15.5 Analyse vertrouwensagenda en juridische uitwerkingen

Van het eerste agendapunt – de ontwikkeling van minimumnormen en procedurele waarborgen – kan in ieder geval worden gezegd dat het in termen van het object van het vertrouwen (één van de dimensies van het vertrouwensbeginsel, te weten hetgeen waarin men vertrouwen heeft: gedragingen, beweringen, verplichtingen) verplichtingen schept tot het eerbiedigen van de geformuleerde minimumnormen en procedurele waarborgen. Daarop kan het vertrouwen zich richten indien die minimumnormen zijn geïmplementeerd en door de lidstaten worden nageleefd. De aanname is dan dat de autoriteiten van elke lidstaat – uiteindelijk de rechter – die verplichtingen in acht neemt en bij twijfel het Hof van Justitie een prejudiciële vraag stelt. De bevelsstructuur die in de EU wordt gehanteerd, althans de terugdringing van rechtsmiddelen tegen de tenuitvoerlegging ervan, maakt wel dat rond de samenwerking zelf de rechter een minder grote rol gaat spelen. Bij overbrenging is geen sprake meer van een exequaturprocedure, zoals die er doorgaans wel is bij een WOTS-verzoek. De verlofprocedure die bij een verzoek tot kleine rechtshulp geldt, zal naar verwachting bij een onderzoeksbevel worden afgeschaft. Dat betekent dat de gedraging rond de samenwerking zelf minder vaak een beoordeling door de rechter is en eerder een beoordeling door een justitiële autoriteit zoals een officier van justitie. Dat kan relevant zijn, maar slechts voor zover die beoordeling ook een toets aan de minimumnormen en procedurele waarborgen omvat die hier centraal staan. Hierna zal blijken dat zulks in beginsel niet het geval is.

Voor wat betreft de dimensie van de verwachting bij het vertrouwen, dus de prestatie die men van de andere staat verwacht, is sprake van resultaatsvertrouwen. Immers, na het aannemen van richtlijnen houdende specifieke minimumnormen en procedurele waarborgen is het uitgangspunt dat die normen en waarborgen daadwerkelijk zullen worden geïmplementeerd en geëerbiedigd. Daartoe zijn de nationale autoriteiten, waaronder de rechter, gehouden en daarop is toezicht uit te oefenen door de Commissie en het Hof van Justitie. Belangrijker nog voor deze dimensie is dat het gevolg van het bestaan van dergelijke minimumnormen en procedurele waarborgen is, dat bij een concreet geval van samenwerking de eerbiediging ervan verondersteld wordt: de uitvoerende lidstaat zal er bijvoorbeeld van uit moeten gaan dat een verdachte na overlevering toegang zal hebben tot een advocaat dan wel dat in de uitvaardigende lidstaat redres zal worden geboden voor eventuele tekortkomingen of verzuimen. Het resultaat wordt als vaststaand aangenomen, voor toetsing van het al dan niet nakomen van deze minimumnormen en procedurele waarborgen zal bij concrete samenwerking geen plaats zijn. Dat is de juridische kant. Voor het daadwerkelijk bestaan van vertrouwen, kunnen evaluaties van de implementatie en toepassing van minimumnormen en procedurele waarborgen van belang zijn. Die kunnen de tegenstelling echter ook op scherp zetten indien uit die evaluaties een gebrekkige naleving blijkt: dan verplicht het EU-recht tot een aanname van vertrouwen, waar in de praktijk dat vertrouwen niet gerechtvaardigd is.

De functie van het vertrouwen, dus de rol die het vertrouwen speelt en de reden waarom van vertrouwen moet worden uitgegaan, lijkt zowel principieel als praktisch en ordenend: principieel voor zover de rechtsstelsels van de lidstaten binnen het bredere verband van de Europese rechtsorde in staat worden geacht minimumnormen en procedurele waarborgen afdoende te garanderen, praktisch en ordenend voor zover er daarbij een praktische verdeling is van de verantwoordelijkheid voor dat garanderen tussen de lidstaten, die er vooral toe moet leiden dat deze normen en waarborgen in één van de betrokken lidstaten worden gegarandeerd.

De juridische grondslag voor het vertrouwen, de dimensie die ziet op de vraag waarop het vertrouwen is gebaseerd, is voor dit agendapunt gelegen in het bestaan van deze minimumnormen en procedurele waarborgen als onderdeel van het bredere samenwerkingsverband van de EU. Belangrijk is dat het bestaan van deze normen en waarborgen wordt gecombineerd met toezicht daarop door de instellingen van de EU, met als sluitstuk het rechterlijk toezicht door het Hof van Justitie.

Voorts, maar dat is in algemene zin al eerder opgemerkt, strekken deze voorschriften evident tot bescherming van de belangen van de betrokken burger, hetgeen relevant is in het licht van de dimensie van de ratio van het voorschrift dat in het geding is, dus het rechtsgoed of rechtsbelang dat dat voorschrift beoogt te beschermen. Het systeem van minimumnormen en procedurele waarborgen ziet primair op de belangen van de justitiabele. Wel is verdedigbaar dat daarachter een belang van openbare orde schuilgaat en ook van belang is dat de Raad en de Commissie de vertrouwensagenda als zodanig vooral in het teken zetten van het bevorderen van de samenwerking op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning. Hoewel de bescherming van de belangen van de betrokken burger in die zin voor de Raad en de Commissie geen doel op zich is, maar een middel met het oog op wederzijdse erkenning, vormt die bescherming wel primair de ratio van deze minimumnormen en procedurele waarborgen.

