HvJ EU, 07-06-2016, nr. C-155/15

Zoals ik heb uiteengezet in mijn conclusie in de zaak Ghezelbash, ligt aan de GEAS de aanname ten grondslag dat alle deelnemende staten de grondrechten in acht nemen, daaronder begrepen de rechten op basis van het verdrag van Genève betreffende de status van vluchtelingen12. en het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens, en dat de lidstaten wederzijds vertrouwen kunnen en moeten hebben in het beschermingsniveau dat zij waarborgen. De Dublin III-verordening was vastgesteld in het licht van dat beginsel van wederzijds vertrouwen om de behandeling van asielverzoeken te stroomlijnen en te voorkomen dat het stelsel geblokkeerd raakt doordat de autoriteiten in verschillende lidstaten meerdere asielverzoeken van één verzoeker moeten behandelen, om meer rechtszekerheid te bieden met betrekking tot de bepaling van de staat die verantwoordelijk is voor de behandeling van het asielverzoek en om ‘forum shopping’ te voorkomen. Praktisch beschouwd heeft het Dublin-systeem aldus als overkoepelend doel om in het belang van zowel de asielzoekers als de deelnemende staten de behandeling van asielverzoeken sneller te laten verlopen.13.

Volgens de verwijzende rechter was Karims aanvankelijke asielverzoek ingediend in Slovenië op 14 mei 2013. Het onderhavige verzoek om een prejudiciële beslissing komt evenwel voort uit het asielverzoek dat hij op 3 maart 2014 in Zweden heeft ingediend. Dat verzoek valt onder de Dublin III-verordening.14. Onder toepassing van artikel 13, lid 1, van de criteria van hoofdstuk III hebben de Zweedse autoriteiten Slovenië aangeduid als de verantwoordelijke lidstaat en derhalve contact gelegd met de Sloveense autoriteiten, die de verantwoordelijkheid voor de behandeling van Karims asielverzoek hebben aanvaard.

Karim voert twee redenen aan waarom hij niet aan Slovenië dient te worden overgedragen. Ten eerste was er krachtens artikel 19, lid 2, van de Dublin III-verordening een einde gekomen aan de verplichting van dat land om zijn asielverzoek te behandelen. Ten tweede dient hij om humanitaire redenen niet aan dat land te worden overgedragen omdat de opvangvoorzieningen voor asielzoekers in Slovenië dusdanige systeemfouten bevatten dat het risico bestaat dat zijn grondrechten zouden worden geschonden. De verwijzende rechter heeft niet verzocht om aanvullende richtsnoeren over het tweede aspect van deze stelling (dat hoe dan ook bestreken lijkt te worden door de uitspraak van het Hof in het arrest Abdullahi en door artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening)15. en heeft daarover ook niets vastgesteld. Ik zal in deze conclusie niet verder ingaan op dat aspect van Karims verzoek.

De eerste vraag stelt soortgelijke kwesties aan de orde als de eerste vraag in de zaak Ghezelbash. In wezen verzoekt de verwijzende rechter ook hier om aanwijzingen over de uitlegging en de reikwijdte van artikel 27, lid 1, gelezen in samenhang met overweging 19 van de Dublin III-verordening. Hij wenst te vernemen of in omstandigheden waarin een lidstaat de criteria van hoofdstuk III toepast en een andere lidstaat, waar de asielzoeker voordien was binnengekomen, aanwijst als de verantwoordelijke lidstaat voor de behandeling van diens asielverzoek, en waarin die lidstaat de verantwoordelijkheid aanvaardt, de asielzoeker kan opkomen tegen het overdrachtsbesluit op grond dat die criteria verkeerd waren toegepast, dan wel of het beroep of bezwaar krachtens artikel 27, lid 1, beperkt is tot de situatie waarop het Hof in het arrest Abdullahi duidt.

Karim en Tsjechië stellen dat asielzoekers overdrachtsbesluiten krachtens artikel 27, lid 1, van de verordening kunnen aanvechten op basis van de criteria van hoofdstuk III. Ik heb dit uitleggingsvoorstel in mijn conclusie in de zaak Ghezelbash omschreven als de ‘derde optie’. Tsjechië benadrukt echter dat een asielzoeker zijns inziens geen algemeen recht heeft om te kiezen welke lidstaat zijn asielverzoek zal behandelen.

