HvJ EU, 29-09-2022, nr. C-597/20

In artikel 16 van verordening nr. 261/2004 omschrijft de Uniewetgever de regels die van toepassing zijn in geval van ‘overtredingen’ van de bepalingen van deze verordening.

In de eerste plaats schrijft artikel 16, lid 1, van deze verordening voor dat de lidstaten ‘een instantie aan[wijzen] die verantwoordelijk is voor de handhaving van de verordening’ met betrekking tot de vluchten vanuit de luchthavens die zich op hun grondgebied bevinden en met betrekking tot de vluchten vanuit een derde land naar deze luchthavens. Deze instantie dient in voorkomend geval de maatregelen te nemen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de rechten van de passagiers worden geëerbiedigd. De Uniewetgever bakent weliswaar de omvang van de territoriale bevoegdheid van deze instantie nauwkeurig af, maar preciseert niet onder welke voorwaarden of op welke wijze deze instantie haar taken moet vervullen en ervoor moet zorgen dat ‘de rechten van de passagiers worden geëerbiedigd’.25. Ik merk bovendien op dat deze laatste formulering — ‘de rechten van de passagiers worden geëerbiedigd’ — duidelijk van ruime strekking is. Deze formulering omvat zowel de verdediging van de collectieve belangen van luchtreizigers als de verdediging van hun individuele belangen. Overweging 22 van verordening nr. 261/2004, waarin de overwegingen worden uiteengezet waarop de Uniewetgever zich bij de vaststelling van artikel 16, lid 1, van deze verordening heeft gebaseerd, biedt op dit punt evenmin duidelijkheid.

In die omstandigheden moet worden erkend dat de lidstaten krachtens artikel 16, lid 1, van deze verordening over een speelruimte beschikken met betrekking tot de bevoegdheden die zij met het oog op de verdediging van de rechten van passagiers wensen toe te kennen aan hun nationale instanties. Deze speelruimte is overigens uitdrukkelijk door het Hof vermeld in punt 36 van het arrest Ruijssenaars e.a.

Aangezien luchtreizigers op grond van artikel 5, lid 1, onder c), van verordening nr. 261/2004 in geval van annulering van hun vlucht recht op compensatie hebben, is er mijns inziens geen enkel beletsel voor een lidstaat om zijn nationale instantie de bevoegdheid toe te kennen om een luchtvaartmaatschappij te gelasten de verschuldigde compensatie te betalen, teneinde te verzekeren dat dit recht wordt geëerbiedigd. Indien dit recht niet wordt geëerbiedigd, worden niet alleen de contractuele verplichtingen van de luchtvaartmaatschappijen geschonden, maar wordt deze verordening ook niet correct toegepast.

In de tweede plaats ben ik van mening dat de bepalingen van artikel 16, leden 2 en 3, van verordening nr. 261/2004 tot doel noch tot gevolg hebben dat de omvang van de bevoegdheden die de lidstaten aan hun nationale instanties kunnen toekennen, wordt beperkt.

Om te beginnen wijs ik erop dat artikel 16, lid 2, van deze verordening bepaalt dat ‘een passagier een klacht [kan] indienen bij elke overeenkomstig lid 1 aangewezen instantie of iedere andere door een lidstaat aangewezen bevoegde instantie over een vermeende overtreding van deze verordening op een op het grondgebied van een lidstaat gelegen luchthaven of betreffende een vlucht vanuit een derde land naar een op dat grondgebied gelegen luchthaven’.