Voor de dimensie van de chronologie van het vertrouwen – ziet het vertrouwen op een gebeurtenis in het verleden of op een toekomstige gebeurtenis – zijn er twee mogelijkheden; retrospectief of prospectief. Waar het retrospectief vertrouwen betreft, vertrouwen dat ziet op een gebeurtenis in het verleden, zal het in de regel gaan om de vraag of de door het Unierecht geboden waarborgen zijn nageleefd. Heeft de verdachte bij zijn berechting, die bijvoorbeeld tot een overleveringsbevel ter executie of overbrengingsbevel leidt, toegang gekregen tot zijn raadsman en is de onschuldpresumptie nageleefd? Bij retrospectief vertrouwen kan dit in theorie getoetst worden. De vraag is echter of het EU-recht, in het bijzonder het Hof van Justitie, daarvoor ruimte ziet. Dat verwacht ik niet. De benadering zal zijn dat de toets van deze waarborgen moet geschieden in de lidstaat die de waarborgen heeft te bieden. Anders gezegd: als de waarborgen eenmaal gelden, moet op de naleving worden vertrouwd, in elk geval vanuit het EU-recht benaderd. In bijzondere gevallen, als sprake is van een flagrante schending van het recht op een eerlijk proces, kan het EVRM alsnog tot een toets dwingen. Over EU-vormen van kleine rechtshulp kan tegen de achtergrond van minimumnormen en waarborgen een belangrijke vraag worden opgeworpen. Die betreft de toetsing van de uitvoering van bijvoorbeeld een Europees onderzoeksbevel. Indien het verweer wordt gevoerd dat de verdachte in de uitvoerende lidstaat zichzelf heeft moeten belasten, strijd met het nemo tenetur-beginsel, dan kan dat in theorie in de uitvoerende en in de uitvaardigende lidstaat worden getoetst. In die laatste lidstaat vindt de berechting plaats. Eerder bleek dat de conceptrichtlijn in zo’n geval bepaalt dat het bewijs niet wordt aanvaard, tenzij het gebruik ervan geen afbreuk doet aan het algehele eerlijke verloop van de procedure. Mijns inziens volgt daaruit dat het niet anders kan zijn dan dat de toets aan deze (of een vergelijkbare) minimumnorm geschied in de uitvaardigende staat. Daar vindt immers de berechting plaats en daar kan dus pas worden bezien of de procedure als geheel toch eerlijk is. Toetsing in de uitvoerende lidstaat zou de samenwerking ook onnodig kunnen bemoeilijken: als die lidstaat in dit voorbeeld moet toetsen, zou dat eventueel tot weigering van de overdracht van het materiaal leiden, het bewijs kan immers niet worden aanvaard, terwijl daar nog niet kan worden bezien of de procedure als geheel wellicht alsnog eerlijk is. Toetsing in plaats van volledig vertrouwen is bij dit instrument ook niet in strijd met wederzijdse erkenning, het gaat immers om de erkenning van het onderzoeksbevel, niet om de erkenning van bewijsmateriaal.

Bij prospectief vertrouwen heeft in dit verband wel zonder meer het eerder besproken resultaatsvertrouwen te gelden: eenmaal geïmplementeerd gelden de minimumnormen en procedurele waarborgen in elke lidstaat en dient voor een toekomstige gebeurtenis, zoals de berechting na overlevering, de aanname te zijn dat deze normen en waarborgen worden nageleefd. Daar staat mijns inziens tegenover dat de Commissie een belangrijke taak heeft in het toezicht op de naleving van de richtlijnen die deze minimumnormen en procedurele waarborgen in het leven roepen en bij structurele tekortkomingen dient op te treden.

De dimensie van de betrokken staat speelt bij dit agendapunt geen zelfstandige rol. Binnen de EU wordt het uitgangspunt gehuldigd dat de rechtsstelsels van de lidstaten anders zijn, maar gelijkwaardig. Op het punt van minimumnormen en procedurele waarborgen convergeren die rechtsstelsels zelfs. Tegen die achtergrond maakt het in beginsel niet uit met welke lidstaat wordt samengewerkt.

De dimensie van de invloed van mensenrechtelijke normen is in deze in zoverre van belang dat de te bieden procedurele waarborgen en minimumnormen deels overlappen met en deels in het verlengde liggen van mensenrechtelijke bepalingen uit EVRM en Handvest. Dat maakt de inzichten die in verband met mensenrechtelijke normen zijn gepresenteerd ook hier relevant. Eerder bleek wel dat het EHRM een iets andere benadering lijkt te kiezen dat het hof van Justitie. De ruimte voor toetsing van bijvoorbeeld een dreigende flagrante schending van het recht op een eerlijk proces of een dreigende foltering of vernederende behandeling, is – hoewel nog steeds beperkt – in de benadering van het EHRM groter dan in de benadering van het Hof van Justitie. Waar de door de EU geboden waarborgen overlappen met EVRM-rechten, nopen die laatste derhalve tot een zekere toets. Waar dat niet het geval is, zal er voor met name prospectieve toetsing, zoals hiervoor ook besproken, geen ruimte zijn.

Harmonisatie als onderdeel van de vertrouwensagenda heeft een ander accent dan de introductie van minimumnormen en procedurele waarborgen. Waar deze laatste een ondergrens bieden, waarvan in het nationale recht kan worden afgeweken zo lang de ondergrens wordt geëerbiedigd, daar beoogt harmonisatie rechtsstelsels naar elkaar te laten toegroeien. Vanzelfsprekend zijn de effecten in de praktijk veelal gelijk of vergelijkbaar, maar de achterliggende gedachte is anders. Dit uit zich vooral waar het de functie van het vertrouwen betreft, dus de rol die het vertrouwen speelt en de reden waarom van vertrouwen moet worden uitgegaan: door het wegnemen van verschillen tussen de rechtsstelsels zijn deze over en weer beter inzichtelijk en is er meer begrip voor en inzicht in het rechtsstelsel van een andere staat. Dat begrip en inzicht moet het vertrouwen verbeteren en tot een soepeler samenwerking leiden. Dit vertrouwen heeft derhalve een meer praktische inslag: het gaat om vertrouwen dat ontstaat uit (sterkere) gelijkenis tussen de rechtsstelsels, niet om vertrouwen vanwege een gegarandeerd hoog niveau van rechtsbescherming. Omdat harmonisatie als zodanig neutraal is en niet per se de rechtsbescherming van de betrokken burger verbetert, en dit punt van de vertrouwensagenda in die zin een ‘waardenneutrale’ versoepeling van de samenwerking beoogt, ligt de nadruk niet op een principiële werking van het vertrouwen.

