Hof Arnhem-Leeuwarden, 17-12-2024, nr. 200.342.822

De gemachtigde van de betrokkene heeft hoger beroep ingesteld tegen de beslissing van de kantonrechter. Er is gevraagd om een proceskostenvergoeding.

De advocaat-generaal heeft een verweerschrift ingediend.

De gemachtigde van de betrokkene heeft het beroep schriftelijk nader toegelicht.

De zaak is behandeld op de zitting van de meervoudige kamer van het hof van 12 november 2024. De gemachtigde van de betrokkene is verschenen, evenals [naam1] . De advocaat-generaal is vertegenwoordigd door [naam2] .Het onderzoek is gesloten ter zitting van 10 december 2024.

De gedraging en de hoogte van de sanctie

1. Aan de betrokkene is als kentekenhouder bij inleidende beschikking een sanctie opgelegd van € 240,- voor: “R619A - als bestuurder na verlaten doorgaande rijbaan een andere richting volgen dan de richting van de uitvoegstrook”. Deze gedraging zou zijn verricht op 21 juli 2020 om 20.48 uur op de Rondweg-Noord in Amersfoort met het voertuig met het kenteken [kenteken] .

2. De officier van justitie heeft bij beslissing op administratief beroep de feitcode en omschrijving van de gedraging gewijzigd in: “R619 - op een kruispunt niet de richting volgen die de voorsorteerstrook aangeeft”. Het sanctiebedrag dat bij die gedraging hoort is ook € 240,-.

3. De gemachtigde van de betrokkene voert aan dat uit het zaakoverzicht en het aanvullend proces-verbaal niet volgt dat er geen reële mogelijkheid tot staandehouding bestond. Er is zo summier verklaard over de omstandigheden van het geval, dat niet goed kan worden beoordeeld of die mogelijkheid daadwerkelijk bestond. De enkele stelling dat de constatering door de verbalisant in privétijd plaatsvond, is onvoldoende om tot die conclusie te komen en daarom is artikel 5 van de Wahv geschonden. Daarnaast voert de gemachtigde aan dat de redelijke termijn van berechting als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) in eerste aanleg is geschonden. Het bedrag van de sanctie moet daarom worden gematigd met 25 procent.

4. Uit artikel 5 van de Wahv volgt het uitgangspunt dat wanneer een gedraging wordt geconstateerd, de ambtenaar de bestuurder staande houdt en zijn identiteit vaststelt, zodat hem een sanctie kan worden opgelegd. Slechts wanneer er geen reële mogelijkheid is geweest om de identiteit van de bestuurder aanstonds vast te stellen, mag de sanctie aan de kentekenhouder worden opgelegd.

5. In het zaakoverzicht is als reden van geen staandehouding opgenomen: “niet mogelijk”.

6.Verder bevat het dossier een aanvullend proces-verbaal. Hierin verklaart de ambtenaar onder meer:“Op dinsdag 21 juli 2020, omstreeks 20.48 uur, bevond ik mij in vrije tijd in mijn privéauto op de openbare weg, Rondweg-Oost te Amersfoort.De rijbaan ter plaatse bestaat uit zes (6) rijstroken, twee (2) rijstroken voor het verkeer dat linksaf rijdt in de richting van de Bergpas, drie (3) rijstroken voor het verkeer dat rechtdoor rijdt in de richting van de Rondweg-Noord en één (1) rijstrook voor het verkeer dat rechtsaf rijdt in de richting van de oprit Rijksweg A1. (…)Ik stond in het voorsorteervak voor het verkeer dat rechtdoor ging. (…)

Op het moment dat het verkeerslicht voor mij, verbalisant, op groen sprong, sprong het verkeerslicht voor het verkeer dat linksaf wilde slaan ook op groen. Ik zag vervolgens dat het voertuig NV240R, genoemd in dit proces-verbaal, over een van de rijstroken van het verkeer dat linksaf wilde slaan reed en niet linksaf sloeg, maar vervolgens rechts over de gehele kruising reed om vervolgens de oprit van de Rijksweg A1 op te rijden. Dit gebeurde op het moment dat ik met mijn voertuig optrok. De bestuurder van dit voertuig reed voor mij en nog enkele voertuigen langs in de richting oprit Rijksweg A1. (…)Zoals ik eerder al had aangegeven was ik in privétijd en was er voor mij geen mogelijkheid tot staandehouding.”