Zowel uit het arrest Ruijssenaars e.a., dat betrekking heeft op de uitlegging van verordening nr. 261/2004, als uit het arrest Irish Ferries, dat betrekking heeft op de uitlegging van verordening nr. 1177/2010, volgt dat de in artikel 16, lid 2, van verordening nr. 261/2004 bedoelde ‘klacht’ zich naar aard en draagwijdte onderscheidt van het verzoek dat een passagier individueel indient teneinde de compensatie te krijgen waarop hij wegens de annulering van zijn vervoersdienst recht heeft. Volgens het Hof doet de passagier met deze klacht namelijk aangifte om de bevoegde instantie in kennis te stellen van de vermeende schending van een op de vervoerders rustende verplichting, teneinde bij te dragen tot de juiste toepassing van de betrokken verordeningen. Het Hof onderstreept in het arrest Ruijssenaars e.a. dat een dergelijke klacht aan de nationale instantie niet ‘een verplichting [oplegt] om […] op te treden teneinde het recht op compensatie van elke individuele passagier te waarborgen’26. en preciseert in het arrest Irish Ferries dat de vervoerder ‘over een zekere beoordelingsmarge beschikt met betrekking tot het gevolg dat aan die melding moet worden gegeven’.27.

Ik herinner er voorts aan dat artikel 16, lid 3, van verordening nr. 261/2004 bepaalt dat ‘[de] door de lidstaten vastgestelde sancties voor overtreding van deze verordening […] doeltreffend, evenredig en afschrikkend [moeten] zijn’. Deze sancties verschillen qua aard en omvang duidelijk van de handhavende maatregelen waarmee de nationale instantie zou trachten te bewerkstelligen dat de wegens annulering van zijn vlucht aan de luchtreiziger verschuldigde — forfaitaire — compensatie wordt betaald. Zo heeft het Hof in het arrest Ruijssenaars e.a. geoordeeld dat het door de Uniewetgever in dit artikel gebezigde begrip ‘sancties’ duidt op de maatregelen die door de nationale instantie worden genomen als reactie op overtredingen die zij in de uitoefening van haar algemene toezicht constateert ‘en niet op bestuursrechtelijk handhavend optreden in elk individueel geval’.28.

Hoewel het Hof heeft opgemerkt dat in artikel 16, leden 2 en 3, van verordening nr. 261/2004 ‘de verschillende aspecten nader worden bepaald die verband houden met de in lid 1 van dat artikel aan genoemde instantie toebedeelde taak’29., kunnen deze bepalingen dus niet aldus worden uitgelegd dat zij de mogelijkheid uitsluiten om aan de nationale instantie andere bevoegdheden toe te kennen dan die welke verband houden met de behandeling van de meldingen die bij hen worden gedaan en de oplegging van sancties.

Bij gebreke van Unierechtelijke regels beschikken de lidstaten dan ook over een speelruimte die hun de mogelijkheid biedt aan deze nationale instantie bevoegdheden toe te kennen die dienen te waarborgen dat de rechten van luchtreizigers worden geëerbiedigd. Gelet hierop en rekening houdend met de bewoordingen van artikel 16 van verordening nr. 261/2004 is er niets dat zich ertegen verzet dat een lidstaat deze instantie de bevoegdheid toekent om een luchtvaartmaatschappij te gelasten de overeenkomstig de artikelen 5 en 7 van deze verordening aan een passagier verschuldigde compensatie te betalen.

Deze uitlegging vindt naar mijn mening ook steun in zowel de opzet als de doelstellingen van deze verordening.

De reikwijdte van de aan de nationale instantie toevertrouwde taken moet mede worden beoordeeld in het licht van de aard van de in artikel 7 van verordening nr. 261/2004 bedoelde compensatie en de door de Uniewetgever beoogde doelstellingen.

