HvJ EU, 15-06-2017, nr. C-513/15

Op 1 juli en 8 oktober 2014 heeft Agrodetalė bij het gemeentebestuur van Vilnius verzoeken ingediend tot registratie in het nationale register van tractoren, gemotoriseerde machines en landbouwmachines en aanhangwagens daarvan, van tweedehands tractoren die na 1 juli 2009 in Belarus zijn vervaardigd.

Bij beschikkingen van 4 juli en 13 oktober 2014 heeft het gemeentebestuur van Vilnius geweigerd om het verzoek van Agrodetalė in te willigen op grond dat zij geen stukken had overgelegd waaruit bleek dat de tractoren voldeden aan de voorschriften van punt 1 van besluit nr. 3D-396.

De Vilniaus apygardos administracinis teismas (regionale bestuursrechter Vilnius, Litouwen), bij wie Agrodetalė om nietigverklaring van die beschikkingen had verzocht, heeft bij beslissing van 17 februari 2015 besloten de behandeling van de zaak te schorsen en de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas (hoogste bestuursrechter, Litouwen) verzocht om te onderzoeken of punt 1 van dat besluit in overeenstemming is met meerdere regels van nationaal recht van hogere rang.

Volgens de Vilniaus apygardos administracinis teismas zijn de technische voorschriften van richtlijn 2003/37 alleen van toepassing op de registratie van nieuwe voertuigen vóór de ingebruikneming ervan. Die rechter is van oordeel dat de bepalingen van die richtlijn dus niet voorzien in technische voorschriften voor tweedehands voertuigen en dat zij de lidstaten bijgevolg niet beletten om tweedehands voertuigen zonder EG-typegoedkeuring en zonder een door de fabrikant afgegeven certificaat van overeenstemming te registreren.

Het Žemės ūkio ministerija (ministerie van Landbouw, Litouwen; hierna: ‘ministerie van landbouw’) betoogt daarentegen dat de voorschriften van die richtlijn van toepassing zijn op alle tractoren die na 1 juli 2009 zijn vervaardigd, met inbegrip van tweedehands tractoren.

Gezien die verschillende standpunten vraagt de verwijzende rechter zich af of het ministerie van Landbouw in punt 1 van besluit nr. 3D-396 de registratie van tweedehands tractoren afhankelijk mocht stellen van het voldoen aan de voorschriften van bovenbedoelde richtlijn.

Volgens deze rechter kan men van mening zijn dat de technische voorschriften van richtlijn 2003/37 alleen van toepassing zijn op de registratie van nieuwe voertuigen vóór ingebruikneming; dat wil zeggen dat de bepalingen van die richtlijn geen technische vereisten opleggen voor tweedehands voertuigen en de lidstaten evenmin beletten om tweedehands voertuigen zonder EG-typegoedkeuring en zonder een door de fabrikant afgegeven certificaat van overeenstemming te registreren. Overigens benadrukt die rechter dat de richtlijn niet duidelijk maakt of de plaats van vervaardiging van de voertuigen — en in het bijzonder indien zij buiten de Unie zijn vervaardigd — van belang is voor de toepassing van die bepalingen.

Aangezien de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas van oordeel is dat het bij hem aanhangige geding vragen opwerpt over de uitlegging van Unierecht, heeft hij besloten de behandeling van de zaak te schorsen en aan het Hof van Justitie de volgende prejudiciële vragen voor te leggen:

Met zijn eerste vraag verzoekt de verwijzende rechter het Hof in wezen om een uitspraak over de vraag of richtlijn 2003/37 aldus moet worden uitgelegd dat tweedehands voertuigen die vanuit een derde land in een lidstaat worden ingevoerd, aan de technische voorschriften van die richtlijn dienen te voldoen om voor registratie in die lidstaat in aanmerking te komen.

Voor het antwoord op die vraag worden twee opvattingen verdedigd.

Volgens de eerste, die verdedigd wordt door Agrodetalė, de Spaanse regering en de Europese Commissie, is het door bovenbedoelde richtlijn ingevoerde systeem van EG-typegoedkeuring voor landbouwtrekkers alleen van toepassing op nieuwe voertuigen, dat wil zeggen op voertuigen die nog nooit geregistreerd of in gebruik genomen zijn. Bijgevolg hebben tweedehands voertuigen die uit een derde land worden ingevoerd in de Unie geen EG-typegoedkeuring nodig en behoeven zij derhalve evenmin op grond van het Unierecht te voldoen aan de technische voorschriften van die richtlijn. Hieruit volgt dat het de lidstaten vrijstaat om dergelijke voertuigen te onderwerpen aan specifieke nationale voorschriften. Volgens Agrodetalė dienen die nationale voorschriften te voldoen aan het evenredigheidsbeginsel en het beginsel van gelijke behandeling. Anders dan Agrodetalė zijn de Spaanse regering en de Commissie van mening dat de lidstaten in de uitoefening van hun regelgevende bevoegdheid de technische voorschriften van richtlijn 2003/37 ook van toepassing mogen verklaren op tweedehands voertuigen die zijn ingevoerd vanuit een derde land.

De tweede stelling, die door de Litouwse regering wordt verdedigd, is gebaseerd op de gedachte dat de inachtneming van de technische voorschriften van die richtlijn verplicht is voor tweedehands voertuigen die vanuit een derde land worden ingevoerd in de Unie.

Aangezien bovenbedoelde richtlijn herhaaldelijk verwijst naar het begrip ‘nieuwe voertuigen’7. is op het eerste gezicht de verleiding groot om ervan uit te gaan dat het aan de lidstaten is de technische voorschriften te bepalen waaraan tweedehands voertuigen moeten voldoen die vanuit een derde land op hun grondgebied worden ingevoerd. Die lidstaten zouden daarom wel bevoegd, maar niet verplicht zijn om die voorschriften in overeenstemming te brengen met die van richtlijn 2003/37.

Ik deel evenwel het standpunt van de Litouwse regering dat de geharmoniseerde technische voorschriften moeten worden toegepast op tweedehands voertuigen die in de Unie worden ingevoerd vanuit een derde land. Alleen op die manier kan het nuttig effect van de richtlijn worden gewaarborgd.

Zoals gezegd is volgens artikel 2, onder a), van die richtlijn, de EG-typegoedkeuring de handeling waarbij door een lidstaat wordt verklaard dat een type voertuig, systeem, onderdeel of afzonderlijke technische eenheid voldoet aan de technische voorschriften van richtlijn 2003/37.

Het EG-typegoedkeuringskader is gebaseerd op het principe dat alle nieuwe voertuigen die conform een door een lidstaat goedgekeurd voertuigtype worden geproduceerd, in de andere lidstaten vrij mogen worden verhandeld en geregistreerd.

Zoals in overweging 4 van richtlijn 2003/37 staat te lezen, is de richtlijn gebaseerd op het beginsel van volledige harmonisatie. Door deze richtlijn is de EG-typegoedkeuringsprocedure derhalve verplicht geworden voor landbouw- en bosbouwtrekkers die tot een categorie behoren waarop deze richtlijn van toepassing is, terwijl zij voorheen facultatief was. Zo zijn de lidstaten op grond van artikel 23, lid 1, van richtlijn 2003/37 verplicht deze richtlijn op voertuigen van de categorieën T1, T2 en T3 voor nieuwe voertuigtypen toe te passen vanaf 1 juli 2005 en voor alle in gebruik genomen nieuwe voertuigen vanaf 1 juli 2009. Volledige harmonisatie betekent ook dat de technische voorschriften met betrekking tot de constructie en de werking van de voertuigen ten behoeve van de EG-typegoedkeuring worden vastgesteld door het Unierecht.

Overeenkomstig artikel 3, lid 1, van richtlijn 2003/37 dient de fabrikant de aanvraag voor EG-typegoedkeuring van een voertuig in bij de goedkeuringsinstantie van een lidstaat. De aanvraag gaat vergezeld van een informatiedossier dat de in bijlage I bij die richtlijn verlangde inlichtingen bevat.