7. Naar het oordeel van het hof blijkt uit het dossier voldoende dat geen reële mogelijkheid tot staandehouding bestond. De ambtenaar verklaart niet alleen dat hij de gedraging in privétijd heeft waargenomen, maar ook dat hij in zijn privévoertuig reed. Over het algemeen beschikt een dergelijk voertuig niet over stopmiddelen. Het hof neemt ook in aanmerking de aard van de gedraging en de omschreven verkeerssituatie ter plaatse, waarbij van een ambtenaar in een privévoertuig niet verlangd kan worden dat hij zelf een overtreding begaat om achter het betreffende voertuig aan te rijden. De sanctie mocht daarom met toepassing van artikel 5 van de Wahv aan de betrokkene als kentekenhouder worden opgelegd. In zoverre kan de beslissing van de kantonrechter worden bevestigd.

8. Het hof stelt vast dat de redelijke termijn van berechting als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het EVRM in eerste aanleg is overschreden. Gelet hierop zal het hof doen wat de kantonrechter had behoren te doen en het bedrag van de sanctie matigen met 25 procent tot een bedrag van € 180,-.1.

De proceskostenvergoeding

9. Gelet op wat hiervoor is overwogen, is de betrokkene deels in het gelijk gesteld. Dit betekent dat de proceskosten voor vergoeding in aanmerking komen.2.

Artikel 13a van de Wahv (nieuw)

10. De grondslag voor de vergoeding van de proceskosten is artikel 20d, vierde lid, juncto artikel 13a van de Wahv. Het Besluit proceskosten bestuursrecht (Bpb) is van toepassing. Per 1 januari 2024 is artikel 13a van de Wahv gewijzigd. Artikel 13a, tweede lid, van de Wahv (nieuw) is ingevoerd bij de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen WOZ en bpm (hierna: de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen).3.

11. Artikel 13a, eerste en tweede lid (nieuw), van de Wahv luiden als volgt:

“1. De kantonrechter is bij uitsluiting bevoegd een partij te veroordelen in de kosten die een andere partij in verband met de behandeling van het beroep bij de rechtbank, en van het bezwaar of van het administratief beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. De artikelen 7:15, tweede tot en met vierde lid, en 7:28, tweede, vierde en vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht zijn van toepassing. Een natuurlijke persoon kan slechts in de kosten worden veroordeeld in geval van kennelijk onredelijk gebruik van procesrecht. Het Besluit proceskosten bestuursrecht is van overeenkomstige toepassing.

2. Het bedrag dat strekt tot vergoeding van de kosten, bedoeld in het eerste lid, na toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht, wordt, voor zover die kosten betrekking hebben op door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand en geen sprake is van bijzondere omstandigheden als bedoeld in dat besluit, vermenigvuldigd met:

a. 0,25 indien de kosten zijn gemaakt in verband met de behandeling van het administratief beroep dan wel het beroep bij de rechtbank waarbij de bestreden administratieve sanctie wordt vernietigd of het sanctiebedrag wordt gewijzigd;

b. 0,1 in alle overige gevallen.”

12. Uit het overgangsrecht van de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen volgt dat de nieuwe bepaling van toepassing is op rechtsmiddelen tegen na 31 december 2023 bekendgemaakte besluiten en beslissingen.4.In dit geval is het hoger beroep gericht tegen een beslissing van de kantonrechter die na die datum bekend is gemaakt en waarbij - blijkens rechtsoverweging 8 - sprake is van een wijziging van het sanctiebedrag. Dit betekent dat op grond van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv bij de vaststelling van het bedrag dat strekt tot vergoeding van de daar genoemde proceskosten, gemaakt in de fase van het hoger beroep, de vermenigvuldigingsfactor 0,25 zou moeten worden toegepast.