De immigratiedienst, Frankrijk, Griekenland, Zweden en de Commissie stemmen niet in met dit standpunt. Zij menen dat het in artikel 27, lid 1, bedoelde recht op beroep of bezwaar beperkt is tot gevallen waarin ofwel de criteria van het arrest Abdullahi worden ingeroepen ofwel uitdrukkelijk door de Dublin III-verordening gewaarborgde rechten van de asielzoeker, zoals het recht op familie- en gezinsleven, in het geding zijn. Ik heb dit uitleggingsvoorstel in mijn conclusie in de zaak Ghezelbash omschreven als de ‘tweede optie’.

Nederland betoogt dat het recht op beroep of bezwaar is beperkt tot enkel situaties waarin de in het arrest Abdullahi bedoelde gronden toepassing vinden (dit is in mijn conclusie in de zaak Ghezelbash omschreven als de ‘eerste optie’).

Net als in de zaak Ghezelbash, meen ik dat ook hier de slotsom van het Hof in het arrest Abdullahi niet automatisch kan worden toegepast om op de eerste prejudiciële vraag een antwoord in lijn met de eerste optie te geven.

Ten eerste is van de zeer specifieke (en zeer ingewikkelde) feiten van de zaak Abdullahi16. weinig terug te vinden in Karims zaak. Hoewel is komen vast te staan dat Karim eerst asiel had aangevraagd in Slovenië en dat zijn verzoek in Zweden derhalve een tweede asielverzoek is, wijst niets erop dat hij aanknopingspunten had met meer dan één lidstaat van de Unie voordat hij in Zweden zijn asielverzoek indiende. De vraag is hier eerder of hij het grondgebied van de Unie gedurende ten minste drie maanden had verlaten voordat hij dat tweede asielverzoek indiende en of de verantwoordelijkheden van Slovenië ten aanzien van hem derhalve krachtens artikel 19, lid 2, van de Dublin III-verordening waren komen te vervallen. Die kwestie was niet aan de orde in de zaak Abdullahi, die betrekking had op een andere situatie, waarbij niet twee maar drie lidstaten betrokken waren.

Ten tweede verschillen de bewoordingen van artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening, die het Hof thans wordt verzocht uit te leggen, aanzienlijk van de bewoordingen van artikel 19, lid 2, in de Dublin II-verordening, waarover het Hof zich in het arrest Abdullahi heeft uitgesproken. De redenering in het arrest Abdullahi kan dus niet automatisch worden toegepast op de onderhavige zaak.

Zoals ik heb uiteengezet in mijn conclusie in de zaak Ghezelbash, bepaalt artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening niet uitdrukkelijk de reikwijdte van de toetsing in de zin van die bepaling. Duidelijk is evenwel dat, anders dan artikel 19, lid 2, van de Dublin II-verordening, het recht om op te komen tegen een overdrachtsbesluit dwingend is. Voordat een dergelijk besluit kan worden genomen, dient de lidstaat waar de asielzoeker zich ophoudt, de criteria van hoofdstuk III toe te passen en na te gaan of hij dan wel een andere lidstaat de verantwoordelijke lidstaat. Indien de tweede staat ermee instemt om de verantwoordelijke lidstaat te zijn, kan door de eerste lidstaat een overdrachtsbesluit worden vastgesteld. Een asielzoeker kan geen beroep of bezwaar instellen voordat de verzoekende lidstaat een overdrachtsbesluit vaststelt. Een beroep of bezwaar kan dus niet uitsluitend worden gebaseerd op de instemming van de aangezochte lidstaat om de verantwoordelijkheid te aanvaarden.17.

Bij gebreke van bewoordingen die aangeven of de reikwijdte van het beroep of bezwaar voldoende ruim is om de toepassing van de Dublin III-verordening in het algemeen te omvatten, dan wel beperkt is tot de in het arrest Abdullahi vastgestelde grond, dient te worden ingegaan op de doelen en de context van de verordening.18.

Overweging 19 van de Dublin III-verordening (waaraan als materieel voorschrift uitdrukking is gegeven in artikel 27, lid 1) vermeldt uitdrukkelijk dat teneinde de daadwerkelijke bescherming van de rechten van verzoekers te waarborgen, juridische waarborgen en het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen overdrachtsbesluiten zowel betrekking dienen te hebben ‘op de toepassing van deze verordening’ als ‘op de juridische en feitelijke situatie in de lidstaat aan welke de verzoeker [eventueel] wordt overgedragen’.

