41.2 Terugblik op enkele Europese ontwikkelingen in het bestuursprocesrecht

Ons toespitsend op het procesrecht, ter ere van 25 jaar Awb, kunnen we nogmaals vaststellen dat er veel gebeurd is.1 Het nationale procesrecht als zodanig werd in de vroege jaren niet ter discussie gesteld. EU-zaken bij de bestuursrechter gingen over strijd van besluiten of regelgeving met bepalingen uit richtlijnen of verordeningen of een enkele keer een Verdragsbepaling. Daarbij kwamen de Europeesrechtelijke leerstukken van conforme uitleg en directe werking en de grenzen daaraan om de hoek kijken. De rechtspraak hierover beschouw ik als van de eerste generatie. Het ging hier om rechtspraak over de Europese kant van de medaille: de werking van het Unierecht zelf. Met de komst van de VNO- en Kraaijeveld-rechtspraak werden de mogelijkheden voor directe werking ruimer: een beslissingsruimte2 voor het bestuursorgaan stond niet langer in de weg aan directe werking.3 Dat maakte het leven van appellanten makkelijker, hoewel de rechter niet snel tot het oordeel zal komen dat het bestuursorgaan zijn beslissingsruimte heeft overschreden. Vooral het leerstuk van directe werking van richtlijnbepalingen in zogenaamde ‘driehoeksverhoudingen’ bleef echter nog lange tijd hoofdbrekens kosten, die pas na het arrest Wells grotendeels zijn weggenomen.4 Het leek immers zo onlogisch: als een bestuursorgaan een vergunning verleende in strijd met een richtlijn, dan kon een derde belanghebbende deze vergunning met succes bij de rechter aanvechten (verticale directe werking), maar als het bestuursorgaan dezelfde vergunning zou weigeren wegens (dezelfde) strijd met de richtlijn, dan kon de vergunninghouder zich bij diezelfde rechter hiertegen eveneens met succes verzetten met een beroep op het verbod van omgekeerde verticale werking (directe werking ten nadele van een particulier).5 De sleutel voor de uitweg uit dit dilemma lijkt te liggen in een onderscheid tussen ‘louter nadelige gevolgen’ van strijd met een richtlijn voor een particulier (geen verboden omgekeerde verticale werking) en het opleggen van verplichtingen aan een particulier op grond van de richtlijn (wel verboden omgekeerde verticale werking).6 Als we dit onderscheid toepassen in elke situatie, dus ook als géén derde belanghebbende van de partij is, dan zijn mogelijk de meeste dilemma’s opgelost.7

Na de verruiming van het leerstuk van directe werking, waren de hobbels voor het inroepen van Unierecht aan Europese kant aanzienlijk verminderd. Vervolgens lijkt de focus van procedures te zijn verschoven naar de effecten van het nationale bestuursprocesrecht op de mogelijkheden voor appellanten om Unierecht in te roepen. Dit beschouw ik als de tweede generatie rechtspraak. Twee nationaalrechtelijke leerstukken kwamen daarbij als eerste onder de loupe: ambtshalve toepassing en formele rechtskracht. Waar het eerste in het bestuursrecht uiteindelijk glansrijk overeind bleef,8 werd er in het tweede een klein Europees gaatje geschoten. Uit het arrest Kühne en Heitz bleek namelijk dat een bestuursorgaan onder bepaalde omstandigheden een – na procedures tot in hoogste instantie – definitief geworden besluit moet heroverwegen.9 Het Hof heeft in latere arresten duidelijk gemaakt dat de voorwaarden strikt gelden en dat de uitzondering niet kunnen worden opgerekt tot andere omstandigheden. Alleen als het nationale recht zelf mogelijkheden kent voor het openbreken van definitieve besluiten, dient daarvan bij strijd met Unierecht op dezelfde wijze gebruik te worden gemaakt.10 Daarnaast is in het arrest Byankov een andere uitzondering aangenomen waarin een definitief vaststaand besluit moet worden opengebroken zonder dat van ‘Kühne en Heitz omstandigheden’ sprake is.11 Het betrof hier een schending van een van de grondvrijheden van het Unierecht, de vrijheid van personenverkeer, die potentieel langdurig in stand zou blijven omdat geen beroep meer open stond. De omstandigheden van de zaak zijn specifiek en uitzonderlijk, zodat onduidelijk is of deze uitzondering in meer algemene zin geldt.12 Op het arrest wordt in de Nederlandse rechtspraktijk regelmatig een beroep gedaan zonder dat dit tot nog toe succes heeft gehad.13

Het Hof heeft ook in het gezag van gewijsde piepkleine gaatjes geschoten.14 De algemene regel blijft echter helder: het gezag van gewijsde wordt ook bij strijd met Unierecht niet aangetast.15 Wel kan onrechtmatige rechtspraak van hoogste instanties grond vormen voor aansprakelijkheid van de staat wegens schending van Unierecht.16 Mijn verwachting is dat op het front van definitieve besluiten of uitspraken in strijd met Unierecht de rechtspraak van het Hof nog verder zal ontwikkelen. In Nederland zullen daarnaast verschillende arresten komen van de Hoge Raad over de Köbler-aansprakelijkheid. Partijen lijken recentelijk het leerstuk te hebben (her)ontdekt en omarmd.17

Een onderwerp dat ook meer recent in beeld is gekomen is het relativiteitsvereiste.18 Door dit vereiste gelden naar nationaal bestuursrecht strengere eisen voor de argumenten die partijen kunnen aandragen: de bestuursrechter mag een besluit niet vernietigen wegens schending van rechtsregels die kennelijk niet strekken tot bescherming van het belang van degene die zich erop beroept. Conform het uitgangspunt van de nationale procesautonomie geldt deze eis ook voor argumenten ontleend aan het Unierecht. Dit betekent dat het Unierecht weer iets minder dan voorheen kan worden gehandhaafd door particuliere partijen: wel als zij er zelf rechten aan ontlenen maar niet langer wordt elk beroep op elk Unierecht onderzocht door de rechter. Ik noem hier een voorbeeld uit de praktijk van de Afdeling: op Ameland werd in een van de dorpen een grote parkeerplaats aangelegd bij de plaatselijke supermarkt.19 Omwonenden komen daartegen in het geweer en beroepen zich er onder andere op dat de parkeerplaats wordt gefinancierd met staatssteun – wat verboden is volgens het EU-recht20 – en dat de parkeerplaats daarom niet door kan gaan. De Afdeling heeft geoordeeld dat deze personen zich in deze zaak niet kunnen beroepen op het verbod van staatssteun omdat dat verbod niet strekt ter bescherming van hun belang.21 Een soortgelijke uitspraak deed de Centrale Raad van Beroep in een zaak waarin iemand weigerde mee te werken aan een voorziening voor ar- beidsintegratie en daartoe aanvoerde dat de voorziening onrechtmatige staatssteun vormde.22 Ook het onderwerp relativiteit en EU-recht zal naar mijn verwachting in de toekomst nog wel verder worden uitgediept.