Deze compensatie is door het Hof in het arrest van 29 juli 2019, Rusu, aangemerkt als forfaitair, gestandaardiseerd en onmiddellijk.30. In de woorden van het Hof in het arrest Irish Ferries gaat het om een ‘geldvordering […] waarvoor [de passagier] een betalingsverzoek kan indienen bij de vervoerder op de enkele grond dat aan de in [artikel 19 van verordening nr. 1177/2010] gestelde voorwaarden is voldaan’.31. Wanneer de annulering van de vlucht niet te wijten is aan buitengewone omstandigheden als bedoeld in artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004, wordt het bedrag van de compensatie vastgesteld volgens de in artikel 7, leden 1 en 2, van deze verordening bepaalde schaalindeling. De luchtreizigers ontvangen een compensatie waarvan het bedrag is vastgesteld op 250 EUR voor alle vluchten tot en met 1500 km [punt a)], 400 EUR voor alle intracommunautaire vluchten van meer dan 1500 km en voor alle andere vluchten tussen 1500 en 3500 km [punt b)], en 600 EUR ten slotte voor alle vluchten die niet onder de voorgaande punten vallen. Bovendien wordt de compensatie onder bepaalde omstandigheden met de helft verminderd wanneer de passagier een andere vlucht toegewezen krijgt. Het Hof is van oordeel dat ‘[d]ergelijke forfaitaire bedragen [enkel] beogen […] de schade te vergoeden die voor alle betrokken passagiers nagenoeg gelijk is’.32. Zowel de passagiers als de luchtvaartmaatschappijen kunnen dus het bedrag van de verschuldigde compensatie vaststellen, aangezien dit niet per geval op basis van de individuele omstandigheden van elke passagier wordt beoordeeld, maar uitsluitend afhankelijk is van de afstand en de bestemming van de betrokken vlucht.33. In deze omstandigheden — met uitzondering van de situatie waarin het recht op compensatie wordt betwist op grond van artikel 5, lid 3, van verordening nr. 261/2004, in welk geval beoordelingen van juridische aard nodig zijn met betrekking tot bijvoorbeeld het bestaan van ‘buitengewone omstandigheden’ — lijkt de nationale instantie mij volkomen in staat om de gegrondheid van de vordering en het eventuele bedrag daarvan te beoordelen met het oog op het treffen van een handhavende maatregel.

Een dergelijke bevoegdheidstoedeling past naar mijn mening bovendien ook in het kader van de doelstellingen die de Uniewetgever met verordening nr. 261/2004 nastreeft. Volgens de overwegingen 1, 2, 4 en 12 ervan beoogt deze verordening een hoog beschermingsniveau te waarborgen voor luchtreizigers die ernstige moeilijkheden en ongemak als gevolg van de annulering van hun vlucht ondervinden.34. Het Hof heeft bij herhaling geoordeeld dat met de in artikel 7, lid 1, van deze verordening vastgestelde bedragen wordt beoogd om op onmiddellijke en gestandaardiseerde wijze de schade te compenseren die door dergelijke ongemakken wordt veroorzaakt, ‘zonder dat [de] passagiers de moeite hoeven te nemen om een schadevordering in te stellen bij de bevoegde rechterlijke instanties’.35. In het arrest Irish Ferries heeft het Hof daaraan toegevoegd dat de in identieke bewoordingen gestelde compensatie van artikel 19 van verordening nr. 1177/2010 ‘zelf een deel van de ongemakken die passagiers in geval van annulering van een vervoersdienst ondervinden, onmiddellijk [kan] verhelpen, en het aldus mogelijk [kan] maken om een hoog niveau van passagiersbescherming te waarborgen, overeenkomstig het doel van die verordening’.36.

Een maatregel zoals die waarin de betrokken nationale regeling voorziet, draagt mijns inziens bij tot de eenvoud, snelheid en doeltreffendheid van de compensatieprocedure, doordat de betrokken luchtreiziger zich, om betaling van de hem verschuldigde compensatie te bewerkstelligen, niet tot de bevoegde rechterlijke instanties hoeft te wenden, hetgeen wellicht meer tijdrovend is en soms ook ingewikkelder kan uitvallen. Een dergelijke maatregel lijkt mij dan ook een hoog beschermingsniveau van luchtreizigers te waarborgen, terwijl tegelijkertijd wordt voorkomen dat gerechten overspoeld worden door een extreem hoog aantal verzoeken om compensatie.

