5.5.2 De omvang van het budgetrecht

Tegelijkertijd leidde deze ontwikkeling tot bespiegelingen over het rechtskarakter van het budgetrecht. Het budgetrecht heeft een bijzondere aard in de zin dat begrotingswetten de regering machtigen om bepaalde uitgaven te doen. Begrotingswetten worden daarom vaak gebruikt als voorbeeld van wetten in formele zin, vastgesteld door regering en Staten-Generaal gezamenlijk, niet zijnde wetten in materiële zin. Zij bevatten immers geen algemene regels, maar vormen een reeks machtigingen aan de regering. Dit heeft tot discussie in de staatsrechtelijke literatuur geleid over de vraag of het budgetrecht überhaupt gezien moet worden als wetgeving, of toch meer als een daad van uitvoering.1

Volgens Buys kwam de wetgever het budgetrecht niet van nature toe. Hoe overheidsgelden besteed worden, is ‘uit haren aard eene daad van bestuur, en dus eene daad, welke overal tot het gebied van de uitvoerende macht zoude behooren, wanneer de Grondwet daaromtrent niet anders had beslist’, aldus Buys.2 Dat het vaststellen van begrotingen toch aan de wetgever is voorbehouden, komt volgens hem voort uit het recht om belastingen te heffen. Doordat de wetgever dat recht heeft, moet hij ook bepalen hoe die gelden vervolgens besteed moeten worden.

Ook Kranenburg oordeelde dat de wetgever zich met het vaststellen van begrotingen op het grensgebied bevindt tussen uitvoering en wetgeving.3 Evenals Buys achtte Kranenburg de uitoefening van het budgetrecht in essentie een daad van uitvoering. Toch is de vaststelling van begrotingen ‘om speciale, zeer begrijpelijke, redenen aan het wetgevend orgaan [...] opgedragen’.4 Kranenburg benadrukte in dit verband de nauwe samenhang tussen het budgetrecht en het belastingrecht:

Het begrotingsrecht is daarmee een correlaat van het belastingrecht, aldus Kranenburg. En als voor het belastingrecht de wetgever het aangewezen orgaan is, dan is het:

Hoewel Buys en Kranenburg elkaar dus vonden in de vaststelling dat de uitoefening van het budgetrecht in wezen een uitvoeringshandeling is, waren zij het oneens over de vraag in hoeverre het budgetrecht van nature bij de wetgever thuishoort.

Kranenburg liet hierbij meer ruimte voor discussie over de vraag of het vaststellen van een begroting tevens wetgeving in materiële zin oplevert. Kranenburg erkende dat met Buys’ omschrijving van het materiële wetsbegrip daarvan geen sprake is, nu die gericht is op bindende rechtsregels voor burgers en daarvan bij een begroting geen sprake is. Kranenburg vervolgde echter:

Daaraan droeg het belastingrecht volgens Kranenburg bij, en daarmee ook het budgetrecht vanwege de nauwe samenhang tussen beide.

Evenals Buys en Kranenburg beschouwde ook Oud het budgetrecht vooral als een daad van uitvoering. Bij het vaststellen van de begroting van uitgaven ‘beweegt de wetgever zich op het terrein der uitvoerende functie’, aldus Oud.8 Anders dan Kranenburg, kon er volgens Oud echter geen sprake zijn van wetgeving in materiële zin. Een begroting ‘bevat immers geen regeling van algemene aard. Zij doet niets anders dan de Regering machtigen tot het doen van bepaalde uitgaven.’9 De nauwe samenhang tussen het belasting- en het budgetrecht veranderde daar in de ogen van Oud niets aan.

Deze discussie heeft belangrijke gevolgen voor de positie van het parlement bij de uitoefening van het budgetrecht. De vraag wat nu precies de betekenis is van het budgetrecht en in hoeverre het vaststellen van begrotingen moet worden gezien als wetgeving, hangt samen met de mate van zeggenschap die in dit kader aan de Staten-Generaal wordt toegekend. Deze samenhang is onder meer terug te vinden in het proefschrift van Warmelink over het budgetrecht.

Dat proefschrift is gericht op de vraag op welke wijze en in welke mate het parlement zeggenschap heeft ten aanzien van de totstandkoming en uitvoering van de Rijksbegroting en het daarin besloten gelegen beleid.10 Zoals aan de orde kwam in par. 2.2, definieerde Warmelink het begrotingsrecht als:

Het budgetrecht geeft het parlement zo:

Hieruit vloeit nog niet voort wat nu precies de mate van zeggenschap is van het parlement bij de uitoefening van het budgetrecht. De mate van zeggenschap is zoals gezegd niet uitdrukkelijk in de Grondwet geregeld.13 Daarin is immers slechts opgenomen dat de begroting bij wet wordt vastgesteld. Warmelink schetste het verschil van inzicht dat lange tijd bestond over de exacte omvang van het budgetrecht en daarmee over de mate van zeggenschap van het parlement.14 Hij onderscheidde enerzijds auteurs die de nadruk leggen op het administratieve, uitvoerende karakter van de begroting. Daaruit volgt een beperkte parlementaire zeggenschap, aldus Warmelink, die bovendien slechts betekenis heeft in de verhouding regering-parlement. Anderzijds omschrijven anderen het vaststellen van begrotingen primair als een daad van wetgeving. Daaraan wordt de consequentie verbonden, dat het parlement een vrijwel onbeperkte zeggenschap heeft ten aanzien van de wijziging of verwerping van begrotingsvoorstellen. Weer anderen, zo vervolgde hij, bezien het begrotingsrecht weliswaar vanuit één van de genoemde gezichtspunten, maar aanvaarden niet alle daaruit voortvloeiende consequenties om redenen van historische, systematische of politieke aard.

