10.4.1 Programmatische aanpak

In par. 2a.2 Nb-wet 1998 is bepaald dat de Ministers van el&l en IenM een programma vaststellen ter vermindering van de stikstofdepositie. Artikel 19kh Nb-wet 1998 bepaalt dat in de pas de uitgangspunten worden opgenomen voor de bepaling van ontwikkelingsruimte die als gevolg van de positieve maatregelen ontstaat en de toedeling van die ruimte aan handelingen in en buiten de in het programma opgenomen Natura 2000-gebieden. In een brief aan de Tweede Kamer d.d. 15 december 2011 heeft de Staatssecretaris van el&l aangegeven dat de pas de beschikbare ontwikkelingsruimte zal vaststellen voor een planperiode van 6 jaar. Deze ruimte is vervolgens verdeeld over twee tijdsblokken van 3 jaar. Het uitgangspunt is dat in de eerste helft van de planperiode maximaal 60% van de ontwikkelingsruimte toegekend mag worden. Met deze verdeling is het mogelijk direct bij aanvang van de planperiode economische activiteiten toe te staan, maar blijft daarnaast nog voldoende ruimte beschikbaar voor de tweede periode. Ten slotte wordt in de brief gesteld dat in de pas ontwikkelingsruimte zal worden gereserveerd voor belangrijke nationale en regionale projecten. Het bevoegd gezag is verantwoordelijk voor de verdeling van de (resterende) ontwikkelingsruimte. Juridisch zal (aldus de brief) nog nader worden vastgelegd hoe om te gaan met schaarste en verdeling over sectoren.4 Op 12 juli 2012 heeft de Commissie voor de milieueffectrapportage (Commissie m.e.r.) het Ministerie van el&l geadviseerd over de concept definitieve Programmatische Aanpak Stikstofdepositie (dpas).5 Een van de conclusies van de Commissie m.e.r. is dat niet is uitgewerkt op welke manier de ontwikkelingsruimte wordt toebedeeld aan economische activiteiten. Inzicht in de rechten, verdelingsmechanismen, kosten en de baten, of een manier om dit inzicht te verkrijgen, ontbreekt volgens de commissie in de dpas. De commissie stelt terecht dat het voor de verdeling van ontwikkelingsruimte essentieel is dat duidelijk is wie er recht op heeft. De elementen die de pas ten minste zou moeten bevatten om transparant te kunnen zijn worden hierna uitgewerkt.

Naast de pas is ook het nsl een programmatische aanpak. Deze regeling is anders opgezet dan de pas. De wettelijke basis voor het nsl is artikel 5.12 Wet milieubeheer (Wm). Het nsl is op 1 augustus 2009 in werking getreden. Dit artikel bepaalt dat bestuursorganen die het aangaat een of meer in het nsl genoemde of beschreven maatregelen, ontwikkelingen of besluiten kunnen wijzigen of vervangen, of een of meer maatregelen, ontwikkelingen of besluiten aan het nsl kunnen toevoegen. Dit is pas mogelijk nadat het bestuursorgaan hiervan melding doet aan de Minister van IenM en bij de melding aannemelijk maakt dat die gewijzigde, vervangende of nieuwe maatregelen, ontwikkelingen of besluiten per saldo passen binnen of in elk geval niet in strijd zijn met het nsl. De bij de melding aangegeven wijziging behoeft de instemming van de Minister van IenM. De minister beslist binnen zes weken na ontvangst van de melding en is anders van rechtswege gegeven. Binnen zes weken nadat een instemming is verkregen wordt door de betrokken bestuursorganen kennis gegeven van de bij de melding aangegeven wijziging of wijzingen en van de daarmee verleende instemming in een van overheidswege uitgegeven blad of een dag-, nieuws- of huis-aan-huisblad, dan wel op een andere geschikte wijze.6 Deze regeling heeft enkele aspecten die de transparantie dienen zoals de uitleg aan welk criterium een melding moet voldoen alsmede de algemene bekendmaking van de instemming met de melding. Wel is deze bepaling beperkt tot de verhouding tussen de minister en het bestuursorgaan. De Wm bevat geen bepaling over de verhouding tussen het bestuursorgaan (bijv. het college van burgemeester en wethouders (b&w)) en een derde, bijvoorbeeld een projectontwikkelaar die zijn (woningbouw)project aan het nsl toegevoegd wil zien. In het kader van de transparantie zouden ook de decentrale overheden in bijvoorbeeld een beleidsregel kunnen vastleggen hoe zij verzoeken van derden om aan het nsl toegevoegd te willen worden, zullen beoordelen.

Uit de hiervoor genoemde twee voorbeelden blijkt dat een programmatische aanpak een goede manier kan zijn om milieugebruiksruimte te creëren. Deze gecreëerde ruimte is schaars. Er wordt immers een pakket vastgesteld met enerzijds maatregelen die ruimte voor ontwikkelingen creëren en anderzijds projecten die ruimte nodig hebben. Tot nu toe wordt mijns inziens onvoldoende aandacht besteed aan het belang van een transparante wijze van (her)verdeling van deze rechten. Nu het programma één van de centrale rechtsfiguren in de Omgevingswet zal worden, is dit mijns inziens wel van belang. Bij de verdeling zal in ieder geval aandacht moeten worden besteed aan de volgende onderwerpen:

Het gaat het bestek van dit artikel te buiten om bovenstaande onderwerpen verder uit te werken. Hierbij is ook van belang dat vanuit het oogpunt van transparantie de ene verdeelmethode niet beter is dan de andere. Vanuit een oogpunt van transparantie moeten de volgende randvoorwaarden in acht worden genomen: