6.3.7 Conclusies en aanbevelingen

In deze paragraaf is geconcludeerd dat, nu uit de Europese subsidieverordeningen niet volgt welk specifiek nationaal uitvoeringsorgaan bevoegd is de daarin neergelegde taken en bevoegdheden uit te voeren, het Nederlands legaliteitsbeginsel vereist dat dit in het nationale recht wordt geregeld. Er is derhalve een dubbele bevoegdheidsgrondslag noodzakelijk: de materiële bevoegdheid is neergelegd in de Europese subsidieverordening en de institutionele bevoegdheid in het nationale recht. Het verdient de voorkeur dat de institutionele bevoegdheid is te herleiden tot een wet in formele zin. Wat betreft Europese besluiten van algemene strekking die zijn gericht tot de lidstaat moet mijns inziens worden geconcludeerd dat het niet mogelijk is om aan daarin neergelegde bepalingen een bevoegdheid te ontlenen. Of de daarin neergelegde bepalingen voldoende nauwkeurig en onvoorwaardelijk zijn, doet niet ter zake.

Tegen deze achtergrond is geconcludeerd dat — gelet op het Nederlands vereiste van de wettelijke grondslag voor subsidieverstrekking — de bevoegdheid tot het verstrekken van Europese subsidies door Nederlandse bestuursorganen ten onrechte niet altijd in het nationale recht is neergelegd. Nederlandse bestuursorganen gaan er voorts soms ten onrechte vanuit dat op grond van artikel 4:23, derde lid, onder b, van de Awb een wettelijke grondslag niet noodzakelijk is. Geconcludeerd is dat de uitzondering neergelegd in artikel 4:23, derde lid, onder b, van de Awb alleen van toepassing is op programma's die niet het karakter van een verbindende regeling hebben. In de praktijk heeft deze uitzondering dan ook geen betekenis. Omdat de bepaling veel verwarring veroorzaakt, zou zij moeten worden geschrapt.

Het voorgaande betekent dat voor het verstrekken van alle Europese subsidies die zijn te kwalificeren als Awb-subsidies een wettelijke grondslag in het Nederlandse recht is vereist. Mijns inziens zou ook een wettelijke grondslag moeten bestaan voor Europese subsidies die niet zijn aan te merken als een Awb-subsidie. Dit voorkomt dat voor nationale uitvoeringsorganen die zijn belast met de verstrekking van deze Europese subsidies de mogelijkheid ontbreekt om algemeen verbindende voorschriften vast te stellen en voorts dat onduidelijkheid bestaat of bestuursrechtelijke rechtsbescherming openstaat. Daarom zou in de Wet inzake Europese subsidies de volgende bepaling moeten worden neergelegd:

Het begrip Europese subsidies dient in de Wet inzake Europese subsidies als volgt te worden gedefinieerd:

In de definitiebepalingen van de Wet inzake Europese subsidies dient voorts een definitie te worden gegeven van 'onze minister die het aangaat'.

Daarnaast zou ook een wettelijke grondslag moeten worden gecreëerd voor de daarbij behorende nationale cofinanciering. Vandaar dat in de Wet inzake Europese subsidies ook de volgende bepaling zou moeten worden neergelegd:

Voor zover onvoorwaardelijke en voldoende nauwkeurige controlebepalingen zijn neergelegd in de Europese subsidieregelgeving is in het nationale recht niet in alle gevallen adequaat geregeld voor welk Nederlands bestuursorgaan een bevoegdheid bestaat tot het verrichten van deze controles. Daarom dient een Wet inzake Europese subsidies het volgende artikel te bevatten:

In het kader van Een Leven Lang Leren, Jeugd en Actie en de migratiefondsen is in het Europese noch het Nederlandse recht goed geregeld dat ambtenaren van de Europese Commissie bevoegd zijn om controles uit te voeren ten aanzien van Nederlandse eindontvangers. Daarom dient in een Wet inzake Europese subsidies de volgende bepaling te worden neergelegd:

In paragraaf 6.3.4.3 is besproken dat in het nationale recht in veel gevallen ten onrechte een bevoegdheidsgrondslag ontbreekt voor het opleggen van door de Europese landbouwsubsidieverordeningen voorgeschreven administratieve sancties. Hetzelfde geldt voor de administratieve sancties die in het kader van Een Leven Lang Leren en Jeugd in Actie volgens door de Europese Commissie ter beschikking gestelde met eindontvangers te sluiten overeenkomsten moeten worden opgelegd. Vandaar dat is voorgesteld om in een Wet inzake Europese subsidies de volgende bepaling op te nemen:

In een lagere subsidieregeling kan vervolgens per Europese subsidie worden gespecificeerd om welke Europeesrechtelijke administratieve sancties het gaat. Daarbij moet worden voorkomen dat de suggestie wordt gewekt dat de nationale gelding van Europeesrechtelijke administratieve sancties die zijn neergelegd in een Europese verordening afhankelijk is van 'nationale incorporatie' van deze sancties. Een mogelijkheid is dat in een lagere subsidieregeling wordt neergelegd dat het desbetreffende subsidieverstrekkende bestuursorgaan bevoegd is de sancties op te leggen als bedoeld in artikel xx van de Verordening xx. Met voormeld voorstel wordt gewaarborgd dat administratieve sancties die Nederlandse bestuursorganen op grond van Europese landbouw-subsidieverordeningen en het Financieel Reglement (Jeugd in Actie en Een Leven Lang Leren) moeten opleggen, ook daadwerkelijk kunnen worden opgelegd.

