik erken dat de analyse van de verwijzende rechter diepgaand is, acht ik het niet nodig om hierbij uitvoerig stil te staan, aangezien het nut ervan, voor zover ik de twijfels van de verwijzende rechter begrijp, is gebaseerd op de gedachte dat § 1, lid 4, PAngV afwijkt van het vereiste van richtlijn 2005/29 om de consument ‘essentiële’ informatie te verstrekken over de prijs van de aangeboden producten.39.

Zoals ik hieronder zal uitleggen, denk ik echter niet dat deze aanname juist is.

De verwijzende rechter lijkt zijn twijfels of het nationale verbod om de totale prijs te vermelden verenigbaar is met het Unierecht in het bijzonder te baseren op artikel 7, lid 5, van richtlijn 2005/29. In deze bepaling wordt de vereiste informatie die in het kader van reclame van toepassing is en die is opgenomen in andere Unierechtelijke instrumenten waarvan een niet-limitatieve lijst in bijlage II bij richtlijn 2005/29 staat, als ‘essentieel’ gecategoriseerd.40. In die lijst wordt onder meer verwezen naar artikel 3, lid 4, van richtlijn 98/6, dat in beginsel vereist dat de prijs per meeteenheid wordt aangeduid in alle reclame waarin ook de verkoopprijs wordt vermeld. De verwijzende rechter merkt op dat de verplichting om informatie te verstrekken over de verkoopprijs van aan consumenten aangeboden producten (artikel 3, lid 1, van richtlijn 98/6), eveneens als essentieel zou moeten worden beschouwd, hoewel het strikt genomen geen verplichting is op grond van artikel 3, lid 4, van die richtlijn.

Ik interpreteer die zorgen van de verwijzende rechter aldus dat in het kader van deze overwegingen onder de verkoopprijs de ‘totale prijs’ moet worden verstaan, waartoe ook het statiegeld behoort en dat daarom, voor zover § 1, lid 4, PAngV eraan in de weg staat dat specifieke informatie als zodanig aan consumenten wordt verstrekt, in strijd kan zijn met de verplichting krachtens artikel 7 van richtlijn 2005/29 om hun essentiële informatie (over de prijs) te verstrekken.

Om in te gaan op de twijfels van de verwijzende rechter, merk ik ten eerste op dat uit artikel 7, lid 1, van richtlijn 2005/29 naar voren komt dat essentiële informatie in het algemeen informatie is ‘welke de gemiddelde consument, naargelang de context, nodig heeft om een geïnformeerd besluit over een transactie te nemen, en die [bij het weglaten daarvan] de gemiddelde consument ertoe brengt of kan brengen een besluit over een transactie te nemen dat hij anders niet had genomen’.

Ten tweede stel ik vast dat de ‘prijs, inclusief belastingen’ in artikel 7, lid 4, onder c), van richtlijn 2005/2941. is opgenomen als een van de zes soorten informatie die in het kader van een ‘uitnodiging tot aankoop’ als ‘essentieel’ worden beschouwd.42.

Ten derde is het zo dat het Hof in het arrest Deroo-Blanquart heeft geoordeeld dat ‘als essentiële informatie wordt beschouwd […] de totale prijs van het product en niet de prijs van elk van de onderdelen ervan’ en dat artikel 7, lid 4, onder c), van richtlijn 2005/29 ‘de handelaar [dus] verplicht om aan de consument de totale prijs van het betrokken product mee te delen’43.. In die zaak had de handelaar de totale prijs medegedeeld van een met voorgeïnstalleerde software uitgeruste computer, die als geheel aan de consument werd aangeboden, zonder evenwel de respectieve elementen van de prijs te vermelden. Het Hof oordeelde dat het niet afzonderlijk vermelden van de prijs van de computer en die van de software geen misleidende omissie in de zin van richtlijn 2005/29 vormde.