Het tweede aspect van deze waarborg lijkt mij te duiden op hetgeen thans is gecodificeerd in artikel 3, lid 2, tweede alinea, van de Dublin III-verordening. Dus, indien het niet mogelijk is een verzoeker over te dragen aan de lidstaat die als verantwoordelijke lidstaat is aangewezen, omdat ernstig moet worden gevreesd dat de asielprocedure en de opvangvoorzieningen voor verzoekers in die lidstaat systeemfouten bevatten die resulteren in onmenselijke of vernederende behandelingen in de zin van artikel 4 van het Handvest, blijft de lidstaat die met het bepalen van de verantwoordelijke lidstaat is belast, de criteria van hoofdstuk III onderzoeken teneinde vast te stellen of een andere lidstaat als verantwoordelijke lidstaat kan worden aangewezen.19.

De logische wijze om het eerste aspect van de waarborg op te vatten is dat de werkingssfeer van artikel 27, lid 1, tevens de wijze waarop de Dublin III-verordening door de lidstaten worden toegepast, bestrijkt.

In mijn conclusie in de zaak Ghezelbash heb ik een gedetailleerde analyse gegeven van de drie voor het Hof besproken opties van wat de juiste uitlegging van artikel 27, lid 1, is, en mijn slotsom luidde dat de derde optie de voorkeur had, zodat het zou zijn toegestaan om op te komen tegen een overdrachtsbesluit krachtens artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening op grond dat de bevoegde autoriteiten de criteria van hoofdstuk III verkeerd hadden toegepast. Ik verwijs naar die gedetailleerde analyse (die staat in de punten 54 tot en met 84 van mijn conclusie in die zaak) en kom tot dezelfde aanbeveling als ik in de zaak Ghezelbash heb gegeven. Ik voeg daaraan alleen nog een aantal punten toe.

Ten eerste wenst Karim (net als Ghezelbash) op te komen tegen wat hij ziet als een onjuiste toepassing van de criteria van hoofdstuk III. Om zijn opvatting met betrekking tot het overdrachtsbesluit doeltreffend kenbaar te kunnen maken, moet het hem zijn toegestaan om met een beroep of bezwaar de onjuiste toepassing van die criteria aan te voeren.

Ten tweede merk ik op dat (net als Ghezelbash) Karim zich niet beroept op schending van een specifiek, hem bij de Dublin III-verordening verleend procedureel of materieel recht, zoals die welke zijn vervat in de artikelen 4 en 5, of de rechten inzake gezinshereniging in de artikelen 9 tot en met 11. Volgens de tweede optie zou hij derhalve geen recht op beroep of bezwaar hebben. Alleen indien de derde optie (in plaats van de tweede optie) wordt aanvaard als de juiste uitlegging van artikel 27, lid 1, van de Dublin III-verordening, wordt hem volledige en doeltreffende rechterlijke bescherming geboden.

Mijn slotsom luidt derhalve dat de Dublin III-verordening in die zin moet worden uitgelegd dat een asielzoeker in omstandigheden als die van het hoofdgeding krachtens artikel 27, lid 1, het recht heeft om met een beroep of bezwaar een gerecht te verzoeken na te gaan of de bevoegde autoriteiten de criteria van hoofdstuk III juist hebben toegepast bij de vaststelling van een besluit om hem voor de behandeling van zijn verzoek om internationale bescherming over te dragen aan een andere lidstaat.

De verwijzende rechter vraagt of artikel 19, lid 2, van de Dublin III-verordening impliceert dat die verordening niet dient te worden toegepast indien de asielzoeker aantoont dat hij het grondgebied van de lidstaten ten minste drie maanden heeft verlaten.

De immigratiedienst meent dat artikel 19, lid 2, inhoudt dat de verordening geen toepassing vindt indien de asielzoeker het grondgebied van de lidstaten ten minste drie maanden heeft verlaten. In dergelijke omstandigheden dient een nieuw asielverzoek te worden ingediend overeenkomstig de verordening.