Wat betreft de bevoegdheid tot intrekking en terugvordering van Europese subsidies is geconcludeerd dat deze naar Nederlands recht in veel gevallen niet kan worden gebaseerd op de Europese subsidieregelingen en op grond daarvan gesloten overeenkomsten, of dat daar — in het geval van de Europese landbouwsubsidieverordeningen — onduidelijkheid over bestaat. Dit betekent dat daarvoor een grondslag moet bestaan in het Nederlandse (subsidie)recht. Besproken is dat de subsidietitel van de Awb weliswaar bevoegdheden bevat voor subsidieverstrekkende bestuursorganen om een Awb-subsidie lager vast te stellen en in te trekken, maar dat deze bevoegdheden niet zijn toegesneden op het lager vaststellen en intrekken van Europese subsidies. Met het oog op voormelde problematiek zou in een Wet inzake Europese subsidies de volgende bepaling moeten worden neergelegd:

In het kader van de Europese landbouwsubsidies is aangegeven dat in aanvulling op voormelde algemene bevoegdheidsgrondslag, in een lagere subsidieregeling zou moeten worden bepaald dat de intrekking en terugvordering van de desbetreffende Europese landbouwsubsidie geschiedt overeenkomstig artikel xx van de Verordening xx. Zo wordt voorkomen dat de rechtstreekse toepasselijkheid van bepalingen uit Europese landbouwsubsidieverordeningen wordt verhuld.

In deze paragraaf is verder aan de orde gekomen dat ten aanzien van nationale uitvoeringsorganen die in het kader van de uitvoering van de Europese subsidieregelgeving nieuw moeten worden opgericht, maar niet zijn belast met de verstrekking van Europese subsidies, niet altijd duidelijk is of zij als Awb-bestuursorgaan kwalificeren.1 Het betreft bijvoorbeeld Comités van Toezicht en de plaatselijke en lokale groepen. Om alle onduidelijkheid weg te nemen, zou de nationale wet- en regelgever zich hiervan rekenschap moeten geven. In de Wet inzake Europese subsidies moet dan ook de volgende bepaling worden neergelegd:

In dat geval kan over de Nederlandse status van ingevolge de Europese subsidieregelgeving op te richten instanties geen misverstand meer bestaan. Om daarnaast te waarborgen dat op de door de plaatselijke en lokale groepen in het kader van ELFPO en het Europees Visserijfonds uitgebrachte adviezen over de selectie van subsidieaanvragen afdeling 3.3 van de Awb van toepassing is, is echter meer nodig. Daarom is de aanbeveling gedaan om in een Wet inzake Europese subsidies eveneens neer te leggen dat het bestuursorgaan dat is belast met de verstrekking van Europese subsidies bevoegd is om een adviseur aan te wijzen die adviseert omtrent de ingediende subsidieaanvragen. In dat geval kan er geen misverstand over bestaan dat de door de plaatselijke en lokale groepen uitgebrachte adviezen zijn onderworpen aan afdeling 3.3 van de Awb.

In deze paragraaf is ten slotte besproken dat het inschakelen van decentrale overheden en productschappen bij de uitvoering van de Europese subsidieregelingen financiële risico's met zich brengt voor de centrale overheid. De Wet TES en de Wet NErpe, waarin de Wet TES recentelijk is opgegaan, beogen deze financiële risico's door middel van een aanwijzingsbevoegdheid en een verhaalsrecht te beperken. In de praktijk kwam de Wet TES weinig betekenis toe; van het verhaalsrecht is nooit gebruikgemaakt. Dit neemt niet weg dat zowel de bestaande Wet NErpe als de vroegere Wet TES veel vragen oproept. Indien wordt gekozen voor een Wet inzake Europese subsidies, zouden de bepalingen die zien op Europese subsidies die thans zijn neergelegd in de Wet NErpe daarin moeten worden opgenomen. Daarom is gekozen voor een ruim Europees subsidiebegrip dat ook de subsidies omvat die rechtstreeks door de Europese Commissie en uitvoerende Europese agentschappen worden verstrekt. Het verdient echter de voorkeur dat de bepalingen uit de Wet NErpe niet in deze vorm worden gehandhaafd, nu zij onvoldoende recht doen aan de positie van decentrale overheden en productschappen die zijn belast met de uitvoering van Europese subsidieregelingen.