Ik leg het dictum in de zaak Deroo-Blanquart dat de totale prijs essentiële informatie is, aldus uit dat het impliciet verwijst naar situaties waarin de consument alleen de verschillende onderdelen van de prijs wordt gegeven, waardoor het voor hem moeilijk is om te doorzien wat de werkelijke prijs van het product is. Als zodanig denk ik niet dat de zaak volledig kan worden toegepast op de omstandigheden van het onderhavige geval omdat — om redenen die ik eerder in deze conclusie heb toegelicht — statiegeld vanwege het feit dat het kan worden teruggevorderd niet echt kan worden vergeleken met een prijs die moet worden betaald voor op een computer geïnstalleerde software of voor enig ander onderdeel dat in een gezamenlijk aanbod wordt vermeld.

Bovendien ben ik van mening dat de in de onderhavige context relevante vraag niet is of het verbod om het totaalbedrag van de prijs te vermelden leidt tot het weglaten van ‘essentiële informatie’, maar of dit het gevolg is van § 1, lid 4, PAngV, in zijn geheel beschouwd. Ik stel vast dat deze bepaling niet alleen dit verbod bevat, maar dat daarin ook de verplichting is opgenomen om de prijs van het product en het bedrag van het statiegeld te vermelden.

Voorts stel ik vast dat, zoals het Hof ook heeft benadrukt in het arrest Deroo-Blanquart44., overeenkomstig overweging 14 van richtlijn 2005/29, met essentiële informatie wordt bedoeld informatie die de consument nodig heeft om een geïnformeerd besluit te nemen over een transactie.

In deze omstandigheden ben ik van mening dat de aanduiding van de prijs, die is samengesteld uit twee (duidelijk) aangegeven en met elkaar verbonden elementen, zoals ‘0,89 EUR + 0,25 EUR statiegeld’, de consument niet alleen informatie verschaft over de totale prijs die op het moment van de aankoop moet worden betaald en die eenvoudig kan worden vastgesteld door de gemiddelde — dit wil zeggen normaal geïnformeerde, omzichtige en oplettende — consument45., maar ook de even belangrijke informatie dat het gaat om een product dat wordt verkocht in het kader van een statiegeldregeling met de hierboven beschreven specifieke economische en milieueffecten.

Tot slot herinner ik eraan dat een praktijk slechts als oneerlijk in de zin van artikel 5, lid 2, van richtlijn 2005/29 kan worden aangemerkt indien deze onder meer leidt tot een wezenlijke verstoring van het economische gedrag van consumenten, die, zoals blijkt uit artikel 2, onder e), van richtlijn 2005/29, wordt opgevat als een merkbare beperking van het vermogen van de consument om een geïnformeerd besluit te nemen waardoor hij tot een transactie besluit waartoe hij anders niet had besloten.

Daartegenover blijkt uit de verwijzingsbeslissing juist dat § 1, lid 4, PAngV is vastgesteld ter vergroting van het vermogen van de consument om geïnformeerde beslissingen te nemen op basis van een betere vergelijkbaarheid van prijzen. Uit de beoordeling in het vorige deel van deze conclusie volgt ook dat de afzonderlijke vermelding van het statiegeld, zonder vermelding van een totale prijs, bijdraagt tot de verwezenlijking van de door richtlijn 98/6 nagestreefde doelstellingen om voorlichting aan de consument te verbeteren en de vergelijkbaarheid van de prijzen te vereenvoudigen. In die omstandigheden zie ik niet in hoe de betrokken nationale bepaling als zodanig ertoe zou kunnen leiden dat handelaren gedrag wordt opgelegd dat het vermogen van de consument beperkt in de zin van artikel 2, onder e), van richtlijn 2005/29.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof derhalve in overweging om de tweede prejudiciële vraag aldus te beantwoorden dat richtlijn 2005/29 niet in de weg staat aan een nationale bepaling als § 1, lid 4, PAngV, op grond waarvan, wanneer statiegeld wordt verlangd bovenop de vergoeding voor een product, het bedrag van dat statiegeld in aanvulling op de prijs van het product moet worden aangeduid, en geen totaalbedrag mag worden vermeld.