10.4 Instructieregels met het oog op natuurbescherming

Het natuurnetwerk Nederland is een samenhangend landelijk ecologisch netwerk, dat is gericht op de bescherming, de instandhouding en zo nodig het herstel van een gunstige staat van instandhouding van soorten dieren en planten, van typen natuurlijke habitats en van leefgebieden van soorten die van nature in Nederland voorkomen. Het gaat daarbij onder meer om soorten, habitattypen en leefgebieden die vallen onder de reikwijdte van de vogelrichtlijn of de habitatrichtlijn, en om met uitroeiing bedreigde of speciaal gevaar lopende van nature in Nederland in het wild voorkomende dier- en plantensoorten die zijn geplaatst op de nationale ‘rode lijsten’.

Artikel 1.12, eerste en tweede lid, van de Wet natuurbescherming bevat de taak voor de provincies om in gezamenlijkheid het natuurnetwerk Nederland te ontwikkelen en in stand te houden en om in elke provincie gebieden aan te wijzen die tot het netwerk behoren. Afdeling 7.3 van dit besluit bevat op dit punt nadere instructieregels gericht tot de provincies. Het gaat deels om getrapte instructieregels: eisen die de provincies moeten stellen waaraan andere overheden moeten voldoen. De grote wateren (Noordzee, Waddenzee, Eems, Dollard, IJsselmeer, Deltawateren en de grote rivieren) maken ook onderdeel uit van het natuurnetwerk Nederland. Op deze wateren zijn de instructieregels van afdeling 7.3 van dit besluit echter niet van toepassing. De verantwoordelijkheid voor het beheer van deze wateren ligt bij het Rijk.

De instructieregels schrijven voor dat de provincie bij of krachtens omgevingsverordening gebieden aanwijst die het natuurnetwerk Nederland vormen. Bij of krachtens omgevingsverordening worden ook de wezenlijke kenmerken en waarden van die gebieden vastgesteld. Bij omgevingsverordening worden door de provincies regels gesteld in het belang van de bescherming, instandhouding, verbetering en ontwikkeling van deze kenmerken en waarden. De regels moeten onder meer achteruitgang van de kwaliteit en oppervlakte van het netwerk voorkomen, het behoud van samenhang tussen de gebieden van het netwerk verzekeren en verzekeren dat tijdig adequate compensatie plaatsvindt van eventuele nadelige gevolgen van activiteiten; maar waar nodig moeten de regels ook zijn gericht op herstel, verbetering en uitbreiding van het netwerk en van wezenlijke kenmerken en waarden van dat netwerk. Provincies hebben de bevoegdheid om verdergaande eisen te stellen dan voorzien in afdeling 7.3 van dit besluit.

Het concept van het natuurnetwerk Nederland is geïntroduceerd met het Natuurpact, dat door de toenmalige Staatssecretaris van Economische Zaken op 18 september 2013 is aangeboden aan de Tweede Kamer.1. Het is in de plaats gekomen van het eerdere concept van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS).

In vergelijking met het nationaal beleid voor de EHS, zoals verwoord in de Structuurvisie Infrastructuur en Ruimte, richt het beleid voor het natuurnetwerk Nederland zich meer op kwaliteit, op grotere natuurgebieden en op het realiseren van natuurlijke verbindingen met omliggende gebieden. Het natuurnetwerk Nederland is geen doel op zichzelf, maar een waardevol instrument voor het versterken van de natuur in Nederland. Het gaat hierbij om het realiseren van grotere aaneengesloten oppervlakten die verbonden zijn met de grote ecosystemen. Het is een concept dat niet statisch is, maar dat zich verder ontwikkelen kan, en waarbij de basis en de inzet vanuit de streek komen. Waar mogelijk wordt de combinatie gezocht met andere sectoren die bijdragen aan welzijn, zoals landbouw, water, recreatie en gezondheid.2.