Ik wil er verder nog op wijzen dat de erkenning van een dergelijke bevoegdheid van de nationale instantie de passagiers noch de luchtvaartmaatschappijen de mogelijkheid ontneemt om overeenkomstig de nationaalrechtelijke procedures beroep in te stellen bij de bevoegde nationale rechter.37. Passagiers kunnen zich tot de bevoegde rechter wenden om de in artikel 7 van verordening nr. 261/2004 bedoelde compensatie te vorderen en op dezelfde wijze moeten ook de luchtvaartmaatschappijen de mogelijkheid genieten om te betwisten dat de van hen gevorderde compensatie verschuldigd is.

Het Hof heeft namelijk in het arrest van 22 november 2012, Cuadrench Moré38., geoordeeld dat ‘passagiers volgens de artikelen 5 en 7 van verordening nr. 261/2004 in geval van annulering van een vlucht recht hebben op een compensatie, die varieert naargelang van de afstand en de bestemming van de betrokken vlucht, en zich in voorkomend geval voor de nationale rechterlijke instanties op dit recht kunnen beroepen, tenzij deze annulering te wijten is aan buitengewone omstandigheden die ondanks het treffen van alle redelijke maatregelen niet konden worden voorkomen’.39. Het Hof heeft hieraan bovendien toegevoegd dat ‘het bij ontbreken van een Unieregeling op dat gebied aan het nationale recht van elke lidstaat [staat] om de procesregels vast te stellen voor rechtsvorderingen die ertoe strekken de rechten te beschermen die de justitiabelen aan het Unierecht ontlenen, voor zover die regels het gelijkwaardigheidsbeginsel en het doeltreffendheidsbeginsel eerbiedigen’.40.

Het Hof heeft in punt 34 van het arrest Ruijssenaars e.a. gewezen op het risico dat één en dezelfde individuele situatie op uiteenlopende wijze wordt beoordeeld door enerzijds de nationale instantie en anderzijds de nationale rechter. Daarnaast doet zich nog een ander risico voor, wanneer gelijktijdig twee verzoeken tot betaling van de verschuldigde compensatie worden ingediend, het ene bij de nationale instantie en het andere bij de nationale rechter. Ik denk echter dat de lidstaten dit kunnen ondervangen door maatregelen van procedurele aard vast te stellen die waarborgen dat de administratieve en de gerechtelijke procedures goed op elkaar aansluiten. Bij gebreke van een Unieregeling op dit gebied is het, gelet op de speelruimte waarover de lidstaten beschikken met betrekking tot de bevoegdheden die zij aan de nationale instantie wensen toe te kennen, aan de interne rechtsorde van elke lidstaat om in dergelijke procedurevoorschriften te voorzien.

Ik merk op dat in casu niets in de verwijzingsbeslissing of in de opmerkingen van de Hongaarse regering erop wijst dat de toekenning van een dergelijke bevoegdheid aan de autoriteit voor consumentenbescherming het recht van passagiers en luchtvaartmaatschappijen zou kunnen ondermijnen om een vordering bij de rechter in te stellen of het risico zou kunnen meebrengen dat één en dezelfde individuele situatie verschillend wordt beoordeeld door elk van deze twee instanties.

Gelet op deze elementen geef ik het Hof in overweging om voor recht te verklaren dat artikel 16, lid 1, van verordening nr. 261/2004 aldus moet worden uitgelegd dat het zich niet verzet tegen een nationale regeling op grond waarvan een lidstaat aan de nationale instantie die verantwoordelijk is voor de handhaving van deze verordening de bevoegdheid verleent om een luchtvaartmaatschappij te gelasten de wegens annulering of langdurige vertraging van een vlucht aan een passagier verschuldigde compensatie als bedoeld in artikel 7 van deze verordening te betalen, mits deze regeling deze passagier noch deze vervoerder de mogelijkheid ontneemt om beroep bij de bevoegde nationale rechter in te stellen teneinde toekenning van deze compensatie te vorderen of de gegrondheid van deze vordering te betwisten. Het staat aan de lidstaat om in het kader van zijn procesautonomie de nodige voorschriften vast te stellen om te garanderen dat de procedure bij de nationale instantie die verantwoordelijk is voor de handhaving van deze verordening en de procedure bij de bevoegde nationale rechter onderling worden afgestemd.

Alvorens mijn analyse af te ronden, lijkt het mij interessant om te signaleren dat de lidstaten bij de huidige stand van het Unierecht gebruikmaken van de speelruimte waarover zij krachtens artikel 16 van verordening nr. 261/2004 beschikken.

Zoals uit een vergelijkende analyse van de verschillende nationale wettelijke regelingen blijkt41., betrekken de lidstaten hierbij niet alleen hun nationale instanties en nationale rechterlijke instanties, maar ook de instanties die belast zijn met consumentenbescherming en die welke bevoegd zijn voor de buitengerechtelijke beslechting van consumentengeschillen42. of de afdoening van geringe vorderingen.

Sommige lidstaten hebben ervoor gekozen hun nationale autoriteit voor burgerluchtvaart aan te wijzen als nationale instantie die verantwoordelijk is voor de handhaving van verordening nr. 261/200443., terwijl andere er de voorkeur aan hebben gegeven om deze taak toe te vertrouwen aan hun nationale autoriteit voor consumentenbescherming, die dan soms verantwoordelijk kan zijn voor de handhaving van de verordeningen betreffende de rechten van luchtreizigers, maar ook van trein- of scheepsreizigers of reizigers over land.44. Ook belasten sommige lidstaten de nationale instantie die verantwoordelijk is voor de handhaving van deze verordening met het toezicht op de juiste toepassing hiervan in het algemeen belang van passagiers. Dit kan taken omvatten van toezichthoudende aard (bijvoorbeeld door middel van inspecties ter plaatse of audits) of van controlerende aard (controle op informatie die de luchtvaartmaatschappij publiceert of aan de luchtreiziger meedeelt teneinde onjuiste, misleidende of onvolledige informatie te corrigeren), maar ook het opstellen van activiteitenverslagen, informatie-uitwisseling en grensoverschrijdende samenwerking met andere nationale instanties. Weer andere lidstaten geven hun instanties de mogelijkheid om individuele klachten van passagiers te onderzoeken en te behandelen teneinde hun recht op compensatie te waarborgen, of dragen aan die instanties de taak op om geschillen buitengerechtelijk te beslechten.45.

Ik wil ter afsluiting nog onderstrepen dat de speelruimte waarover de lidstaten in het kader van de bescherming van de rechten van luchtreizigers beschikken hun ook toekomt in het kader van de verordeningen die de rechten beogen te beschermen van gehandicapte vliegtuigpassagiers en van passagiers die per spoor, over zee of per autobus of touringcar reizen. Deze verordeningen waarborgen een vergelijkbaar scala aan rechten (recht op informatie, terugbetaling, vervoer langs een andere route, verzorging in afwachting van de reis en compensatie onder bepaalde voorwaarden). Ongeacht de vervoerswijze verlangt de Uniewetgever van de lidstaten dat zij ‘een of meerdere instanties’ aanwijzen die verantwoordelijk zijn voor de handhaving van de betrokken verordening en dat zij de nodige maatregelen treffen om ervoor te zorgen dat de rechten van passagiers worden geëerbiedigd.46. Dit vereiste wordt in de betrokken verordeningen in nagenoeg identieke bewoordingen geformuleerd47. en uit geen enkele van de recentelijk aangenomen teksten blijkt dat hij de aard van de aan de nationale instantie toebedeelde bevoegdheden nader heeft willen afbakenen of de omvang ervan heeft willen beperken. Integendeel, in het kader van verordening 2021/782 — het meest recente en meest nauwkeurige instrument ter bescherming van de rechten van passagiers — staat de Uniewetgever de nationale instantie tevens toe om de rol te vervullen van een instantie voor de alternatieve beslechting van consumentengeschillen in de zin van richtlijn 2013/11.48.