De Zwitserse regering stelt alleen een antwoord op de tweede vraag voor. Volgens haar volgt uit het stelsel van de Dublin III-verordening dat asielzoekers niet zouden mogen opkomen tegen de toepassing van de criteria van hoofdstuk III. Zouden zij dat wel mogen dan zou het gehele Dublin-systeem in gevaar worden gebracht. Artikel 19, betreffende de beëindiging van de verantwoordelijkheid, heeft tot doel de belangen van de aangezochte lidstaat te beschermen. Op die staat rust de bewijslast voor feit dat de asielzoeker het grondgebied van de Unie ten minste drie maanden heeft verlaten. Artikel 19, lid 2, heeft niet tot doel de individuele belangen van de asielzoeker te beschermen. Derhalve kan dat artikel voor de nationale rechterlijke instanties niet worden ingeroepen in een beroep of bezwaar tegen een overdrachtsbesluit.

Volgens mij houden de eerste en de tweede vraag noodzakelijkerwijs nauw verband met elkaar. Karim stelt dat de verplichtingen van Slovenië als de verantwoordelijke lidstaat krachtens artikel 19, lid 2, waren komen te vervallen, omdat hij het grondgebied van de Europese Unie meer dan drie maanden had verlaten in de zin van die bepaling. Hoewel hij geen schriftelijke opmerkingen heeft ingediend bij het Hof, begrijp ik dat zijn standpunt in wezen is dat artikel 13, lid 1, van de verordening (het relevante criterium van hoofdstuk III) geen toepassing vindt, zodat Slovenië niet de verantwoordelijke lidstaat kan zijn. De verantwoordelijkheid ligt volgens hem derhalve bij Zweden.

Volgens de expliciete bewoordingen van artikel 19, lid 2, komen de verplichtingen van de aangezochte staat (hier Slovenië) om de asielzoeker in de situatie van Karim terug te nemen, te vervallen in omstandigheden waarin die staat kan aantonen dat de betrokkene het grondgebied van de lidstaten ten minste drie maanden heeft verlaten. Die bepaling stelt de aangezochte lidstaat in staat te beoordelen of hij inderdaad de verantwoordelijke lidstaat is in de zin van de Dublin III-verordening, rekening gehouden met alle bewijsmiddelen of indirecte bewijzen die relevant zouden kunnen zijn als bepaald in artikel 22, lid 2.

In de onderhavige zaak hebben de Zweedse autoriteiten Slovenië in kennis gesteld van de stelling van Karim dat hij ten minste drie maanden buiten de Europese Unie had verbleven. De Sloveense autoriteiten handhaafden hun instemming om de verantwoordelijkheid op zich te nemen volgens de Dublin III-verordening.

De bevestiging van Slovenië van zijn aanvaarding om de verantwoordelijke lidstaat te zijn, is geen overdrachtsbesluit en daartegen kan bijgevolg geen beroep of bezwaar worden ingesteld bij de Zweedse rechterlijke instanties krachtens artikel 27, lid 1, van die verordening.

Het is evenwel denkbaar dat de bewijswaarde die en het gewicht dat de Zweedse autoriteiten, bij hun besluit om Karim over te dragen aan Slovenië, hebben gehecht aan de informatie die hij hun heeft verstrekt, vatbaar kunnen zijn voor beroep of bezwaar voor zover dit relevant is voor de vraag of de Zweedse autoriteiten de criteria van hoofdstuk III bij de vaststelling van het overdrachtsbesluit zelf juist hebben toegepast.

De diepgang van een beroeps- of bezwaarprocedure is niet vastgesteld in de verordening en is derhalve een zaak van de nationale procedurevoorschriften, mits het doeltreffendheidsbeginsel in acht wordt genomen.

Ten slotte, indien Karim kan bewijzen dat hij het grondgebied van de Unie meer dan drie maanden heeft verlaten, vormt elk later asielverzoek dat wordt ingediend bij de bevoegde autoriteiten van een lidstaat, een nieuw asielverzoek dat leidt tot een nieuwe procedure voor de bepaling van verantwoordelijke lidstaat in de zin van artikel 19, lid 2, tweede alinea. In zoverre lijkt het mij in feite niet te gaan om de vraag — zoals de formulering van de tweede vraag zou kunnen doen denken — of de Dublin III-verordening ‘geen toepassing meer vindt’. De verordening is wel van toepassing, maar de uitkomst van de toepassing ervan — op basis van die feiten — zou verschillend zijn, daar Zweden de verantwoordelijke lidstaat zou blijven voor de afhandeling van Karims asielverzoek.