Standpunten van partijen

13. De gemachtigde voert - kort samengevat - aan dat er bij de toepassing van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv sprake is van ongelijke behandeling van gelijke gevallen, namelijk van Wahv-zaken ten opzichte van andere bestuursrechtelijke procedures, met uitzondering van de WOZ- en bpm-zaken. Bij de andere bestuursrechtelijke procedures dan die genoemd in de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen wordt bij de vaststelling van de proceskostenvergoeding het Bpb onverkort toegepast, dat wil zeggen zonder vermenigvuldigingsfactoren, hetgeen leidt tot een aanzienlijk verschil in de hoogte van de proceskostenvergoeding in de verschillende bestuursrechtelijke procedures. De vermenigvuldigingsfactoren van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv zijn daarmee in strijd met onder meer het discriminatieverbod van artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol bij het EVRM. De gemachtigde voert verder aan dat de vermenigvuldigingsfactoren als bedoeld in artikel 13a, tweede lid, van de Wahv alleen van toepassing zijn op een proceskostenveroordeling door de kantonrechter. Anders dan bij WOZ- en bpm-zaken, waarbij door middel van de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen (expliciet) is geregeld dat de vermenigvuldigingsfactoren ook van toepassing zijn op vergoeding van de proceskosten gemaakt in de bestuurlijke voorprocedure, brengt de systematiek van de Wahv mee dat aan de officier van justitie geen beroep op artikel 13a van de Wahv toekomt indien hij op grond van artikel 7:15 of 7:28 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een proceskostenvergoeding toekent.

14. De advocaat-generaal stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van strijd met artikel 14 van het EVRM. Kort samengevat en in de kern voert hij aan dat aan de wetgever bij het maken van onderscheid op grond van de verdragen een zeer ruime beoordelingsvrijheid (margin of appreciation) toekomt en dat de onderhavige wetgeving inzake de proceskostenvergoeding, in aanmerking genomen deze ruime beoordelingsvrijheid die door de rechter dient te worden gerespecteerd, niet als discriminatoir kan worden aangemerkt. Van een ongelijke behandeling van gelijke gevallen is hem niet gebleken. Voor zover daarvan wel sprake zou zijn, bestaat er een objectieve en redelijke rechtvaardiging voor dit onderscheid. De advocaat-generaal is verder van mening dat de vermenigvuldigingsfactoren in artikel 13a, tweede lid, van de Wahv wel door de officier van justitie kunnen worden toegepast in de fase van bezwaar en administratief beroep.

Toetsingskader

15. Op grond van artikel 94 van de Grondwet dient het hof in deze zaak te beoordelen of de toepassing van de bepaling van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv verenigbaar is met een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties.

16. Artikel 14 van het EVRM luidt als volgt:

“Het genot van de rechten en vrijheden die in dit Verdrag zijn vermeld, moet worden verzekerd zonder enig onderscheid op welke grond ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.”

17. Artikel 1, eerste lid, van het Twaalfde Protocol van het EVRM luidt als volgt:

“Het genot van elk in de wet neergelegd recht moet worden verzekerd zonder enige discriminatie op welke grond dan ook, zoals geslacht, ras, kleur, taal, godsdienst, politieke of andere mening, nationale of maatschappelijke afkomst, het behoren tot een nationale minderheid, vermogen, geboorte of andere status.”