Het object van het vertrouwen, dus hetgeen waarin men vertrouwen heeft: gedragingen, beweringen, verplichtingen, is daardoor ook niet zo zeer het bestaan van bepaalde verplichtingen. Harmonisatie als zodanig beoogt immers niet de rechtsbescherming te versterken. Vanuit dit agendapunt benadert, gaat het vooral om vertrouwen op gedragingen en beweringen, zoals de berechting volgens een strafvorderlijk systeem dat meer naar dat van de andere lidstaten is toegegroeid of beweringen over aspecten van het eigen strafrechtsstelsel in het bevel die voor de ontvangende staat eenvoudiger te begrijpen zijn door harmonisatie. Simpel gezegd draait het om de herkenbaarheid van het rechtsstelsel van de andere staat en van de handelingen van de autoriteiten die daarin hun functie bekleden.

Dit uit zich ook in de dimensie van de verwachting bij het vertrouwen, dus de prestatie die men van de andere staat verwacht. Nu niet de inhoud van de norm als zodanig centraal, maar eerder de gelijkheid van de norm. Dat maakt dat het vertrouwen waar het de naleving van die norm betreft, eerder resultaatsvertrouwen kan zijn. Als de norm eenmaal (gelijk) is bepaald, kan de aanname zijn dat die wordt nageleefd. Het is niet nodig te toetsen of de inspanning die wordt verricht wel of niet tot de beoogde uitkomst zal leiden, nu die uitkomst een geharmoniseerde norm, in wezen waardenneutraal is.

In het verlengde hiervan ligt de dimensie van de ratio van het voorschrift dat in het geding is, dus het rechtsgoed of rechtsbelang dat dat voorschrift beoogt te beschermen: het belang van de betrokken burger staat bij dit agendapunt niet per se voorop. Veelal zal harmonisatie dat belang wel raken, maar niettemin is het secundair. Primair is het belang van op elkaar gelijkende normen of procedurele voorschriften immers de soepele samenwerking binnen de EU. Een voorbeeld maakt dit duidelijk: harmonisatie kan immers ook de rechtsbescherming verlagen naar het laagste niveau in één van de lidstaten of daar nog onder. Het belang van de burger is daarmee niet gediend, maar het zou uiteraard de samenwerking wel versoepelen.

Naast de hiervoor besproken dimensies kan de vraag worden opgeworpen welke betekenis dit agendapunt heeft voor de andere dimensies, te weten die van de juridische grondslag van het vertrouwen (waarop is het vertrouwen gebaseerd), die van de chronologie van het vertrouwen (ziet het vertrouwen op een gebeurtenis in het verleden of een toekomstige gebeurtenis), die van de betrokken staat en die van mensenrechtelijke normen. De juridische grondslag voor dit agendapunt is te vinden in de geharmoniseerde norm, maar wel op een andere wijze dan bij minimumnormen en procedurele waarborgen. Die legitimeren immers het vertrouwen dat de rechtsbescherming ten minste een bepaald niveau haalt. Harmonisatie betekent in principe niet meer dan dat de andere lidstaat eenzelfde norm kent als de eigen lidstaat. De juridische grondslag is dus vooral de gelijkenis van de norm met de eigen norm, niet zozeer de inhoud van die norm. Dat maakt het vertrouwen dat daarop wordt gebaseerd vanuit het in dit boek gekozen rechtsbeschermende perspectief problematisch: vertrouwen kan er wel zijn, maar zegt weinig over de rechtsbescherming die de betrokken burger in de andere lidstaat geniet.

Voor de chronologie van het vertrouwen is in mijn optiek één relevant punt te maken: harmonisatie maakt met name retrospectieve toetsing eenvoudiger. Doordat de rechtsstelsels convergeren en normen gelijk worden getrokken, is het voor bijvoorbeeld de rechter die oordeelt over bewijsmateriaal afkomstig uit een andere lidstaat eenvoudiger om daarbij voorschriften uit die ander lidstaat te betrekken. Die zijn immers in het ideaaltypische geval gelijk aan de voorschriften die de eigen lidstaat kent.

Harmonisatie betekent dat de dimensie van de betrokken staat naar de achtergrond verdwijnt. De verschillen die tussen lidstaten bestaan, worden kleiner of verdwijnen zelfs. Dat heeft tot gevolg dat de lidstaten meer op elkaar lijken en in zekere zin inwisselbaar worden. Anders gezegd: het vertrouwen zal voor elke lidstaat veel meer op eenzelfde wijze kunnen worden aangenomen en toegepast.

Ook de dimensie van de invloed van mensenrechtelijke normen speelt bij harmonisatie als zodanig een ondergeschikte directe rol. Door het in beginsel neutrale karakter van harmonisatie, waarbij het belang van de betrokken burger niet voorop staat, staat deze vorm van harmonisatie in wezen los van mensenrechtelijke normen, waarbij het belang van de burger juist voorop staat. Bij al te grote nadruk op harmonisatie in de vorm van het terugdringen van rechtsbeschermende strafvorderlijke voorschriften, kan dat wel weer resulteren in een grotere rol voor mensenrechten. Die zullen dan vaker worden ingeroepen en ook vaker door met name de rechter worden benut om grenzen te stellen. Het vertrouwen verschuift als het ware van de verplichtingen uit de strafvorderlijke voorschriften die de EU en de lidstaten kennen naar de verplichtingen die voortkomen uit het mensenrechtelijk vangnet.

Voor een deel volgt dit agendapunt de onderliggende maatregelen waar de evaluatie en het toezicht betrekking op hebben. Niettemin kan voor een aantal van de dimensies van het vertrouwensbeginsel een eigen karakter van dit agendapunt worden benoemd.