Buys valt volgens Warmelink bij deze indeling in de eerste categorie (‘in gematigde vorm’), Kranenburg in de tweede en Oud in de laatste. Inderdaad benadrukte Buys bij zijn bespreking van het budgetrecht verschillende grenzen aan de zeggenschap van het parlement bij de vaststelling van begrotingen. Zo mag volgens hem door de uitoefening van het budgetrecht de uitvoering van de wet niet onmogelijk worden:

Nu is deze grens nog weinig omstreden, maar Buys erkende er meer. Zo noemde Buys het een:

De volksvertegenwoordiging mag niet de plaats van de regering innemen en haar doen en laten tot ‘in kleine bijzonderheden’ voorschrijven, aldus Buys. Hij koppelde zo de aard van het budgetrecht als daad van uitvoering aan een beperkte zeggenschap van het parlement bij het vaststellen van begrotingen. Overigens stelde Buys ook dat de volksvertegenwoordiging bij de uitoefening van het budgetrecht weliswaar te ver kan gaan:

Het budgetrecht kan dus ruim worden geïnterpreteerd, maar moet in de ogen van Buys terughoudend worden toegepast. Tot eenzelfde oordeel kwam Buys in het geval dat:

Met deze en andere grenzen aan de zeggenschap van het parlement had Buys dus duidelijk een beperkte uitoefening van het budgetrecht voor ogen.

Kranenburg zag, met zijn andere kijk op de aard van het budgetrecht, veel minder grenzen aan de zeggenschap van het parlement. Hij benadrukte vooral de steeds sterker geworden positie van het parlement als gevolg van de ontwikkeling van het budgetrecht.19 Met name de totstandkoming van een jaarlijkse begroting en voor de Tweede Kamer de invoering van het recht van amendement droegen daar wat Kranenburg betreft aan bij. Ook Oud, die qua karakterisering van het budgetrecht toch meer op één lijn zit met Buys dan met Kranenburg, benoemde nauwelijks grenzen aan de zeggenschap van het parlement bij de uitoefening van het budgetrecht.20 Alleen voor zover de regering verplicht is tot bepaalde uitvoeringshandelingen, is het parlement volgens hem gehouden om daarvoor ook de benodigde gelden beschikbaar te stellen.21

Uit het bovenstaande blijkt dat er in de staatsrechtelijke literatuur verschillende opvattingen bestonden over de typering van het budgetrecht en de bijbehorende mate van zeggenschap van het parlement. Een nadruk op het uitvoerende karakter van de begroting leidde tot het idee dat het parlement slechts beperkte zeggenschap toekwam in het kader van het budgetrecht. Werd vooral het wetgevende element van de vaststelling van begrotingen geaccentueerd, dan gold voor het parlement juist een onbeperkte zeggenschap ten aanzien van begrotingsvoorstellen.

Deze discussie speelt tegenwoordig geen rol van betekenis meer. De vraag of de uitoefening van het budgetrecht meer moet worden gezien als uitvoering dan wel als wetgeving is naar de achtergrond verdwenen. Ook de koppeling tussen die typering en de mate van zeggenschap die aan het parlement toekomt in het kader van het budgetrecht is daarmee losgelaten. Zo speelt de vraag of de Tweede Kamer via haar recht van amendement begrotingsposten mag toevoegen, door Buys nog bedenkelijk genoemd, nauwelijks meer een rol. Ook Van der Bij concludeerde:

