17.2.1 Vertrouwen afgeleid uit het enkele bestaan van het verdrag

Voor een deel is het onderlinge vertrouwen tussen staten gebaseerd op het enkele bestaan van een bepaald verdrag. Bij een bepaalde vorm van samenwerking betekent het enkele feit dát over die vorm een verdrag is gesloten, dat bepaalde aan het karakter van de vorm van samenwerking inherente onderdelen van die samenwerking bestreken worden door het onderlinge vertrouwen met een normatief-beperkende werking: aan uitlevering ter fine van vervolging is inherent dat de berechting in de verzoekende staat plaatsvindt, zodat het bestaan van een uitleveringsverdrag impliceert dat in beginsel vertrouwen bestaat in het strafrechtsstelsel van de andere staat. Bij de samenwerking in EU-verband is echter niet meer het concrete samenwerkingsinstrument het belangrijkste verdrag waaruit vertrouwen zou moeten voortvloeien, maar het aan de Europese Unie ten grondslag liggende stelsel van verdragen. Thans zijn dat het Verdrag betreffende de Europese Unie en het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Waar eerder een onderscheid kon worden gemaakt tussen enerzijds het rechtshulpverdrag waarin de samenwerking haar grondslag vond en anderzijds andere flankerende verdragen, zoals mensenrechtenverdragen, met betekenis voor de werking van het vertrouwensbeginsel, daar zijn die twee binnen de EU als het ware samengesmolten tot een Europese rechtsorde waarbinnen zowel de instrumenten van samenwerking als een kader met waarborgen daar omheen gestalte hebben gekregen.

Het op die rechtsorde gebaseerde vertrouwen zou normatief een sterkere werking moeten hebben dan het op klassieke rechtshulpverdragen gebaseerd vertrouwen. Daarvoor zijn niet alleen institutionele kenmerken van de Unie van belang, zoals de eisen waaraan landen (hebben) moeten voldoen om toe te treden tot de EU en het toezicht in de eerste periode na toetreding, de mogelijkheid van sancties tegen lidstaten en het rechterlijk toezicht. Ook is van belang dat de diverse vormen van strafrechtelijke samenwerking zijn ingebed in deze Europese rechtsorde met een eigen stelsel van minimumnormen en procedurele waarborgen, een Europese justitiële cultuur, te harmoniseren strafrechtsstelsels en flankerende maatregelen aangaande netwerken van en contacten tussen justitiële organisaties en op het gebied van de opleiding en uitwisseling van functionarissen. Waar in de kern een klassiek rechtshulpverdrag een statisch contract is waar een verdragspartij op een zeker moment een beroep op kan doen, daar is een instrument van samenwerking in de EU onderdeel van een doorlopende rechtsbetrekking op allerlei gebieden. Die rechtsbetrekking heeft niet alleen betekenis voor de meer repressieve zijde van de strafrechtelijke samenwerking, maar ook – en anders dan in en klassiek-verdragsrechtelijke rechtsbetrekking – voor diverse aspecten van de aan de betrokken burger te bieden rechtsbescherming.

De rechtsbescherming begint in wezen al bij de voorwaarden voor toetreding waaraan een kandidaat-lidstaat moet voldoen. Immers wordt met die voorwaarden in elk geval in theorie een bepaald minimaal niveau van rechtsstatelijkheid gewaarborgd. Op papier zijn in het bijzonder de eerder besproken waarden van de Unie (artikel 2 VEU) uitgewerkt in de Kopenhagen criteria van groot belang. Tegelijkertijd kan ook hier de opmerking worden gemaakt dat maar zeer de vraag is of de voor deze discussie relevante eisen onverkort zijn getoetst bij toetreding of dat wellicht overwegingen van politieke aard een grotere rol hebben gespeeld. Daarnaast is de vraag of de momentopname bij toetreding en het toezicht in de eerste periode na toetreding ook garanderen dat de situatie in een lidstaat ook daarna het vertrouwen blijft rechtvaardigen. Vervolgvraag is welke gevolgen theoretisch en praktisch kunnen worden verbonden aan een verslechtering in dat opzicht. Theoretisch is de mogelijkheid van sancties tegen een lidstaat relevant. Eerder is reeds opgemerkt dat die mogelijkheid alleen al vanwege de zeer zware procedure die daarvoor geldt praktisch slechts in zeer extreme gevallen aan de orde zal zijn. Dat is tegen de achtergrond van het vertrouwensbeginsel te betreuren. Indien de mogelijkheid van sancties bij schending van de waarden van de Unie minder theoretisch zou zijn, zou dat lidstaten dwingen om de waarden van de Unie acht te nemen. Van een louter theoretische sanctiemogelijkheid gaat echter geen afschrikwekkende werking uit. De mogelijkheid een lidstaat te schorsen heeft in beginsel betrekking op bepaalde rechten. Het is daarom een instrument waar wel degelijk maatwerk bij mogelijk is en dat daardoor het onderling vertrouwen dat de lidstaten rechtsstatelijke beginselen in acht nemen zou kunnen versterken als het praktisch ook daadwerkelijk zou kunnen worden toegepast.

Het voorgaande betekent dat de juridische grondslag van het vertrouwen binnen de EU ten principale verschuift van het concrete samenwerkingsinstrument naar de samenwerking binnen de EU in algemene zin en het lidmaatschap van de EU. Dat neemt niet weg dat bij de introductie van een nieuwe vorm van samenwerking telkens de vraag voorligt of die samenwerking wenselijk is. In veel gevallen vervangt het EU-instrument een ander, klassiek-verdragsrechtelijk instrument (denk aan overlevering versus uitlevering, het overbrengingsbevel versus overdracht van executie en het onderzoeksbevel versus bepaalde vormen van kleine rechtshulp). In dergelijke gevallen is het principiële punt dat deze vorm van samenwerking wordt aangegaan en de lidstaten elkaar op bepaalde, aan die vorm van samenwerking inherente aspecten vertrouwen, niet opnieuw aan de orde; die stap is in het verleden reeds gezet. De nieuwe stap in de samenwerking is veelal gericht op een vermindering van weigeringsgronden en voorwaarden en dat hangt samen met het sterkere vertrouwen dat inherent is aan het gezamenlijke lidmaatschap van de Unie en de inbedding van de samenwerking zoals hiervoor geschetst.

De totstandkoming van instrumenten van samenwerking in de EU brengt mij bij een relevante verandering die is opgetreden in de besluitvormingsprocedure op het gebied van de strafrechtelijke samenwerking. Waar eerder unanimiteit vereist was en een lidstaat elke vorm van samenwerking (in elk geval formeel; de politieke realiteit was dikwijls een andere) kon tegenhouden, is met de inwerkingtreding van Lissabon dat vereiste van unanimiteit verdwenen. Een gekwalificeerde meerderheid kan voldoende zijn. Daaruit spreekt een sterker voorondersteld vertrouwen in de andere lidstaten. Dat dient echter direct weer te worden genuanceerd, aangezien juist op dit terrein voor noodgevallen een noodremprocedure nodig werd geacht.