Zoals in het Natuurpact is aangegeven, is het Rijk verantwoordelijk voor de kaders en ambities van het natuurnetwerk Nederland en zijn de provincies verantwoordelijk voor de invulling en de concretisering ervan.3. In het Natuurpact zijn kaderstellende ambities voor de ontwikkeling en het beheer van natuur in Nederland vastgelegd voor de periode tot en met 2027. Daarnaast golden al de instructieregels van titel 7.10 van het toenmalige Besluit algemene regels ruimtelijke ordening (Barro) ter bescherming van de voormalige EHS, welke ook van toepassing zijn geworden op het natuurnetwerk Nederland.4.

Bij de parlementaire behandeling van het voorstel voor de Wet natuurbescherming is door de regering aangegeven dat de met het Barro geboden bescherming gecontinueerd zal worden, ook na inwerkingtreding van de Wet natuurbescherming en de Omgevingswet.5. Uiteraard moet daarbij recht gedaan worden aan de verantwoordelijkheidsverdeling tussen Rijk en provincies, zoals deze voortvloeit uit de decentralisatieafspraken op het vlak van het natuurbeleid en het gebiedsgerichte beleid, neergelegd in het Bestuursakkoord natuur6. en het Natuurpact. Deze verantwoordelijkheidsverdeling brengt met zich dat in de instructieregels het resultaat waarop het Rijk de provincies kan aanspreken centraal moet staan. De wijze waarop dit resultaat het beste kan worden behaald staat primair ter beoordeling van de provincies, die op dit punt een grote mate van beleidsvrijheid hebben.7. Als een provincie in gebreke blijft het resultaat te bereiken zal het Rijk de provincie daarop — in overeenstemming met de afspraken in het kader van het Bestuursakkoord Natuur en het Natuurpact8. — aanspreken en kan het Rijk zo nodig gebruik maken van de instrumenten van het interbestuurlijk toezicht als geregeld in de Provinciewet en de Wet naleving Europese regelgeving publieke entiteiten.

Gezien de gezamenlijke verantwoordelijkheid van Rijk en provincies is in dit besluit — in navolging van het toenmalige Barro — gekozen voor getrapte instructieregels, waarbij wordt voldaan aan het uitgangspunt ‘decentraal, tenzij’. De verantwoordelijkheid van de provincies hangt samen met de regierol die zij hebben bij de realisatie van het gebiedsgericht beleid en betreft de verzekering van de totstandkoming, het beheer, de bescherming en de verdere ontwikkeling van het natuurnetwerk Nederland. De verantwoordelijkheid van het Rijk hangt samen met het feit dat het hier gaat om een landelijk, provinciegrensoverschrijdend, samenhangend ecologisch netwerk dat een essentieel instrument is voor de realisatie van landelijke en internationale biodiversiteitsdoelstellingen. Op deze internationale doelstellingen is het Rijk aanspreekbaar. Om het nationale belang zeker te stellen bepaalt het Rijk ambities en stelt het kaders, onder meer in de vorm van instructieregels en bestuurlijke afspraken.

Waar het te realiseren resultaat voorop heeft te staan, beperken de instructieregels in afdeling 7.3 van dit besluit zich tot de eerdergenoemde aspecten om dit te bereiken: de identificatie bij provinciale verordening van de relevante natuurwaarden die tot het natuurnetwerk Nederland behoren (aanwijzing, begrenzing, benoeming wezenlijke kenmerken en waarden; artikelen 7.6 en 7.7), het stellen van regels gericht op het doel van de bescherming, instandhouding, verbetering en ontwikkeling van het netwerk (artikel 7.8, eerste lid) en de verzekering dat geen achteruitgang van de kwaliteit en de oppervlakte van het netwerk plaatsvinden (artikel 7.8, tweede lid). Daarnaast zijn in het Natuurpact de volgende specifieke, kaderstellende bestuurlijke afspraken over het natuurnetwerk gemaakt:9.