Inmiddels is de discussie over het budgetrecht en de zeggenschap van het parlement in dat kader enigszins verschoven. In plaats van een discussie over de mate van zeggenschap die principieel aan het parlement moet worden toegekend bij de uitoefening van het budgetrecht, ligt de nadruk bij discussies over dit recht tegenwoordig vaak op de feitelijke mate van zeggenschap van het parlement.23 Veel aandacht gaat daarbij uit naar het aandeel verplichte uitgaven bij begrotingen.24 Warmelink onderscheidde in dit kader drie typen posten.25 De eerste categorie bestaat uit ‘uitgaven, die zijn gebaseerd op bestuursoptreden, waaraan derden geen rechten kunnen ontlenen’.26 Voor deze categorie geldt een onbeperkte parlementaire zeggenschap. In de tweede categorie vallen uitgaven die voortvloeien uit regelingen, besluiten of overeenkomsten.27 Hiervoor geldt in beginsel eenzelfde mate van zeggenschap, al zullen aangegane verplichtingen jegens derden moeten worden nagekomen. Een verlaging of verwerping van een begroting maakt dat niet anders. Zoals Warmelink stelde: ‘De parlementaire bevoegdheden worden door een dergelijke binding niet aangetast, maar feitelijk wordt het begrotingsrecht beperkt.’28 Tot slot zijn sommige uitgaven nodig voor de uitvoering van wetten in formele zin.29 Bij deze categorie zijn volgens Warmelink ‘de mogelijkheden tot parlementaire beïnvloeding het geringst’, aangenomen dat het parlement verplicht is om mee te werken aan de uitvoering van wetten in formele zin.30 Wel heeft het parlement zelf ingestemd met deze wetgeving en kan het via het recht van initiatief voorstellen die te wijzigen of in te trekken. Op basis van deze indeling concludeerde Warmelink dat de parlementaire zeggenschap niet voor alle uitgaven gelijk is.31

Enigszins vergelijkbaar met uitgaven die nodig zijn voor de uitvoering van wetten in formele zin, zijn bestedingen die voortvloeien uit een regeerakkoord. Tijdens de kabinetsformatie komen de fractievoorzitters of fracties, onder leiding van een (in)formateur, de hoofdlijnen van het regeringsbeleid voor de komende kabinetsperiode overeen.32 De financiële afspraken maken daar een niet te onderschatten onderdeel van uit. Coalitiefracties hebben zich daarmee al voorafgaand aan de behandeling van de begroting verbonden aan bepaalde uitgaven. Net als bij uitgaven die voortvloeien uit wetten in formele zin, gaat bij bestedingen die voortkomen uit het regeerakkoord het moment waarop het parlement zijn zeggenschap uitoefent dus vooraf aan de behandeling van de begroting.

Warmelink signaleerde verder dat de parlementaire zeggenschap bij de uitoefening van het budgetrecht van karakter is veranderd. Hij benadrukte dat de volksvertegenwoordiging vaak nauw betrokken wordt bij beleidsvoornemens die aan de begroting ten grondslag liggen.33 Bij wetsvoorstellen en dus ook bij begrotingen ‘is die betrokkenheid verzekerd, maar ook door middel van de bespreking van bij de Tweede Kamer ingediende nota’s en brieven is de volksvertegenwoordiging in staat de richting van het beleid mede te bepalen’.34 Die zijn ‘niet slechts [bedoeld] ter kennisgeving aan het parlement, maar tevens ter verkrijging van parlementaire instemming’, aldus Warmelink.35 Bovendien wees hij op de hechte banden tussen het kabinet en de fracties die het ondersteunen:

Ook het regeerakkoord is hier een voorbeeld van. Volgens Warmelink komt de zeggenschap van de Tweede Kamer dan ook ‘vooral tot uiting in het veelvuldige en intensieve overleg dat wordt gevoerd en veel minder in de concrete wijzigingen die worden voorgesteld en aangenomen’.37 In dat opzicht is volgens hem een groeiende betrokkenheid van het parlement te zien.38 De autorisatiefunctie van de begroting is weliswaar van minder betekenis geworden, aldus Warmelink, maar er hebben zich:

Deze schets van de ontwikkeling van de parlementaire zeggenschap bij de uitoefening van het budgetrecht sluit aan bij het onderscheid tussen een strikte en een ruime benadering van het budgetrecht, zoals dat hiervoor aan de orde kwam.40

De discussie over de omvang van het budgetrecht is tegenwoordig dus vooral gericht op de feitelijke mate van zeggenschap van het parlement, en niet zozeer meer op de typering van het budgetrecht als uitvoering of wetgeving. Daarmee is ook de koppeling tussen een dergelijke typering en de mate van zeggenschap die principieel aan het parlement wordt toegekend bij de uitoefening van het budgetrecht losgelaten. Die zeggenschap wordt in de literatuur verondersteld. Dit past ook bij de ontwikkeling van het budgetrecht, die het parlement steeds meer zeggenschap gaf bij de besteding van overheidsgelden, met name door de opheffing van het amortisatie-syndicaat, de verschuiving van tienjaarlijkse naar jaarlijkse begrotingen en de invoering van het recht van amendement. In dit verband is het proefschrift van Minderman illustratief, dat gericht is op de vraag hoe het parlement sturing geeft aan de rijksfinanciën.41 In hoeverre het budgetrecht het parlement de bevoegdheid geeft om sturing te geven aan de rijksfinanciën, is een vraag die in dit proefschrift slechts zijdelings aan bod komt. Ook het proefschrift van Janse de Jonge toont eenzelfde beeld, aangezien daarin de vraag centraal staat op welke wijze aan het budgetrecht meer inhoud kan worden gegeven.42 Het idee dat het parlement een terughoudend gebruik van het budgetrecht zou moeten maken, omdat het zich bij de uitoefening van dat recht op het terrein van de uitvoerende macht bevindt, is ondergesneeuwd.