Uit artikel 4, lid 1, onder a), van die richtlijn volgt dat EG-typegoedkeuring wordt verleend voor voertuigtypen die in overeenstemming zijn met de gegevens van het informatiedossier en die, naargelang van de categorie waartoe zij behoren, voldoen aan de technische voorschriften van alle in bijlage II, hoofdstuk B, van richtlijn 2003/37 genoemde bijzondere richtlijnen.

Op grond van artikel 4, lid 3, van deze richtlijn zendt de goedkeuringsinstantie van die lidstaat de goedkeuringsinstanties van de overige lidstaten vervolgens een kopie van het goedkeuringsformulier voor ieder voertuigtype waarvoor zij de goedkeuring heeft verleend, geweigerd of ingetrokken.

Artikel 6, lid 1, van voornoemde richtlijn bepaalt dat de fabrikant als houder van een EG-typegoedkeuring een certificaat van overeenstemming afgeeft, waarin staat vermeld dat het voertuig in overeenstemming met het goedgekeurde voertuigtype is vervaardigd. Dit certificaat moet ieder nieuw voertuig met EG-typegoedkeuring vergezellen.

Voor nieuwe voertuigen met EG-typegoedkeuring die vergezeld gaan van een geldig certificaat van overeenstemming mag geen nieuwe goedkeuring van hun technische kenmerken worden opgelegd, en evenmin hoeven zij te voldoen aan aanvullende technische voorschriften met betrekking tot hun constructie en werking, tenzij er na het verlaten van de fabriek van de fabrikant klaarblijkelijk veranderingen aan zijn aangebracht. Een nationale regeling die voor de registratie van motorvoertuigen die vergezeld gaan van een geldig communautair certificaat van overeenstemming, de overlegging vereist van een nationaal certificaat waaruit blijkt dat de voertuigen voldoen aan de nationale voorschriften, is derhalve niet geoorloofd.8.

Voertuigen die in een van de lidstaten met inachtneming van deze geharmoniseerde regels zijn goedgekeurd, kunnen vervolgens rechtmatig binnen de hele Unie worden verhandeld.

Door de procedure van typegoedkeuring op het niveau van de Unie wordt dus een mechanisme van wederzijdse erkenning ingevoerd met betrekking tot de door de goedkeuringsinstanties van de verschillende lidstaten verrichte controles dat de voertuigen voldoen aan de voorschriften van richtlijn 2003/37 en van de bijzondere richtlijnen.9.

Zo bepaalt artikel 7, lid 1, van die richtlijn het volgende: ‘Iedere lidstaat registreert nieuwe voertuigen waarvoor typegoedkeuring is verleend en staat de verkoop of de ingebruikneming daarvan op grond van hun constructie of werking alleen toe als die voertuigen vergezeld gaan van een geldig certificaat van overeenstemming.’ Volgens diezelfde logica is in artikel 5, lid 2, van verordening (EU) nr. 167/201310. het volgende bepaald: ‘De lidstaten staan alleen toe dat voertuigen […] die aan de voorschriften van deze verordening voldoen, in de handel worden gebracht, geregistreerd of in het verkeer gebracht.’ Bovendien luidt artikel 5, lid 3, van deze verordening als volgt: ‘De lidstaten mogen het in de handel brengen, de registratie of het in het verkeer brengen van voertuigen […] niet verbieden, beperken of belemmeren op grond van aspecten die verband houden met de constructie of de werking ervan welke onder deze verordening vallen, indien zij aan de voorschriften van deze verordening voldoen.’

Het feit dat voor een voertuigtype de typegoedkeuringsprocedure dient plaats te vinden voordat het voertuigtype in serieproductie wordt genomen, sluit naar mijn oordeel niet uit dat een lidstaat consequenties kan verbinden aan de vaststelling dat een uit een derde land ingevoerd tweedehands voertuig niet voorzien is van een certificaat van overeenstemming, zoals het geval is in het kader van het hoofdgeding.