18. De Wet herwaardering proceskostenvergoedingen maakt onderscheid tussen procedures ingevolge de Wahv en andere bestuursrechtelijke procedures, niet zijnde WOZ- en bpm-procedures, door middel van in de wet neergelegde vermenigvuldigingsfactoren, waardoor de proceskostenvergoeding die wordt toegekend op grond van het Bpb voor door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in Wahv-zaken wordt verlaagd. Weliswaar kan worden vastgesteld dat de toe te kennen vergoeding, volgens afspraken tussen de betrokkene en de gemachtigde, niet toevalt aan de betrokkene en dat er ook geen relatie is tussen de hoogte van de toegekende vergoeding en een eventuele door de betrokkene verschuldigde bijdrage aan de gemachtigde, maar dit neemt niet weg dat het gemaakte onderscheid in dit geval dicrimination by association van de betrokkene kan opleveren, zodat de gemachtigde hierop, namens de betrokkene, een beroep kan doen. Het door de wetgever gemaakte onderscheid raakt zo al niet het recht op toegang tot de rechter zoals neergelegd in artikel 6 van het EVRM, dan in ieder geval het door de regelgever vastgelegde recht op toekenning van een proceskostenvergoeding in bestuursrechtelijke zaken op grond van het Bpb.

19. Artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM verbieden niet iedere ongelijke behandeling van gelijke gevallen, maar alleen die waarvoor geen objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat.5.De gemachtigde beroept zich op de ‘open norm’ (andere status) van artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM. Het onderscheid tussen procedures ingevolge de Wahv en overige bestuursrechtelijke procedures is geen onderscheid op grond van een inherent, dat wil zeggen onafscheidelijk aan een persoon verbonden criterium, zoals geslacht of ras. Bij beantwoording van de vraag of het gemaakte onderscheid discriminerend is, is de vraag of Wahv-zaken en de overige bestuursrechtelijke zaken met het oog op de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand als gelijke gevallen zijn aan te merken. Als dat zo is, is vervolgens de vraag of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat voor de ongelijke behandeling. In dat kader moet worden beoordeeld of sprake is van een legitiem doel en of de gekozen ongelijke behandeling redelijk en geschikt is om dat doel te bereiken.

Beoordeling

20. Aan de wetgever komt in het algemeen een ruime beoordelingsvrijheid toe bij het beantwoorden van de vraag of gevallen als gelijk moeten worden beschouwd, en, als dat zo is, of een objectieve en redelijke rechtvaardiging bestaat om die gevallen toch verschillend te behandelen. De in dit kader gemaakte afwegingen van de wetgever kan het hof bij gebrek aan nadere informatie echter niet beoordelen. Hoewel een gedegen empirisch onderzoek niet is vereist en de wetgever beoordelingsvrijheid heeft, mag worden verwacht dat een begin van informatie beschikbaar is op basis waarvan het onderscheid is gemaakt en op grond waarvan de afwegingen van de wetgever aan een rechterlijke toets kunnen worden onderworpen. Dat ontbreekt. Het hof overweegt in dit verband verder als volgt.

21. Het doel van de wetgever met de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen is blijkens de Memorie van Toelichting om in WOZ- en bpm-procedures de financiële prikkel weg te nemen om namens een belanghebbende een bezwaar- of beroepsprocedure te starten of door te procederen met de overwegende reden om een proceskostenvergoeding te verkrijgen. Dat doel zou moeten worden bereikt door de overcompensatie weg te nemen die er op dit moment is bij het toekennen van vergoedingen van kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in het kader van die bestuursrechtelijke procedures. Op die manier zou weer worden aangesloten bij de oorspronkelijke bedoeling van de wetgever om een tegemoetkoming te geven in de daadwerkelijk gemaakte kosten. Ingrijpen zou bovendien nodig zijn om overbelasting van het rechtssysteem te voorkomen.6.Het hof stelt vast dat de parlementaire stukken blijk geven van cijfers en informatie met betrekking tot die procedures. Gebleken is verder dat door zowel het Wetenschappelijk Onderzoek- en Datacentrum als het Centrum voor Onderzoek van de Economie van de Lagere Overheden van de Rijksuniversiteit Groningen onderzoek is gedaan naar de werkwijze en het verdienmodel van no cure no pay-bureaus in het kader van procedures tegen een WOZ-beschikking, bpm-aangifte of bpm-naheffingsaanslag.

22. Eerst tijdens de behandeling van het wetsvoorstel in de Tweede Kamer der Staten-Generaal is, als gevolg van het aannemen van het amendement van het kamerlid Inge van Dijk c.s., de werking van de Wet herwaardering proceskosten uitgebreid naar de (reguliere) procedure van de Wahv.7.Over Wahv-zaken is vrijwel geen concrete informatie verstrekt en zijn er geen (afgeronde) onderzoeken over de werkwijze en het verdienmodel van beroepsmatige rechtsbijstandverleners. In de Memorie van Toelichting is zelfs expliciet toegelicht waarom ervoor is gekozen de maatregelen niet tevens voor de Wahv-zaken te laten gelden.8.In de toelichting op het amendement is vervolgens slechts opgemerkt dat de no cure no pay-problematiek zich ook voordoet bij Wahv-zaken, dat het aantal Wahv-zaken en de hoogte van het totaalbedrag aan uitgekeerde proceskostenvergoedingen sterk zijn gestegen en dat er signalen zijn ontvangen dat er in Wahv-zaken sprake is van overcompensatie als het gaat om de proceskostenvergoeding. Concrete informatie op basis waarvan kan worden beoordeeld of in het verband van de in artikel 13a, tweede lid, van de Wahv neergelegde regeling, procedures ingevolge de Wahv niet als gelijke gevallen zijn aan te merken ten opzichte van alle andere bestuursrechtelijke procedures niet zijnde WOZ- en bpm-procedures, dan wel of deze procedures in voldoende mate als met WOZ- en bpm-zaken te vergelijken gevallen zijn aan te merken, ontbreekt evenwel. Ook tijdens de verdere totstandkoming van de wet is deze informatie niet naar voren gekomen. Dit maakt dat het voor het hof niet mogelijk is om te beoordelen of Wahv-zaken en de overige bestuursrechtelijke zaken met het oog op de vergoeding van de kosten van rechtsbijstand als gelijke gevallen zijn aan te merken.

23. Het hof is verder van oordeel dat, als veronderstellenderwijs moet worden uitgegaan van gelijke gevallen die ongelijk worden behandeld, evenmin informatie beschikbaar is op basis waarvan kan worden beoordeeld of een redelijke en objectieve rechtvaardiging bestaat om de proceskostenvergoeding voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand in Wahv-zaken te verlagen en in andere, niet door de wetgever genoemde bestuursrechtelijke zaken niet. Door de Minister voor Rechtsbescherming zijn cijfers over de instroom van ingestelde beroepen bij de officier van justitie en de kantonrechter verstrekt en percentages berekend over het aandeel van zaken waarin de betrokkenen worden bijgestaan door een professioneel gemachtigde.9.Dit geeft echter geen inzicht in een eventuele overcompensatie waardoor een financiële prikkel om te procederen ontstaat, of inzicht in de gestelde overbelasting van het Parket Centrale Verwerking Openbaar Ministerie, het Centraal Justitieel Incassobureau en de rechtspraak. In dit verband acht het hof ook van belang dat uit de parlementaire stukken niet blijkt of en in hoeverre de wetgever daarbij heeft betrokken de vaste jurisprudentie van het hof met betrekking tot proceskostenvergoedingen in Wahv-zaken, erop neerkomende dat de wegingsfactor 0,5 (gewicht van de zaak = licht) wordt gehanteerd, dat slechts een proceskostenvergoeding wordt toegekend indien de inleidende beschikking wordt vernietigd of gewijzigd op het punt van de hoogte van het sanctiebedrag, de omschrijving van de gedraging of de feitcode en dat geen proceskostenvergoeding wordt toegekend voor fases in de procedure waarin bezwaren die leiden tot vernietiging of wijziging van de inleidende beschikking wel konden maar niet zijn aangevoerd. De omstandigheid dat de indiener van het amendement - niet nader geduide - signalen heeft ontvangen dat de inspanningen van een no cure no pay-bureau in Wahv-zaken niet in verhouding staan tot de hoogte van de proceskostenvergoeding, leidt, temeer waar het hier een maatregel betreft waarbij de proceskostenvergoeding zeer aanzienlijk wordt verlaagd, onder de gegeven omstandigheden en zonder nadere onderbouwing niet tot een ander oordeel.