Bij de vormgeving van het natuurnetwerk Nederland wordt gezocht naar een goede balans tussen planologische duidelijkheid en voldoende flexibiliteit voor aanpassing aan mogelijkheden, beperkingen en ruimtelijke ontwikkelingen. Gebieden waarvan voorzien is dat de realisatie de komende jaren met voorrang plaatsvindt, worden effectief beschermd. In gebieden daarbuiten met mogelijkheden voor natuurontwikkeling mogen gebruiks- en ontwikkelingsmogelijkheden voor de bestaande functies niet vanwege het natuurnetwerk Nederland worden beperkt. De concrete invulling van dergelijke gebieden zal afhankelijk zijn van het planologische beleid van de desbetreffende provincie. Met maatschappelijke partijen zullen de provincies nader uitwerken hoe het begrip kwaliteit in deze context wordt ingevuld. Bij die uitwerking wordt rekening gehouden met de internationale verplichtingen, de ontwikkeling van leefgebieden en soorten en de waardering door de samenleving. Uitgangspunt is dat de uitwerking geen extra monitoringsinspanningen met zich brengt, maar dat gebruik gemaakt wordt van bestaande monitoringsgegevens.

Over de monitoring hebben Rijk en provincies in het kader van het Natuurpact afspraken gemaakt. Volgens deze afspraken bespreken de provincies en het Rijk op bestuurlijk niveau jaarlijks de voortgang van de realisatie van de ambities van het Natuurpact — waaronder die voor het natuurnetwerk Nederland — en de eventuele knelpunten daarbij. Het kabinet informeert de Tweede Kamer jaarlijks over de voortgang op basis van de informatie die provincies beschikbaar stellen. In het licht van de gedecentraliseerde verantwoordelijkheid voor de uitvoering en invulling van het natuurbeleid, hebben de provincies het voortouw in de monitoring van en informatieverschaffing over de staat en de omvang van de natuur. In gezamenlijkheid hebben zij hiervoor een aanpak ontwikkeld, die onder meer voorziet in een jaarlijkse provinciale voortgangsrapportage op basis waarvan het bestuurlijke gesprek tussen provincies en Rijk plaatsvindt. Om de ontwikkelingen extern en wetenschappelijk te toetsen is ook voorzien in een driejaarlijkse evaluatie van het gevoerde beleid door het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL), in opdracht van de Minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit en de provincies gezamenlijk.

Over de invulling van de monitoring en rapportage over de voortgang van de realisatie van het natuurnetwerk aan de Tweede Kamer heeft de toenmalige Staatssecretaris van Economische Zaken de Kamer geïnformeerd bij brieven van 22 maart en 4 juli 2016.11. Het eerste driejaarlijkse evaluatierapport van het Natuurpact heeft de staatssecretaris bij brief van 25 januari 2017 aan de Tweede Kamer aangeboden.12.

Onderdeel van het natuurnetwerk Nederland zijn de Natura 2000-gebieden, waarvoor op grond van de Wet natuurbescherming een aanvullend, specifiek beschermingsregime geldt (zie hierna). In het Natuurpact is over deze gebieden in aanvulling op het voorgaande het volgende afgesproken:

In het toenmalige Barro werd een significante aantasting van het natuurnetwerk Nederland toegelaten als er sprake was van een groot openbaar belang en er geen reële alternatieven waren, mits verzekerd was dat de negatieve effecten worden beperkt en de overblijvende effecten gecompenseerd worden. Voor natuur die geldt als compensatie, gold daarbij als voorwaarde dat deze wordt meebegrensd als onderdeel van het natuurnetwerk, zoals destijds ook in de nota van toelichting bij de opname van deze voorziening in het Barro was opgenomen.13.

De Algemene Rekenkamer heeft aanbevelingen ter verbetering van de bescherming van compensatienatuur gedaan.14.Eén van de aanbevelingen was dat de bescherming en daarmee het duurzaam voortbestaan en de kwaliteit van compensatienatuur gewaarborgd moeten worden. Het kabinet heeft destijds aangegeven deze aanbeveling mee te nemen in de AMvB's die op grond van de Omgevingswet worden vastgesteld. Het gaat dan meer specifiek om de instructieregel die is opgenomen in dit besluit.

Meer recent heeft ook de Tweede Kamer zich uitgesproken over het onderwerp van de compensatie. In een door de Tweede Kamer aanvaarde motie-Van Veldhoven15. wordt de regering verzocht ervoor te zorgen dat hoogwaardige compensatie wordt gewaarborgd en om te borgen dat natuurorganisaties worden betrokken bij het beoordelen van die kwaliteit.

Aan de aanbevelingen van de Algemene Rekenkamer en de motie-Van Veldhoven is op de volgende wijze invulling gegeven.