Zoals Agrodetalė in haar schriftelijke opmerkingen naar voren heeft gebracht, hebben de in het hoofdgeding betrokken tractoren verklaringen van overeenstemming of goedkeuringen die bewaard worden bij de nationale instantie voor voertuigkeuringen. Volgens Agrodetalė is de enige reden waarom deze tractoren geen certificaat van overeenstemming hebben, dat de verontreinigende emissies met amper enkele tienden procentpunten de norm voor een EG-typegoedkeuring overschrijden.

Gezien deze aanwijzingen lijkt het er derhalve op dat de betrokken tractoren geen certificaat van overeenstemming hebben omdat zij niet voldoen aan de technische voorschriften van richtlijn 2000/25/EG van het Europees Parlement en de Raad van 22 mei 2000 inzake maatregelen tegen de uitstoot van verontreinigende gassen en deeltjes door motoren bestemd voor het aandrijven van landbouw- of bosbouwtrekkers en houdende wijziging van richtlijn 74/150/EEG van de Raad.11.

Een nieuw voertuig dat uit een derde land wordt ingevoerd in een lidstaat, kan daar niet worden geregistreerd indien het tot een voertuigcategorie behoort waarop richtlijn 2003/37 van toepassing is en het niet van een voertuigtype is waarvoor een EG-typegoedkeuring is verleend.

De plaats van vervaardiging doet in dit verband niet ter zake. Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, houdt de afgifte van een EG-typegoedkeuring geen verband met de plaats waar het nieuwe voertuig is vervaardigd. Richtlijn 2003/37 moet derhalve op een en dezelfde wijze worden toegepast, ongeacht of het nieuwe voertuig binnen of buiten de Unie is vervaardigd.

Overigens wijs ik erop dat — zoals de Commissie aanvoert in haar voorstel voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad inzake de goedkeuring van en het markttoezicht op motorvoertuigen en aanhangwagens daarvan en van systemen, onderdelen en technische eenheden die voor dergelijke voertuigen zijn bestemd12. — het recht dat rust op alle nieuwe voertuigen die zijn geproduceerd in overeenstemming met een typegoedkeuring van een lidstaat om vrij te worden verhandeld en geregistreerd in de andere lidstaten ‘geldt voor alle conforme voertuigen, ongeacht waar ze zijn geproduceerd. Dit betekent dat […] voertuigen die buiten de [Unie] zijn geproduceerd, vrij in de [Unie] mogen worden ingevoerd, mits de fabrikant over een certificaat beschikt dat verklaart dat de voertuigen conform een door een van de [lidstaten van de Unie] goedgekeurd voertuigtype zijn geproduceerd.’13.

De eis van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/37 dat nieuwe voertuigen vergezeld gaan van een geldig certificaat van overeenstemming, geldt derhalve niet alleen voor binnen de Unie geproduceerde voertuigen, maar ook voor nieuwe voertuigen die buiten de Unie zijn geproduceerd en vanuit een derde land in de Unie zijn ingevoerd.

Het zou mijns inziens paradoxaal zijn en tot misbruik kunnen leiden indien werd aanvaard dat een tweedehands voertuig dat vanuit een derde land in de Unie wordt ingevoerd wel zonder certificaat van overeenstemming kan worden geregistreerd. De lidstaat van invoer heeft derhalve mijns inziens het recht om registratie van dat voertuig op grond van artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/37 te weigeren.

Ik ben namelijk van mening dat een uit een derde land ingevoerd tweedehands voertuig waarvoor geen EG-typegoedkeuring is verleend en dat bestemd is om voor de eerste maal in de Unie in gebruik te worden genomen in een dergelijke situatie als een nieuw voertuig moet worden beschouwd en bijgevolg aan dezelfde wettelijke regeling van richtlijn 2003/37 moet worden onderworpen.

Verschillende bepalingen van die richtlijn verwijzen naar het begrip ‘nieuwe voertuigen’ [artikel 7, lid 1, artikel 10, lid 1, en artikel 23, lid 1, onder b)] zonder het evenwel te definiëren.