Conclusie

24. Het voorgaande brengt mee dat in dit geval niet kan worden beoordeeld of de toepassing van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv zoals dat luidt per 1 januari 2024 verenigbaar is met artikel 14 van het EVRM en artikel 1 van het Twaalfde Protocol van het EVRM. Een dergelijke belemmering van de mogelijkheden tot effectieve rechterlijke toetsing kan ertoe leiden dat de rechter de betreffende bepaling buiten toepassing laat. Aangezien de mogelijkheid niet valt uit te sluiten dat de toepassing van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv in strijd is met het uit deze bepalingen voortvloeiende discriminatieverbod is het naar het oordeel van het hof aangewezen om de bepaling in dit geval buiten toepassing te laten.

25. Gegeven deze beslissing komt het hof niet toe aan beantwoording van de vraag of de bedoeling van de wetgever om een eenduidige regeling te treffen voor de proceskostenvergoeding in alle fases, waarbij de vergoeding die wordt toegekend door de officier van justitie aansluit bij de vergoeding die wordt toegekend door de kantonrechter, met de Wet herwaardering proceskostenvergoedingen in de huidige redactie van artikel 13a, tweede lid, van de Wahv op een juiste wijze tot uitdrukking is gebracht.

Berekening van de vergoeding

26. Gelet op wat hiervoor is overwogen, zal het hof bij de vaststelling van het bedrag dat strekt tot vergoeding van de kosten van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand het bepaalde in artikel 13a, tweede lid, van de Wahv buiten toepassing laten.

27. De kantonrechter heeft reeds een vergoeding toegekend voor de proceskosten gemaakt in administratief beroep en in beroep bij de kantonrechter. De juistheid van die beslissing is niet betwist. Het hof zal een vergoeding toekennen voor de proceskosten gemaakt in hoger beroep. Aan het indienen van een hoger beroepschrift, een nadere toelichting daarop en het verschijnen op de zitting bij het hof dienen in totaal 2,5 punten te worden toegekend. De waarde per punt bedraagt voor het (hoger) beroep € 875,-. Gelet op het belang en de ingewikkeldheid van de voorliggende geschilpunten in deze specifieke zaak ziet het hof aanleiding om in afwijking van de vaste lijn van het hof de wegingsfactor 1 (gewicht van de zaak = gemiddeld) toe te passen. Aldus zal het hof de advocaat-generaal veroordelen in de kosten tot een bedrag van € 2.187,50 (= 2,5 x € 875,- x 1).

Het gerechtshof:

vernietigt de beslissing van de kantonrechter voor zover daarbij het bedrag van de sanctie niet is gewijzigd;

verklaart het beroep tegen de beslissing van de officier van justitie gegrond voor wat betreft de hoogte van het sanctiebedrag en vernietigt die beslissing in zoverre;

verklaart het beroep tegen de inleidende beschikking gedeeltelijk gegrond;

wijzigt de inleidende beschikking in zoverre dat het bedrag van de sanctie wordt bepaald op € 180,-;

bevestigt de beslissing van de kantonrechter voor het overige;

bepaalt dat als de betrokkene op grond van artikel 11 van de Wahv teveel zekerheid heeft gesteld, het meerdere door de advocaat-generaal wordt gerestitueerd;

veroordeelt de advocaat-generaal tot het vergoeden van de proceskosten van de betrokkene tot een bedrag van € 2.187,50.

Dit arrest is gewezen door mrs. Van Schuijlenburg, Wijma en Willems-Keekstra, in tegenwoordigheid van mr. Wijmenga als griffier, en op een openbare zitting uitgesproken.