4.2.2.4 De organieke onafhankelijkheid

Rechtspraak kost geld. Het is de politiek (de wetgever) die bepaalt hoeveel de rechtspraak mag kosten. Als door bezuinigingen een rechter minder tijd aan een strafzaak kan besteden, dan kan dit ten koste gaan van een zorgvuldige, onafhankelijke besluitvorming. Wanneer bijvoorbeeld de begrotingen van de gerechten afhankelijk zouden worden gemaakt van het aantal behandelde strafzaken, dan zou dit een onaanvaardbare druk op de kwaliteit van de rechtspraak met zich kunnen brengen. Vandaar dat de wetgever mede uit dit oogpunt de Raad voor de Rechtspraak heeft ingesteld (zie afdeling 6 van hoofdstuk 2 van de Wet RO). Dit orgaan is belast met de inrichting en organisatie van de gerechten.

Volgens het eerste lid van artikel 91 Wet RO bestaan de taken van de Raad voor de Rechtspraak uit het voorbereiden van de begroting van de Raad en de gerechten gezamenlijk, het toekennen van budgetten aan de gerechten ten laste van de rijksbegroting, het ondersteunen van en toezicht houden op de bedrijfsvoering bij de gerechten, het toezicht houden op de uitvoering van de begroting door de gerechten en landelijke activiteiten op het gebied van werving, selectie, aanstelling, benoeming en opleiding van het personeel bij de gerechten.1 Door deze taken bij een onafhankelijk instituut neer te leggen, wordt een buffer aangebracht tussen degene die politiek verantwoordelijk is voor de justitiebegroting (de minister van V&J) en de gerechten die belast zijn met de rechtspraak. Deze buffer vormt een (extra) waarborg voor de onafhankelijkheid van de rechterlijke macht.

De onafhankelijkheid van de rechterlijke macht ten opzichte van de minister van V&J – door tussenkomst van de Raad voor de Rechtspraak – wordt mede vormgegeven door artikel 93 Wet RO. Dit artikel bepaalt dat de minister van V&J aanwijzingen aan de Raad mag geven; echter mogen dat alleen algemene aanwijzingen zijn en geen bijzondere die op een concrete rechtzaak betrekking hebben. In de relatie tussen de minister van V&J en de rechter bepaalt artikel 109 Wet RO overigens de buitengrens: ‘Bij de uitvoering van de bevoegdheden, toegedeeld bij of krachtens deze wet, treedt Onze Minister niet in de procesrechtelijke behandeling van, de inhoudelijke beoordeling van alsmede de beslissing in een concrete zaak of in categorieën van zaken’.2 Dit onafhankelijkheidscriterium wordt ook gehanteerd voor de relatie tussen de individuele rechter en het bestuur van het gerecht (artikel 24, lid 2 Wet RO) en de relatie tussen de rechter en de Raad voor de Rechtspraak (artikel 96 Wet RO). Daarmee lijkt de Wet RO voldoende waarborgen te bieden voor een in organisatorische zin onafhankelijk functionerende rechtspraak. Het voorgaande neemt overigens niet weg dat de minister van V&J wel invloed kan uitoefenen op het vervolgingsbeleid. Op grond van artikel 127 Wet RO kan hij algemene en bijzondere aanwijzingen geven aan het Openbaar Ministerie.

De Belastinginspecteur die een boete oplegt, doet dit naast zijn aanslagregelende of controlerende activiteiten. Bij mijn weten worden de werkzaamheden die samenhangen met het opleggen van boeten, zoals het uitvoeren van het schuldonderzoek of het bijwonen van een hoorsessie, niet afzonderlijk begroot. In het Beheersverslag van de Belastingdienst wordt slechts melding gemaakt van achteraf behaalde boete- opbrengsten, maar er wordt niet inzichtelijk gemaakt hoeveel capaciteit hiermee gemoeid is of zou mogen gaan.3 Uit de in het Beheersverslag opgenomen definities van boekenonderzoeken, kantooronderzoeken en controles zou kunnen worden afgeleid dat het opleggen van boeten mogelijk als onderdeel van het uit te voeren toezicht (in aantallen) wordt gezien en niet als afzonderlijk te begroten toezichtactiviteit. Het Beheersverslag van 2011 geeft wel aan dat er meer uren zijn besteed aan de bezwaarafhandeling inzake boeten, maar dat betreft slechts een indicatie van een bepaald capaciteitsbeslag met betrekking tot het gevolg van de beboeting en niet van de mankracht die gepaard gaat met het opleggen van de boeten.4 Hieruit maak ik op dat het opleggen van boeten als ‘bijvangst’ wordt gezien van het toezichtproces. Er wordt in het Beheersverslag geen melding gemaakt van verwachte aantallen verzuim- en vergrijpboeten of van andere criteria die een effectmeting mogelijk zouden kunnen maken.

Gezien het voorgaande lijkt het boeteproces bij de Belastingdienst in termen van sturing en effect dus een onderschoven kindje te zijn.5 Los van de vraag wat dat in het algemeen betekent voor de effectiviteit en efficiency van het toezicht, vormt het niet afzonderlijk begroten van boete-oplegging mijns inziens een risico voor de onafhankelijkheid van degene die een boetewaardige situatie tegen het lijf loopt. Als de dienstleiding zich (te veel) focust op slechts het aantal onderzoeken, dan zal bijvoorbeeld een controlerend inspecteur, die een onderzoek vaak binnen een termijn van een aantal dagen of weken moet afronden, niet snel genegen zijn om in voorkomende gevallen een – tijdrovend – schuldonderzoek te verrichten.