Artikel 7.8 van het besluit stelt in het eerste lid voorop dat elke provincie regels over het natuurnetwerk moet stellen die niet alleen het belang dienen van de bescherming en instandhouding van de wezenlijke kenmerken en waarden van het natuurnetwerk maar nadrukkelijk ook het belang van de verbetering en ontwikkeling van die waarden. In het tweede lid van het artikel is — onverminderd de in het eerste genoemde andere doelen waarop de regels moeten zijn gericht — het behoud van het netwerk, kwantitatief en kwalitatief, als absolute ondergrens voor de te bieden bescherming opgenomen: de provinciale regels moeten voorkomen dat de kwaliteit en oppervlakte van het netwerk achteruitgaan en verzekeren dat de samenhang tussen de gebieden van het netwerk behouden blijft. Het gaat hier om resultaatsverplichtingen. De verplichting om achteruitgang te voorkomen betreft overigens elke achteruitgang van de kwaliteit of de oppervlakte voor zover het gaat om wezenlijke kenmerken en waarden en geeft invulling aan het standstill-beginsel.

Artikel 7.8, tweede lid, bepaalt over compensatie expliciet dat de door de provincies te stellen regels moeten verzekeren dat activiteiten met nadelige gevolgen voor de wezenlijke kenmerken en waarden van het natuurnetwerk alleen kunnen worden toegelaten als de nadelige gevolgen tijdig gecompenseerd worden, zodanig dat de samenhang, oppervlakte en kwaliteit van het netwerk verzekerd blijven. Tijdig betekent niet dat al voorafgaand aan de ingreep compensatienatuur moet zijn gerealiseerd; naar haar aard kan het bij natuur immers enige tijd vergen voordat de te compenseren natuurwaarden weer in gelijke mate aanwezig zijn. Wel moet het besluit dat de ingreep toelaat borgen dat in verband met de ingreep zodanige maatregelen getroffen worden dat de samenhang, oppervlakte en kwaliteit van het netwerk per saldo niet in het geding komen.

De formulering van de aan de compensatie te stellen eisen is verhelderd ten opzichte van het regime van het Barro, waar nu zowel het vereiste van tijdigheid als het te bereiken resultaat geëxpliciteerd worden. Dit resultaat stelt conform de aangehaalde motie-Van Veldhoven hoge eisen aan de compensatie: ten aanzien van de drie genoemde aspecten — samenhang, oppervlakte, kwaliteit — moet behoud zijn geborgd, wat ook betekent dat de natuurwaarden die bij wijze van compensatie worden versterkt of gecreëerd uit een oogpunt van de te realiseren biodiversiteitsdoelstellingen gelijkwaardig moeten zijn aan de natuurwaarden die nadelige effecten ondervinden van de activiteit; dat brengt uiteraard ook mee dat als compensatie geboden moet worden door realisatie van nieuwe natuur buiten het huidige netwerk, deze natuur tijdig door de provincie conform artikel 7.6 van dit besluit wordt aangewezen en begrensd als onderdeel van het natuurnetwerk. Tegelijk wordt — in aansluiting op de regierol die de provincie ook volgens de Algemene Rekenkamer moeten hebben en die inmiddels is geëxpliciteerd in artikel 1.12 van de Wet natuurbescherming — de provincie de ruimte gelaten om af te wegen welke regels zij aangewezen acht om dit resultaat te borgen. De wettelijke zorgplicht die is opgenomen in artikel 7.1 van de Omgevingswet betekent overigens dat compensatie alleen in uitzonderlijke gevallen aan de orde kan zijn: uitgangspunt is dat nadelige effecten van activiteiten worden voorkomen.

Wat betreft het tweede element van de motie-Van Veldhoven — de betrokkenheid van natuurorganisaties bij de kwaliteit van de compensatie — is van belang dat participatie, inspraak of bezwaar deel uitmaakt van de totstandkomingsprocedure van de besluiten over de projecten en activiteiten waaraan de verplichting tot compensatie is verbonden. Onder meer het omgevingsplan en het projectbesluit worden voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 Awb. Maatschappelijke organisaties, zoals de natuur- en milieuorganisaties, kunnen in die procedure zienswijzen indienen over de ontwikkelingsmogelijkheden. De regering vindt brede betrokkenheid gedurende de gehele besluitvorming van groot belang. Dit gebeurt in de praktijk ook steeds meer. Burgers, bedrijven en maatschappelijke organisaties hebben er belang bij dat hun ideeën en alternatieve tijdig bij de besluitvorming worden betrokken. Zij kunnen waardevolle alternatieve oplossingsrichtingen aandragen. Op grond van het Omgevingsbesluit moet bij het vaststellen van een omgevingsplan of een projectbesluit worden aangegeven hoe burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen bij de voorbereiding zijn betrokken. Daaronder zijn ook de natuurorganisaties begrepen.

In het licht van de keuze om in de instructieregels het te realiseren resultaat centraal te stellen, past het niet meer om — zoals nog in het Barro geschiedde — afzonderlijk regels te stellen over de voorwaarden waaronder de begrenzing van het natuurnetwerk kan worden aangepast. De in het Barro aan herbegrenzing gestelde voorwaarden worden volledig gedekt door de eisen waaraan het resultaat als omschreven in artikel 7.8, tweede lid, van dit besluit moet voldoen. Feitelijk stond dit resultaat in het Barro ook voorop en waren de overige criteria, zoals een ‘betere planologische inpassing’ van het netwerk, weinig onderscheidend; bovendien is het oordeel wat een betere inpassing is primair aan de provincies.

De door Rijk en provincies in 2007 opgestelde ‘spelregels EHS’16. — een beleidskader voor de toepassing van het compensatiebeginsel, de EHS-saldobenadering en het herbegrenzen van de EHS — zijn als zodanig achterhaald, gezien de vervanging van het concept van de EHS door het concept van het natuurnetwerk Nederland, gezien de sturingsfilosofie volgens welke het Rijk de provincies enkel aanspreekt op het ‘wat’ en niet op het ‘hoe’ en gezien de wijze waarop de instructieregels in dit besluit zijn geformuleerd. Een vergelijkbaar, door de provincies op te stellen beleidskader kan evenwel ook in de toekomst een belangrijk instrument zijn om een eenduidige toepassing van de provinciale regels in de praktijk te verzekeren. Het is aan de provincies om te beslissen of zij op individueel provinciaal niveau een dergelijk beleidskader wenselijk vinden en inhoud willen geven, of dat zij — met het oog op een samenhangende aanpak — behoefte hebben aan een gezamenlijk beleidskader.

De Wet natuurbescherming kent voor Natura 2000-gebieden een specifiek aanvullend beschermingsregime, in overeenstemming met de eisen die de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn op dit punt stellen. Eén van de verschillen met het specifieke beschermingsregime zoals dat uit de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn voortvloeit voor Natura 2000-gebieden is dat de bescherming van het natuurnetwerk Nederland, voor zover dat niet ook Natura 2000-gebied is, als zodanig geen externe werking kent. De instructieregels over het natuurnetwerk Nederland in afdeling 7.3 van dit besluit zien dus alleen op het toelaten van activiteiten binnen het natuurnetwerk Nederland.

Bescherming van afzonderlijke plant- en diersoorten is nodig om de achteruitgang van de biodiversiteit te stoppen. Op dit punt gelden ook de verplichtingen op grond van de vogelrichtlijn en de habitatrichtlijn en de internationale biodiversiteitsverdragen.17. Soortenbescherming vindt plaats binnen en buiten het natuurnetwerk Nederland en kan de vorm hebben van wet- en regelgeving, maar ook van fysieke maatregelen die bescherming, vestiging of uitbreiding van een soortenpopulatie stimuleren. Soortenbescherming kan worden versterkt door fysieke maatregelen ten behoeve van soorten zoveel mogelijk ‘mee te laten liften’ met de ontwikkeling, de inrichting en het beheer van het natuurnetwerk Nederland, het agrarisch natuurbeheer door collectieven en de opgaven in het kader van Natura 2000, de kaderrichtlijn water en de in het Besluit natuurbescherming geregelde Programmatische Aanpak Stikstof.