De definitie van dat begrip staat evenwel in artikel 3, punt 37, van verordening nr. 167/2013. Die bepaling verduidelijkt dat onder een ‘nieuw voertuig’ moet worden verstaan ‘een voertuig dat nooit eerder is geregistreerd of in het verkeer is gebracht’. Zowel artikel 2, onder q), van richtlijn 2003/37 als artikel 3, punt 40, van verordening nr. 167/2013 geven aan dat een dergelijk in het verkeer brengen moet worden gedefinieerd als het eerste gebruik van een voertuig in de Unie.

In die omstandigheden mag mijns inziens worden geconstateerd dat richtlijn 2003/37 van toepassing is op uit een derde land ingevoerde tweedehands voertuigen die voor de eerste maal worden gebruikt in de Unie.

Voor het overige moet naar mijn oordeel het standpunt dat de Commissie in § 72 van de gids voor de toepassing van machinerichtlijn 2006/42/EG14. verwoordt, naar analogie worden toegepast. De Commissie wijst er in die paragraaf namelijk op dat ‘de machinerichtlijn [in het algemeen] niet van toepassing [is] op het in de handel brengen van gebruikte of tweedehands machines’ en dat ‘er […] één uitzondering op deze algemene regel [bestaat]’, namelijk: ‘De machinerichtlijn geldt voor gebruikte of tweedehands machines die voor het eerst beschikbaar zijn gesteld met het oog op distributie of gebruik buiten de [Unie], wanneer zij vervolgens voor het eerst in de handel worden gebracht of in bedrijf worden gesteld in de [Unie].’15.

Zoals de Litouwse regering in wezen betoogt, is de verwijzing in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2003/37 naar ‘nieuwe voertuigen’ te verklaren uit het feit dat het niet mogelijk is om in de interne markt voertuigen in bedrijf te stellen die tot categorieën behoren waar deze richtlijn op van toepassing is en die in de Unie zijn geproduceerd maar waarvoor geen EG-typegoedkeuring is verleend, hetgeen betekent dat die voertuigen tevoren niet in bedrijf kunnen zijn gesteld en dus nieuw zijn. Naar analogie geredeneerd: als deze nieuwe, in een derde land geproduceerde voertuigen in de Unie worden ingevoerd, moeten zij een EG-typegoedkeuring krijgen voordat zij kunnen worden verhandeld.

Wanneer de formaliteiten van richtlijn 2003/37 zijn vervuld, mogen de voertuigen vrij circuleren in alle lidstaten van de Unie en mogen de voorschriften van die richtlijn er in beginsel niet opnieuw op worden toegepast. Bijgevolg behoren alle tweedehands voertuigen die in nieuwe staat tot een categorie behoorden waarop afgeleid Unierecht van toepassing was en die in de Unie in bedrijf zijn gesteld, tot voertuigcategorieën waarvoor EG-typegoedkeuring is verleend. Op grond van artikel 28 VWEU mag de handel erin tussen lidstaten vervolgens dus niet worden belemmerd.

Uit het voorgaande volgt dat richtlijn 2003/37 in feite beoogt te waarborgen dat voertuigen die voor het eerst in de Unie in de handel worden gebracht aan binnen de Unie geharmoniseerde technische voorschriften voldoen. Het daaropvolgende verkeer tussen de lidstaten van voertuigen met een EG-typegoedkeuring wordt echter geregeld door het primaire Unierecht.

Zoals de Litouwse regering opmerkt, is in het thans aan de orde zijnde geval sprake van tweedehands voertuigen waarvoor nooit een typegoedkeuringsprocedure heeft plaatsgevonden en die vanuit een derde land in de Unie zijn ingevoerd, dat wil zeggen dat zij nooit in bedrijf zijn genomen in lidstaten van de Unie. Met die regering ben ik van mening dat deze voor het eerst op de markt van de Unie in gebruik genomen voertuigen als nieuw in de zin van richtlijn 2003/37 moeten worden beschouwd.

Kortom, het vrije verkeer van tractoren binnen de Unie berust op de hypothese dat de voertuigen in nieuwe staat, dat wil zeggen voordat zij voor het eerst in gebruik werden genomen, een EG-typegoedkeuring hebben ondergaan.