De dimensie van het object van het vertrouwen, dus hetgeen waarin men vertrouwen heeft: gedragingen, beweringen, verplichtingen, kan men hier op twee verschillende wijzen benaderen. Centraal staat de vraag wat het object is van het vertrouwen bij een concreet geval van strafrechtelijke samenwerking. In dat licht, is duidelijk dat het vertrouwen dat wordt versterkt door middel van evaluatie van en toezicht op Europeesrechtelijke maatregelen primair is gericht op de inhoud van die maatregelen, dus op concrete verplichtingen. Bij deze benadering staat de verplichting voorop en zijn bijvoorbeeld evaluatieverslagen middelen om na te gaan of bepaalde verplichtingen wel of niet worden nageleefd. Zo bezien kan dit agendapunt riskant zijn: blijkt uit een evaluatie dat het slecht is gesteld met de naleving van een bepaalde verplichting dan kan het gevolg juist zijn dat het onderling vertrouwen wordt verzwakt. Een andere benadering concentreert zich echter op degene die belast is met het uitvoeren van de maatregel. Door het bestaan van evaluatie- en toezichtmechanismen wordt die immers gedwongen de maatregel correct uit te voeren. Zo bezien is het object van het vertrouwen veeleer de gedraging van het uitvoeren van een bepaalde maatregel. Ook is het vervolg dat aan een eventueel negatief resultaat van een evaluatie wordt gegeven, van belang: door de uitvoering van een bijvoorbeeld een verbeterplan kan het vertrouwen versterken. Dat vertrouwen komt dan voort uit de verbeteringen, als gedragingen te typeren, en de verbeterde naleving van verplichtingen die daarvan het gevolg is.

Het voorgaande vertaalt zich ook naar de dimensie van de verwachting bij het vertrouwen, dus de prestatie die men van de andere staat verwacht: inspanning en resultaat. Voorop staat dat de lidstaten verplicht zijn de waarborgen of andere EU-normen te implementeren en toe te passen. Voor de samenwerking kan de aanname zijn dat zulks gebeurt. Om te bewerkstelligen dat die aanname ook gepaard gaat met het daadwerkelijke vertrouwen bij de betrokken professionals dat die normen worden nageleefd, vinden evaluaties plaats en wordt toezicht uitgeoefend. Bij positieve bevindingen, de normen blijken te worden nageleefd, resulteert dat aan daadwerkelijk vertrouwen en is de aanname dat het resultaat wordt bereikt onproblematisch. Blijkt uit een evaluatie het tegenovergestelde dan schuren de aanname van vertrouwen met het daadwerkelijke vertrouwen. In dat geval is snelle verbetering van groot belang.

De dimensie van de betrokken staat levert hier een interessant gezichtspunt op: door concreet toezicht worden de kenmerken van elke individuele lidstaat zichtbaar. De resultaten van evaluatie en toezicht karakteriseren de lidstaat. Niettemin geldt de verplichting het EU-recht na te leven gelijkelijk voor elke lidstaat. Hoewel dus per lidstaat het daadwerkelijk vertrouwen kan meebewegen met de resultaten van toezicht en evaluatie, zal voor de samenwerking een gemeenschappelijke benadering moeten gelden. De juridische aanname is, als gezegd, dat de EU-normen worden nageleefd. Waar dat feitelijk niet altijd het geval is, moet toezicht en evaluatie ervoor zorgen dat gewerkt wordt aan een feitelijke situatie die conform deze aanname is.

Voor de andere dimensies geldt hetgeen aan het begin van deze paragraaf is opgemerkt: dit agendapunt volgt de onderliggende maatregelen waar de evaluatie en het toezicht betrekking op hebben, zoals de introductie van minimumnormen en fundamentele waarborgen, en hetgeen in dat verband over de diverse dimensies is opgemerkt.

Evenals de agendapunten 5 (het bevorderen van Europese netwerken van en contact tussen justitiële organisaties) en 6 (opleiding en uitwisseling van functionarissen) ziet dit agendapunt vooral op de functionarissen die betrokken zijn bij de samenwerking in strafzaken. Een Europese justitiële cultuur en gemeenschappelijke gehechtheid aan mensenrechten en fundamentele vrijheden heeft tot doel de onderliggende waarden van rechtsstatelijkheid recht te doen.

Evident is dat dit agendapunt in wezen samenvalt met de dimensie van de invloed van mensenrechtelijke normen. Wel kan een nuance worden aangebracht: gaat het bij de in deel II geschetste benadering van die dimensie vooral om de juridische implicaties van mensenrechtelijke verplichtingen, bij dit agendapunt gaat het vooral om de daadwerkelijke gehechtheid aan die verplichtingen in de praktijk.

Aldus is het object van het vertrouwen, dus hetgeen waarin men vertrouwen heeft: gedragingen, beweringen, verplichtingen, hier de verplichting die mensenrechten en fundamentele vrijheden te respecteren en de gedraging van de functionarissen in de andere lidstaat die deze verplichting nakomen. Het gaat aldus om een tweeslag: het nakomen van verplichtingen door middel van gedragingen.

De verwachting bij het vertrouwen, dus de prestatie die men van de andere staat verwacht, is de daadwerkelijke naleving van mensenrechten en fundamentele vrijheden. Deze verwachting wordt bij de samenwerking als aanname gehanteerd en het is zaak door middel van dit agendapunt de feitelijke situatie te laten aansluiten bij die aanname. Opmerking verdient wel dat met name het EHRM in bepaalde bijzondere gevallen, denk vooral aan een reëel risico van een met artikel 3 EVRM strijdige behandeling, toch toetsing voorschrijft.

De ratio van het voorschrift dat in het geding, dus het rechtsgoed of rechtsbelang dat dat voorschrift beoogt te beschermen, is het belang van de betrokken burger, met als afgeleid belang een algemeen belang bij rechtsstatelijkheid. Het gaat hier immers om mensenrechten en fundamentele vrijheden. Dit maakt de werking van het vertrouwen kritiek. Waar de aanname van vertrouwen botst met de werkelijke Europese justitiële cultuur, of beter: de in een bepaalde lidstaat geldende justitiële cultuur, kan dat de samenwerking belemmeren. In dat opzicht is dit agendapunt van groot belang met het oog op onderling vertrouwen als basis voor wederzijdse erkenning en samenwerking.

Het vertrouwen kan in het kader van de dimensie van de functie ervan – dus de rol die het vertrouwen speelt en de reden waarom van vertrouwen moet worden uitgegaan: principieel, praktisch, ordenend – als vooral principieel worden gekenschetst: de Europese rechtsorde behoort een principieel rechtsstatelijke rechtsorde te zijn en de functionarissen in de lidstaten behoren elkaar principieel daarin te kunnen vertrouwen.

De dimensie van de juridische grondslag van het vertrouwen, dus waarop is het vertrouwen gebaseerd, krijgt door dit agendapunt in zekere zin een praktische evenknie. Waar het vertrouwen in de kern gegrond is op de gelding van bijvoorbeeld het EVRM en het toezicht daarop door de rechter, met het klachtrecht bij het EHRM als sluitstuk, daar wordt daaraan door dit agendapunt een praktische borging gekoppeld. Mensenrechten en fundamentele vrijheden moeten deel (gaan) uitmaken van de gezamenlijke justitiële cultuur en daarin als vanzelfsprekend een plaats hebben.

Bij een werkelijk Europese justitiële cultuur zou de dimensie van de betrokken staat een minder belangrijke rol moeten gaan spelen. Immers is een Europese cultuur uiteindelijk een gezamenlijke, gedeelde cultuur die voor wat betreft mensenrechten en fundamentele vrijheden de nationale rechtscultuur in wezen naar de achtergrond verplaatst.

Voor wat betreft de dimensies van de chronologie van het vertrouwen, ziet het vertrouwen op een gebeurtenis in het verleden of op een toekomstige gebeurtenis, kan ik volstaan met de opmerking dat hetgeen hierover in het kader van de dimensie van de invloed van mensenrechtelijke normen hier evengoed geldt. Onbelangrijk is dat inzicht niet – het onderscheid tussen dreigende en voltooide schendingen is cruciaal – maar dit agendapunt maakt hetgeen daarover is opgemerkt niet anders.

Ook van dit agendapunt kan worden gezegd dat het ziet op het ‘kennen’ van de andere organisatie of functionaris, waardoor het vertrouwen in het handelen van die ander zou moeten worden versterkt.

Voor de dimensie van de verwachting bij het vertrouwen, dus de prestatie die men van de andere staat verwacht, betekent dit dat eerder sprake kan zijn van resultaatsvertrouwen. Als de functionaris in de ene lidstaat beter weet welke rol een functionaris in de andere lidstaat vervult of kan vervullen, zal hij eerder uitgaan van de aanname dat die andere functionaris bijvoorbeeld de voor hem gelden voorschriften en normen daadwerkelijk zal naleven.

De functie van het vertrouwen dat door Europese netwerken en onderlinge contacten wordt versterkt, dus de rol die het vertrouwen speelt en de reden waarom van vertrouwen moet worden uitgegaan, kan principieel en praktisch of ordenend zijn, het ligt er maar net aan waar het netwerk of de contacten betrekking op hebben. Zo bezien is het vertrouwen niet op voorhand ‘gekleurd’.

Op eenzelfde manier is de juridische grondslag van het vertrouwen, dus waarop is het vertrouwen gebaseerd, in beginsel neutraal. Dit geldt eveneens voor de ratio van het voorschrift dat in het geding is, dus het rechtsgoed of rechtsbelang dat dat voorschrift beoogt te beschermen. Ook voor die dimensies hangt het ervan af waar het netwerk of de contacten betrekking op hebben.

De chronologie van het vertrouwen, ziet het vertrouwen op een gebeurtenis in het verleden of op een toekomstige gebeurtenis: retrospectief en prospectief, hangt niet direct af van dit agendapunt. Netwerken en contacten tussen lidstaten en functionarissen kunnen betekenis hebben voor zowel gebeurtenissen die voorafgaan aan een concrete vorm van strafrechtelijke samenwerking als die daarna komen. Beide kanten op kan het effect sterk zijn: als men bijvoorbeeld voor de vraag staat of een vonnis eerlijk tot stand is gekomen of een verdachte na overlevering een eerlijk proces zal krijgen, kan het voor het daadwerkelijk in die berechting gestelde vertrouwen zeer relevant zijn dat men zicht heeft op de werkwijze en professionaliteit van de rechter in de andere lidstaat.

Voor de dimensie van het object van vertrouwen is evident dat dit agendapunt het vertrouwen in de gedragingen van de functionarissen uit de andere lidstaat vooropstelt. Uiteraard kunnen die gedragingen beweringen omvatten of strekken tot het nakomen van verplichtingen, maar de functionaris en zijn gedragingen staan voorop. En ook hiervoor geldt: bekendheid met de functionaris in de andere staat kan bijdragen aan de versterking van het onderlinge vertrouwen. Dat kan tot gevolg hebben dat men sneller uitgaat van de aanname dat een bewering juist is of een verplichting wordt nagekomen.

Dit vooropstellen van de functionaris, maakt ook bij dit agendapunt dat de concrete lidstaat waarmee wordt samengewerkt mogelijk naar de achtergrond verdwijnt. Dit sluit aan bij het karakter van de samenwerking binnen de EU: het gaat niet om zuiver interstatelijke samenwerking, maar om de samenwerking tussen justitiële autoriteiten.

Welke betekenis dit agendapunt heeft voor de invloed van mensenrechtelijke normen, hangt helemaal af waarop het netwerk of de onderlinge contacten betrekking hebben. Als die betrekking hebben op het respecteren van mensenrechten en fundamentele vrijheden, dan valt dit agendapunt in wezen samen met agendapunt 4, namelijk het bevorderen van gemeenschappelijke gehechtheid aan mensenrechten en fundamentele vrijheden en de ontwikkeling van een Europese justitiële cultuur, en geldt opnieuw hetgeen eerder bij dat agendapunt is opgemerkt over de verhouding met de dimensie van de invloed van mensenrechtelijke normen.

Dit agendapunt vertoont gelijkenis met het vijfde agendapunt, het bevorderen van Europese netwerken van en contact tussen justitiële organisaties. In zeker opzicht pakt dit agendapunt het vertrouwen bij de wortel aan. Idealiter worden functionarissen van de lidstaten waar het gaat om EU-recht en de waarden van de Unie op min of meer uniforme wijze opgeleid. De wetenschap dat de autoriteit met wie in de andere lidstaat wordt samengewerkt, zijn opleiding en achtergrond op het vlak van het EU-recht deelt, bevordert zonder twijfel het vertrouwen in die autoriteit. Dit werk ook weer door in de dimensies van het vertrouwensbeginsel.

Voor de functie van het vertrouwen, dus de rol die het vertrouwen speelt en de reden waarom van vertrouwen moet worden uitgegaan: principieel, praktisch, ordenend, heeft sterker onderling vertrouwen op verschillende manieren betekenis. Het hangt er met name vanaf waar de opleiding en uitwisseling op zijn gericht. Als dat gaat om het opleiden van magistraten in Europese waarden en een rechtsstatelijke attitude, dan versterken opleidingen en uitwisselingen de principiële werking van het vertrouwen. Maar zij kunnen ook zijn gericht op meer praktische of technische aspecten van de samenwerking. Voorstelbaar is dat het gaat om de wijze waarop verzoeken of bevelen tot de autoriteiten van andere lidstaten kunnen worden gericht. Als daaruit sterker onderling vertrouwen voortspruit, kan dat meer praktisch of ordenend getint vertrouwen opleveren.

Op eenzelfde wijze afhankelijk van de invulling die aan opleiding en uitwisseling wordt gegeven zijn de dimensies van de juridische grondslag van het vertrouwen, dus waarop is het vertrouwen gebaseerd, en de ratio van het voorschrift dat in het geding is, dus het rechtsgoed of rechtsbelang dat dat voorschrift beoogt te beschermen. In elk geval mag worden aangenomen dat opleidingen en uitwisselingen ook meer principiële onderdelen omvatten, zoals mensenrechtelijke en rechtsstatelijke beginselen en de grenzen die daaruit voortvloeien voor de strafrechtspleging. Voor die onderdelen werken de juridische grondslag en de ratio van die onderliggende onderdelen door in dit agendapunt.

Voor het object van het vertrouwen, dus hetgeen waarin men vertrouwen heeft: gedragingen, beweringen, verplichtingen, is bij dit agendapunt evident dat de kennis en opleiding van de concrete functionaris voorop staan. Dat inzicht vertaalt zich met name naar verplichtingen en gedragingen. Door opleiding en uitwisseling is de functionaris zich scherper bewust van de verplichtingen die hij dient na te komen. Dat kunnen zijn de meer concrete verplichtingen die voortvloeien uit samenwerkingsinstrumenten en de meer algemene fundamentele of grondrechtelijke waarborgen die binnen de EU gelden. De aanname is dat de functionarissen in hun werk, dat bijvoorbeeld bestaat uit gedragingen als de vervolging of berechting van verdachten, die verplichtingen vervolgens nakomen. Dat versterkt het onderlinge vertrouwen. In zekere zin kan dit ook gelden voor bewering, met name wanneer die juridisch getint zijn. Voor feitelijke beweringen spelen opleiding en uitwisseling een minder prominente rol.

Dit maakt dat uiteindelijk de verwachting bij het vertrouwen, dus de prestatie die men van de andere staat, hier: de andere functionaris, verwacht, meer het karakter kan krijgen van resultaatsvertrouwen. Hoe beter de opleiding en de kennis van de functionaris op orde zijn, hoe eerder het feitelijke vertrouwen dat in hem kan worden gesteld overeenkomt met de aanname van vertrouwen die in Europees verband doorgaans voorop wordt gesteld.

Voor de chronologie van het vertrouwen, ziet het vertrouwen op een gebeurtenis in het verleden of op een toekomstige gebeurtenis, heeft dit agendapunt, evenals het vorige, geen bijzondere betekenis, maar ook hier kan worden opgemerkt dat het effect van opleiding en uitwisseling beide kanten op sterk kan zijn.

Wellicht nog wel meer dan bij netwerken en contacten, plaatst dit agendapunt de functionaris en zijn EU-rechtelijke kennis en opleiding op de voorgrond. In een extreme variant is er op dit punt geen verschil tussen magistraten afkomstig uit verschillende lidstaten: door een min of meer identieke opleiding zijn zij op het gebied van het EU-recht met elkaar inwisselbaar. Zo ver is het uiteraard nog lang niet, maar dit agendapunt zorgt wel voor een beweging in die richting. De betrokken staat verdwijnt naar de achtergrond en het onderling vertrouwen kan daardoor sterker worden.

De dimensie van de invloed van mensenrechtelijke normen kan ook hier samenvallen met dit agendapunt voor zover met name opleiding die mensenrechtelijke normen betreft. Opnieuw gaat het dan om de meer praktische naleving van die normen die het vertrouwen versterken dat in het kader van deze dimensie eerder in meer juridische zin is beschouwd. Dit agendapunt maakt dat de praktijk de mensenrechtelijke daad bij het woord voegt.

Zoals eerder aangegeven, kent dit agendapunt meerdere facetten. Het ziet op de efficiëntie en coördinatie van het verkeer tussen de lidstaten en raakt aldus het vierde en vijfde agendapunt. Daarnaast gaat het ook om verbetering van de rechtsstelsels van de lidstaten zelf. Dit maakt dat de dimensies van het vertrouwensbeginsel op diverse wijzen kunnen worden betrokken op dit agendapunt.

Ten eerste kan dit agendapunt worden benaderd vanuit de functie van het vertrouwen, dus de rol die het vertrouwen speelt en de reden waarom van vertrouwen moet worden uitgegaan. Vooral waar het de coördinatie van procedures betreft, gaat het bij uitstek om ordenend vertrouwen: voorkomen moet worden dat zich doublures of overlappingen voordoen, maar daarbij is het in beginsel niet doorslaggevend waar een (bepaald deel van de) strafrechtelijke procedure plaatsvindt. De verbetering van de rechtsstelsels van de lidstaten zelf kent echter meer principiële aspecten. Aan bepaalde typen samenwerking en rechtshulp is immers inherent dat een bepaald onderdeel van het strafproces plaatsvindt in één van de samenwerkende lidstaten. Zo vloeit uit de aard van overlevering ter berechting voort dat de berechting plaatsvindt in de uitvaardigende, en niet in de uitvoerende lidstaat. Dat wordt vertrouwd op de wijze waarop dat onderdeel van de samenwerking wordt uitgevoerd, is een principiële functie van het vertrouwensbeginsel. De verbetering van de rechtsstelsels zoals in dit agendapunt omschreven, faciliteert dat vertrouwen: als die verbetering er bijvoorbeeld toe leidt dat een verdachte na overlevering sneller voor de strafrechter in de uitvaardigende staat wordt gebracht, zal de uitvoerende staat sneller uit kunnen gaan van vertrouwen op de berechting in de andere lidstaat. Naast het aldus mogelijk maken van een meer principiële vorm van vertrouwen, kan verbetering van de rechtsstelsels ook beogen een ordenende verdeling van onderdelen van het strafproces mogelijk te maken. Het gaat dan niet om onderdelen die vanwege de aard van het instrument worden toevertrouwd aan één van de twee samenwerkende staten, maar om onderdelen die in beide landen kunnen worden getoetst, maar om ordenende redenen aan één van de betrokken staten worden toevertrouwd. Verbetering van de rechtsstelsels van de lidstaten bevordert ook die ordenende functie van het vertrouwensbeginsel omdat het vanwege het daarmee te bereiken hoge niveau van de rechtsstelsels van de lidstaten niet uitmaakt waar een strafrechtelijke procedure plaatsvindt.

De tweede dimensie van het vertrouwensbeginsel – de juridische grondslag van het vertrouwen, dus waarop is het vertrouwen gebaseerd – kan als volgt met dit agendapunt in verband worden gebracht. Voor de Europese samenwerking vormen het institutioneel kader van de Unie, het lidmaatschap van de Unie en de verplichtingen die daaruit voortvloeien, in de kern de juridische grondslag van het vertrouwen. Dit agendapunt kan bevorderen dat deze verplichtingen worden nageleefd en dat deze naleving zichtbaar wordt. Verbetering van de efficiëntie en coördinatie van procedure, kan ertoe leiden dat de lidstaten duidelijker maken wie voor welk aspect van de samenwerking verantwoordelijk is, coördinatie, en dat die verantwoordelijkheid beter wordt opgepakt, efficiëntie en verbetering van de rechtsstelsels zelf. In wezen roept de uitvoering van dit agendapunt de randvoorwaarden in het leven voor de achterliggende gedachte van de juridische grondslag van het vertrouwensbeginsel: het lidmaatschap van de Unie en de daarmee samenhangende verplichtingen vormen die juridische grondslag, betere coördinatie en grotere efficiënte van de samenwerking leidt ertoe dat die ‘waarden’ van de Unie effect krijgen.

Het onderhavige agendapunt heeft voor de dimensie van de chronologie van het vertrouwen – ziet het vertrouwen op een gebeurtenis in het verleden of op een toekomstige gebeurtenis – beperkte betekenis. Beide typen vertrouwen kunnen door dit agendapunt worden geraakt. Betere coördinatie en grotere efficiënte kunnen een lidstaat beter in staat stellen te vertrouwen op een gebeurtenis in het verleden, bijvoorbeeld omdat die nog maar kort geleden heeft plaatsgevonden (doordat de samenwerking zich sneller voltrekt) en de beslissing daardoor nog actueel is. Ook bij prospectief vertrouwen, dus vertrouwen op een toekomstige gebeurtenis, kan dit zo werken: de verwachting dat bijvoorbeeld de berechting na overlevering sneller zal plaatsvinden en duidelijk is welke aspecten door de rechter in de andere lidstaat worden getoetst, zal de uitvoerende lidstaat eerder kunnen vertrouwen op die berechting.

Voor de dimensie van het object van het vertrouwen, dus hetgeen waarin men vertrouwen heeft, heeft dit agendapunt de volgende betekenis. Een verbetering van de coördinatie en efficiëntie van de samenwerking heeft deels een ordenende werking en maakt daarnaast een principiële verdeling mogelijk van bepaalde onderdelen van samenwerkingsinstrumenten die vanwege de aard van het instrument aan één van de partners wordt toevertrouwd. Het object van het vertrouwen is zo bezien de gedraging die de kern vormt van een bepaald deel van de strafrechtelijke procedure, zoals de opsporing, de berechting of de tenuitvoerlegging van een sanctie. Nu het gaat om het functioneren van het rechtsstelsel van de lidstaat is het object van het vertrouwen waarvoor dit agendapunt met name effect heeft, primair de gedraging van de betrokken functionaris. In het bijzonder waar het gaat om de toegang tot de rechter is dit zichtbaar, zij het dat ook voor die uitwerking geldt dat de relevante gedraging, de berechting bijvoorbeeld, uiteindelijk weer in de sleutel kan worden geplaatst van het naleven van bepaalde verplichtingen. Dit maakt duidelijk dat het onderhavige agendapunt ook in verband kan worden gebracht met voorschriften die het oog hebben op de belangen van de betrokken burger, zoals het waarborgen van minimumnormen en fundamentele rechten.

Dit kan worden doorgetrokken naar de dimensie van de ratio van het voorschrift dat in het geding is, dus het rechtsgoed of rechtsbelang dat dat voorschrift beoogt te beschermen. Bij meer ordenend gekleurde verbetering van de coördinatie en efficiëntie van de samenwerking, is dat niet zonder meer het belang van de betrokken burger. Instrumentaliteit staat dan eerder voorop. Daarmee is evenwel niet alles gezegd. Dit agendapunt beoogt immers ook de naleving van de waarden van de Unie te versterken en het kan, zoals hiervoor besproken, tevens in verband worden gebracht met voorschriften die het oog hebben op de belangen van de betrokken burger, zoals het waarborgen van minimumnormen en fundamentele rechten. Dat maakt dat dit agendapunt ook betekenis heeft voor vertrouwen op voorschriften die wel het belang van de betrokken burger beschermen en dat vertrouwen kan versterken.

Het verbeteren van de efficiëntie en coördinatie van de samenwerking heeft geen directe betekenis voor de dimensie van de verwachting bij het vertrouwen, dus de prestatie die men van de andere staat verwacht. Verbetering van efficiëntie en coördinatie kan beide vormen van vertrouwen bevorderen, maar ziet niet in het bijzonder op één van beide vormen. Verbetering van efficiëntie en coördinatie kan het vertrouwen bevorderen of het nu gaat om resultaatsvertrouwen – het vertrouwen dat ervan uitgaat dat een bepaald resultaat daadwerkelijk wordt bereikt – of om inspanningsvertrouwen – vertrouwen dat er ‘slechts’ vanuit gaat dat de andere staat zich zal inspannen om dat resultaat te bereiken, maar ruimte laat voor de mogelijkheid dat dit niet lukt. Voor verbetering van de rechtsstelsels van de lidstaten zelf is dat mogelijk anders. Waar sprake is van een dusdanige verbetering dat het zeker is dat een bepaald resultaat daadwerkelijk wordt bereikt, kan deze verbetering reden zijn voor een verschuiving van inspannings- naar resultaatsvertrouwen. Berechting binnen een redelijke termijn kan als voorbeeld dienen: wanneer de rechtsstelsels zo zijn ingericht dat berechting altijd binnen een redelijke termijn plaatsvindt, kan vertrouwen dat op dat aspect ziet als resultaatsvertrouwen worden gehanteerd. Met name bij meer processuele aspecten is met verbetering van de rechtsstelsels aldus winst te behalen.

De dimensie van de betrokken staat hangt samen met de juridische grondslag van het vertrouwen. Immers gaat het bij samenwerking binnen de EU per definitie om lidstaten die aan de verplichtingen behoren te voldoen die voortvloeien uit het institutionele kader van de Unie, zelf uiteindelijk de juridische grondslag van het vertrouwen. Voor deze dimensie heeft het agendapunt van verbetering van de efficiëntie en coördinatie van de samenwerking slechts beperkte betekenis. Natuurlijk kunnen maatregelen om tot verbetering te komen door de ene lidstaat beter worden opgepakt dan door de andere en kan het in de ene lidstaat gestelde vertrouwen sterker zijn dan het vertrouwen in de andere lidstaat. Waar echter de maatregelen zo worden opgezet en uitgevoerd dat de alle lidstaten er aan hebben te voldoen, leidt dit agendapunt juist tot een zekere convergentie: de vraag met welke specifieke lidstaat wordt samengewerkt zou aan belang moeten inboeten als de samenwerking tussen alle lidstaten door dit agendapunt naar een hoger niveau wordt getild.

Waar het gaat om de dimensie van de invloed van mensenrechtelijke normen, heeft dit agendapunt een zekere betekenis, welke in het verlengde ligt van eerder besproken aspecten. Waar de samenwerking soepeler verloopt en daardoor de waarborgen die het EU-recht biedt beter worden nageleefd, zullen ook mensenrechtelijke normen daarin meedelen. Dit kan uiteindelijk leiden tot een situatie waarin voor toetsing aan mensenrechten bij samenwerking steeds minder ruimte bestaat. Naarmate de rechtsstelsels die mensenrechten beter waarborgen, kan de ruimte om op dit punt uit te gaan van vertrouwen groter worden.

Dit laatste agendapunt is concreter dan de andere agendapunten. Het kan in verband worden gebracht met een specifiek onderdeel van de strafrechtelijke procedure, te weten de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende straf of maatregel. Dat onderdeel is eerder gekenschetst als een gedraging waar het vertrouwen zich op richt. Detentie (in de vorm van een opgelegde gevangenisstraf of vrijheidsbenemende maatregel) volgt doorgaans aan het einde van de procedure. Uiteraard is voorlopige hechtenis een vorm van detentie gedurende de procedure. Dit kan bijvoorbeeld relevant zijn bij overlevering. Doorgaans zijn binnen Europa de omstandigheden waarin een verdachte zich in overleveringsdetentie bevindt evenwel geen factor die de samenwerking daadwerkelijk raakt. In internationaal verband is dat anders, waarbij kan worden gedacht aan gevallen waarin het enkele bewerkstelligen van uitleveringsdetentie door uitlevering te verzoeken aan een staat als Thailand in kort geding als onrechtmatige daad werd aangevochten. Hier blijft dit aspect verder onbesproken.

Dat detentie in dit verband doorgaans ‘sluitstuk’ is van de procedure, maakt dat het vertrouwen in dit verband veelal prospectief van aard is. Voorts kan men zeggen dat het voorschrift dat in het geding is primair ziet op het belang van de gedetineerde. Dit hoeft echter niet per se zo te zijn. Tot verbetering van de detentiepraktijk zouden ook maatregelen kunnen worden gerekend die de ongestoorde verdere tenuitvoerlegging waarborgen, bijvoorbeeld na overdracht van executie. Te denken valt aan maatregelen om het risico van ontvluchting of onttrekking aan de tenuitvoerlegging te verminderen. Voor dergelijke maatregelen staat het voorschrift dat een overgenomen sanctie daadwerkelijk wordt ten uitvoer gelegd voorop, welk voorschrift niet ziet op het belang van de veroordeelde. In beginsel gaat het echter om de detentieomstandigheden. Voorschriften daaromtrent, in de basis van mensenrechtelijke aard, zien zonder twijfel op het belang van de veroordeelde. Daarmee kan dit agendapunt in verband worden gebracht met een meer principiële functie van het vertrouwen. Aan bepaalde vormen van samenwerking is immers inherent dat een vrijheidsbenemende straf of maatregel wordt ten uitvoer gelegd in één van de samenwerkende lidstaten. Verbetering van de detentieomstandigheden bevordert die verdeling, doordat de randvoorwaarde is vervuld. Enkel wanneer de detentieomstandigheden in alle lidstaten op een behoorlijk niveau zijn gebracht, kan op de tenuitvoerlegging van een vrijheidsbenemende straf of maatregel worden vertrouwd.1 Gelet op het mensenrechtelijke karakter van de aan detentie te stellen eisen, hangt dit ook samen met de dimensie van de invloed van mensenrechtelijke normen, zij het met een specifiek onderdeel daarvan.