Mijns inziens moeten voor tweedehands tractoren die vanuit een derde land worden ingevoerd en voor de eerste keer in de Unie in gebruik worden genomen, dezelfde voorschriften gelden.

Die oplossing is in overeenstemming met het systeem van richtlijn 2003/37, dat berust op het beginsel dat alle voertuigen die tot bepaalde typen behoren, voordat zij binnen de Unie voor het eerst in bedrijf worden gesteld aan uniforme technische voorschriften moeten voldoen.

Indien men de uitlegging zou aanvaarden dat voor tweedehands voertuigen die vanuit een derde land in de Unie worden ingevoerd de geharmoniseerde technische voorschriften niet gelden, zou bovendien het risico bestaan — zoals de Litouwse regering in wezen opmerkt — dat die voorschriften worden ontdoken. Zo zou een importeur of dealer slechts hoeven te verklaren dat hij tweedehands voertuigen invoert om zich te onttrekken aan de naleving van die voorschriften. Indien de technische voorschriften van richtlijn 2003/37 niet van toepassing zouden zijn op voor de eerste keer binnen de Unie in de handel gebrachte tweedehands voertuigen, zouden hun importeurs en dealers bovendien een concurrentievoordeel verkrijgen ten opzichte van de fabrikanten, importeurs en dealers van voertuigen die nooit in gebruik zijn genomen.

Een dergelijke uitlegging zou ook in strijd zijn met de doelstelling, de interne markt verder te versterken, zoals achtereenvolgens is nagestreefd door de richtlijnen 74/150 en 2003/37 en nu door verordening nr. 167/2013. Door een zwakke plek in de harmonisatie van de technische voorschriften voor tractoren aan te brengen zouden ook de doelstellingen met betrekking tot het waarborgen van de verkeersveiligheid, de arbeidsveiligheid en de milieubescherming worden ondermijnd.

Indien de definiëring van de technische voorschriften voor vanuit een derde land in de Unie ingevoerde tweedehands voertuigen aan de lidstaten zou worden overgelaten, zou dat tot verschillen tussen die lidstaten leiden, die het verkeer tussen die staten van vanuit een derde land ingevoerde tweedehands voertuigen zouden belemmeren. De fragmentering van de interne markt die hieruit zou voortvloeien is niet alleen strijdig met voormelde doelstelling, de interne markt verder te versterken, maar ook met het in overweging 4 van richtlijn 2003/37 uitgedrukte beginsel van volledige harmonisatie waarop deze richtlijn berust.

Het is evenwel de taak van de verwijzende rechter na te gaan of het gelijkwaardigheidsmechanisme van artikel 12, lid 3, van deze richtlijn in het kader van deze zaak van toepassing kan zijn. Die bepaling luidt namelijk: ‘De gelijkwaardigheid van de typegoedkeuringen die zijn verleend krachtens de aan de herziene overeenkomst van 1958 gehechte en in bijlage II, hoofdstuk B, deel IIB, van deze richtlijn opgenomen ECE/VN-reglementen, wordt erkend.’ De toepassing van dat mechanisme zou in voorkomend geval in de weg kunnen staan aan de weigering om de door Agrodetalė ingevoerde tweedehands tractoren ter registreren.

Ten slotte benadruk ik in antwoord op de tweede vraag dat bovenstaande analyse pleit voor het in overeenstemming brengen van de voorwaarden voor de eerste ingebruikneming in de Unie van nieuwe voertuigen en die van tweedehands voertuigen die vanuit een derde land in de Unie zijn ingevoerd. Overeenkomstig het bepaalde in artikel 23, lid 1, onder b), van richtlijn 2003/37 geldt de verplichting om te voldoen aan de technische voorschriften van die richtlijn ten aanzien van tweedehands voertuigen die vanuit een derde land in de Unie worden ingevoerd, derhalve voor voertuigen die vanaf 1 juli 2009 voor het eerst in de Unie in gebruik worden genomen.

Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging, de vragen van de Lietuvos vyriausiasis administracinis teismas te beantwoorden als volgt: