Rb. Midden-Nederland, 18-11-2021, nr. UTR 20/2634

RECHTBANK MIDDEN-NEDERLAND

Zittingsplaats Utrecht

Bestuursrecht

zaaknummer: UTR 20/2634

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 november 2021 in de zaak tussen

eiser,

en

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zeewolde (het college), verweerder,

(gemachtigde: M.F. Nagelhout - van den Bosch).

Als derde-partij neemt aan het geding deel:

Sunvest Ontwikkeling B.V. (vergunninghouder), gevestigd in Utrecht,

(gemachtigde: mr. L.P.W. Mensink).

Vergunninghouder heeft het voornemen om op het perceel aan de [adres] in [plaatsnaam] in het Horsterwold (het perceel) een recreatief zonnepark te realiseren. Het zonnepark zal toegankelijk zijn voor bezoekers en ecologie, recreatie en educatie zullen een belangrijke rol spelen. Vergunninghouder heeft bij het college een aanvraag ingediend voor een tijdelijke omgevingsvergunning voor de duur van 25 jaar voor het bouwen van een zonnepark met bijbehorende en recreatieve bouwwerken. Omdat het zonnepark in strijd is met het voor het perceel geldende bestemmingsplan ‘Buitengebied 2016’ (het bestemmingsplan), heeft vergunninghouder bij de aanvraag een ruimtelijke onderbouwing overgelegd.

Het college heeft het besluit op de aanvraag van vergunninghouder voorbereid met de uitgebreide procedure zoals opgenomen in de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (de Wabo), waarop de uniforme openbare voorbereidingsprocedure uit de Algemene wet bestuursrecht (Awb) van toepassing is. In de periode 12 februari 2020 tot en met24 maart 2020 heeft een ontwerpomgevingsvergunning ter inzage gelegen. Eiser heeft in deze periode een zienswijze op de ontwerpomgevingsvergunning ingediend.

Nadat de gemeenteraad van Zeewolde een verklaring van geen bedenkingen heeft afgegeven, heeft het college op 9 juni 2020 de gevraagde omgevingsvergunning (de omgevingsvergunning) aan vergunninghouder verleend. In de omgevingsvergunning zijn naar aanleiding van de zienswijze van eiser geen wijzigingen aangebracht ten opzichte van de ontwerpomgevingsvergunning. Wel heeft het college de omgevingsvergunning op een aantal punten ambtshalve gewijzigd.

Eiser heeft beroep ingesteld tegen de omgevingsvergunning. Het college heeft een verweerschrift ingediend.

Met een uitspraak van 24 december 2020 heeft de rechtbank eiser niet-ontvankelijk verklaard in zijn beroep, omdat zij van oordeel is dat eiser niet als belanghebbende bij het bestreden besluit kan worden aangemerkt. Eiser woont circa 1,1 km van de planlocatie en hij heeft geen zicht op de locatie. Eiser heeft tegen deze uitspraak verzet aangetekend. Dit verzet werd in eerste instantie ongegrond verklaard, maar met een uitspraak van26 mei 2021 heeft de rechtbank die uitspraak vervallen verklaard en het verzet alsnog gegrond verklaard. De rechtbank zal het beroep van eiser in deze uitspraak inhoudelijk beoordelen.

De zaak is behandeld op de zitting van 7 oktober 2021. Eiser was op de zitting aanwezig. Ook de gemachtigde van het college was aanwezig. Zij werd vergezeld door mr. [A] . Vergunninghouder werd op de zitting vertegenwoordigd door [B] en[C] . Zij werden bijgestaan door de gemachtigde van vergunninghouder.

Vooraf: wijziging in de rechtspraak en het relativiteitsvereiste

1. Op 4 mei 2021 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) een richtinggevende uitspraak (de richtinggevende uitspraak)1.gedaan naar aanleiding van het Varkens in Nood-arrest. In deze uitspraak heeft de Afdeling, samengevat, geoordeeld dat als een besluit om een omgevingsvergunning te verlenen is voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure en een ieder zienswijzen naar voren mocht brengen, ook niet-belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend in beroep kunnen bij de bestuursrechter. Met de richtinggevende uitspraak is een nieuwe situatie in de toegang tot de bestuursrechter bij omgevingsbesluiten ontstaan. Omdat eiser tijdens de voorbereidingsprocedure een zienswijze heeft ingediend, kan hij als gevolg van de richtinggevende uitspraak ook als niet-belanghebbende bij de bestuursrechter in beroep tegen de omgevingsvergunning.

2. Niet-belanghebbenden die een zienswijze hebben ingediend en vervolgens beroep instellen tegen het omgevingsbesluit zullen vaak het relativiteitsvereiste2.op hun weg vinden.3.Op grond van dit vereiste kan iemand geen succesvol beroep doen op een rechtsregel als die niet is geschreven om zijn belangen te beschermen. Naar verwachting beperkt dit de mogelijkheden van een niet-belanghebbende op een succesvol beroep bij de bestuursrechter.

3. De rechtbank zal de beroepsgronden van eiser tegen de omgevingsvergunning mede tegen deze achtergrond beoordelen.

Procedurele beroepsgronden

4. De rechtbank zal eerst de beroepsgronden die eiser over het verloop van de procedure aanvoert beoordelen.

De aanvraag voor de omgevingsvergunning

5. Eiser voert aan dat de aanvraag van vergunninghouder voor de omgevingsvergunning in eerste instantie alleen betrekking had op het zonnepark. De recreatieve bouwwerken zijn pas later aan de aanvraag toegevoegd. Volgens eiser mag het niet zo zijn dat bepaalde elementen achteraf aan de aanvraag worden toegevoegd. Hij acht de recreatieve bouwwerken van ondergeschikt belang. Verder voert eiser aan dat op het aanvraagformulier het perceel door vergunninghouder ten onrechte een braakliggend terrein wordt genoemd. Volgens eiser is na een storm in 2007 door omgevallen bomen op het perceel een unieke biotoop ontstaan die direct aansluit bij de omliggende bospercelen.

6. Op de zitting heeft het college toegelicht dat de gemeenteraad, bij het behandelen van de ontwerpverklaring van geen bedenkingen, heeft verzocht de aanvraag en de stukken aan te laten vullen met de recreatieve bouwwerken. Dit sluit beter aan bij het standpunt van de gemeenteraad (en het college) dat het zonnepark en de recreatieve bouwwerken als één project moeten worden aangemerkt. Naar het oordeel van de rechtbank mocht vergunninghouder haar aanvraag op dit moment in de procedure nog aanvullen met de recreatieve bouwwerken. Daarbij neemt de rechtbank in aanmerking dat in de publicatie van de ontwerpomgevingsvergunning en de ontwerpverklaring van geen bedenkingen in het Gemeenteblad en de Staatscourant op 11 februari 2020 staat vermeld dat de aanvraag ziet op een zonnepark met bijbehorende en recreatieve bouwwerken. Bij de stukken die het college in de voorbereidingsprocedure ter inzage heeft gelegd waren ook de stukken die betrekking hebben op de recreatieve bouwwerken gevoegd. Dit betekent dat eiser zijn zienswijze op deze bouwwerken kenbaar heeft kunnen maken.

7. Naar het oordeel van de rechtbank is voor iedereen duidelijk voor welk perceel en voor welke activiteiten de omgevingsvergunning is aangevraagd en vervolgens is verleend. De aanvraag en de omgevingsvergunning zijn op dit punt voldoende duidelijk. De beschrijving van vergunninghouder van het huidige gebruik van het perceel als braakliggend bosterrein sluit naar het oordeel van de rechtbank voldoende aan bij de aard van de locatie.

Vooringenomenheid van het college en de gemeenteraad

8. Eiser voert aan dat zijn zienswijze tegen de ontwerpomgevingsvergunning vanuit vooringenomenheid is beoordeeld. Het college betwist dat sprake is geweest van vooringenomenheid.

9. Het college en de gemeenteraad moeten hun taak zonder vooringenomenheid vervullen en ertegen waken dat tot het college of de gemeenteraad behorende of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden.4.Uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb volgt dat het verbod op vooringenomenheid zich er niet tegen verzet dat de gemeenteraad en het college werken vanuit bepaalde beleidskeuzes.5.Op de zitting heeft het college toegelicht dat het aanvragen voor een omgevingsvergunning altijd met een positieve grondhouding bekijkt. De aanvraag van vergunninghouder past binnen de duurzaamheidsambitie van de gemeente Zeewolde om 200% energieneutraal te worden. Om deze ambitie te halen zijn ook zonneparken nodig. Daarom stond het college welwillend tegenover de aanvraag van vergunninghouder. Dit betekent naar het oordeel van de rechtbank echter niet dat het college de aan hem toevertrouwde belangen oneigenlijk heeft behartigd. Het is de rechtbank niet gebleken dat het college (en de gemeenteraad) zich bijvoorbeeld door persoonlijke belangen of voorkeuren heeft laten beïnvloeden. Uit het [naam onderzoeksbureau] -onderzoek dat hierover heeft plaatsgevonden blijkt dat zich bij de planvorming en besluitvorming over de aanvraag van vergunninghouder geen integriteitsprobleem heeft voorgedaan.

Conclusie

10. De conclusie van het voorgaande is, dat er naar het oordeel van de rechtbank geen gebreken kleven aan de door vergunninghouder ingediende aanvraag voor de omgevingsvergunning en het college hierop dus een besluit heeft kunnen nemen. Evenmin is gebleken dat het college het besluit op de aanvraag van vergunninghouder en de gemeenteraad het besluit inzake de verklaring van geen bedenkingen met vooringenomenheid hebben genomen.

Inhoudelijke beroepsgronden

11. Eiser voert ook een aantal beroepsgronden aan die gaan over de inhoud van de omgevingsvergunning. Deze beroepsgronden zal de rechtbank hieronder beoordelen.

Natuur Netwerk Nederland (NNN) en het Natura 2000-gebied Veluwerandmeren

12. Eiser voert aan dat het perceel weliswaar geen onderdeel uitmaakt van het NNN, maar hierdoor wel geheel wordt omsloten en hiervan niet is te onderscheiden. Het zonnepark past volgens eiser niet bij het karakter van het NNN. Verder voert eiser aan dat voor de berekening van de stikstofdepositie op het Natura 2000-gebied Veluwerandmeren niet de AERIUS-tool gebruikt had mogen worden en dat niet alle van belang zijnde activiteiten in de berekening zijn meegenomen.

13. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling6.strekken de bepalingen in de Wet natuurbescherming (de Wnb) over de beoordeling van projecten die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in dit gebied. Hetzelfde geldt voor de normen uit de Omgevingsverordening Provincie Flevoland (de Omgevingsverordening) die van toepassing zijn op de bescherming van het NNN. Een natuurlijk persoon – zoals eiser – kan in rechte niet opkomen voor een algemeen belang. Als een natuurlijk persoon zich beroept op de bepalingen die strekken tot de bescherming van de natuurwaarden van het NNN en een Natura 2000-gebied, beroept hij zich op een algemeen belang waarvoor hij niet in rechte kan opkomen. De individuele belangen van een natuurlijk persoon bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn woon- en leefomgeving, waarvan het NNN en een Natura 2000-gebied deel uitmaken, kunnen echter zo verweven zijn met de algemene belangen die de Wnb en de Omgevingsverordening beogen te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen in de Wnb en de Omgevingsverordening kennelijk niet strekken tot bescherming van zijn belangen. Het NNN en het Natura 2000-gebied Veluwrandmeren zijn echter op zo’n grote afstand van de woning van eiser gelegen dat deze geen deel uitmaken van de directe leefomgeving van eiser. De rechtbank is daarom van oordeel dat er geen duidelijke verwevenheid bestaat tussen het individuele belang van eiser bij het behoud van een goede kwaliteit van zijn directe leefomgeving en het algemene belang dat de Wnb en de Omgevingsverordening beogen te beschermen.

14. Dit betekent dat eiser zich, gelet op het relativiteitsvereiste, niet op schending van de normen in de Wnb en de Omgevingsverordening kan beroepen. Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van de omgevingsvergunning op basis van deze beroepsgrond, zal de rechtbank deze niet inhoudelijk bespreken.

Landschappelijke inpassing

15. Eiser voert aan dat het zonnepark een grote en technische installatie is die in het geheel niet past binnen de natuur- en belevingswaarde van het Horsterwold. Volgens eiser verstoort het zonnepark het karakter en het aanzicht van het gehele bosgebied.

16. Het college mag de omgevingsvergunning alleen verlenen als de realisatie van het zonnepark niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening7.. Deze norm ziet – voor zover hier relevant – op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat ter plaatse van een woning. Natuurlijke personen kunnen tegen de omgevingsvergunning opkomen met het oog op hun belang om gevrijwaard te blijven van aantasting van hun woon- en leefomgeving8.. De rechtbank begrijpt de beroepsgrond zo dat eiser vindt dat zijn woon- en leefomgeving wordt aangetast, omdat het zonnepark niet in het landschap van het Horsterwold past.

17. Zoals de rechtbank eerder in haar uitspraak van 24 december 2020 al heeft vastgesteld, staan tussen de woning van eiser en het perceel meerdere huizen die het zicht van eiser op het perceel ontnemen. De afstand tussen de woning van eiser en de dichtstbijzijnde locatie, waar op grond van de omgevingsvergunning zonnepanelen gerealiseerd kunnen worden, is hemelsbreed ongeveer 1.1 km. Naar het oordeel van de rechtbank maakt het perceel daarom geen onderdeel uit van de woon- en leefomgeving ter plaatse van de woning van eiser. Dat het zonnepark zich in het directe uitloopgebied van de wijk bevindt waarin eiser woont en dat eiser het Horsterwold zeer regelmatig bezoekt voor een wandeling, brengt de rechtbank niet tot een ander oordeel. Dus is de norm van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat rondom het perceel niet geschreven om het belang van eiser als niet-direct omwonende te beschermen.

18. Dit betekent dat eiser zich, gelet op het relativiteitsvereiste, niet op schending van de norm van een goede ruimtelijke ordening kan beroepen voor zover deze ziet op een aanvaardbaar woon- en leefklimaat. Omdat het relativiteitsvereiste in de weg staat aan een vernietiging van de omgevingsvergunning op basis van deze beroepsgrond, zal de rechtbank deze eveneens niet inhoudelijk bespreken.

Visie ruimtelijke inpassing grondgebonden zon

19. Eiser voert aan dat het zonnepark niet past binnen de ‘Visie ruimtelijke inpassing grondgebonden zon’ (de visie), omdat de locatie niet past in de in bijlage 1 bij de visie genoemde scenario’s, er geen zekerheid is voor aansluiting op het net en omwonenden niet volgens de in de visie opgenomen procesuitgangspunten bij de voorbereiding van het zonnepark zijn betrokken.

20. In de visie is een zonneladder opgenomen. Daarin is de voorkeursvolgorde voor zonneparken genoemd en uitgewerkt. Stap 1 van deze ladder ziet op zonneparken op niet-landbouwgronden in het buitengebied. Volgens de visie zijn deze gronden ruimtelijk het meest geschikt voor de ontwikkeling van zonneparken. Het perceel waarop de vergunning voor het zonnepark rust, ligt in het buitengebied en is niet bestemd of in gebruik als landbouwgrond en valt dus onder stap 1 van de ladder. Op de zitting en in het verweerschrift heeft het college daaraan nog toegevoegd dat de gemeenteraad op 20 december 2018 al heeft ingestemd met grondgebonden zon op niet-agrarische gronden. Daarnaast heeft het college opgemerkt dat het perceel op grond van het bestemmingsplan een ontwikkellocatie is, waar velerlei functies denkbaar zijn. Volgens het college is een zonnepark een minder ingrijpende invulling dan een invulling van het perceel met de functies die op grond van het bestemmingsplan op het perceel gerealiseerd mogen worden. Tenslotte heeft het college uitgelegd dat de scenario’s in bijlage 1 bij de visie bij het opstellen daarvan de revue zijn gepasseerd, maar deze scenario’s niet als het geldende beleid zijn vastgesteld. Als beleid is volgens het college uiteindelijk de zonneladder vastgesteld. De rechtbank kan deze toelichting volgen. De rechtbank volgt dan ook het standpunt van het college dat het perceel voldoet aan de vereisten van stap 1 van de zonneladder.

21. Op de zitting heeft vergunninghouder toegelicht dat voor de aansluiting van het zonnepark op het net inmiddels een overeenkomst is gesloten met de netbeheerder. Daarmee is de zekerheid voor aansluiting op het net geregeld en behoeft deze beroepsgrond geen verdere bespreking.

22. Op grond van paragraaf 4.1 van de visie is de ontwikkelende partij van een zonnepark verantwoordelijk voor het betrekken van de omgeving bij de voorbereiding en ruimtelijke inpassing van het zonnepark. Bij de ruimtelijke onderbouwing is een participatierapport gevoegd. Daarin staat vermeld hoe stakeholders zijn betrokken in het voortraject. Partijen zijn het er over eens dat vergunninghouder op 17 september 2019 een inloopavond voor omwonenden heeft georganiseerd. Op zichzelf is inspraak het meest effectief op een vroeg moment in het voorbereidingsproces. De rechtbank is het met eiser eens dat een inloopavond voor omwonenden, nadat de aanvraag voor de omgevingsvergunning al is ingediend, relatief laat in het voorbereidingsproces is. Maar daarmee heeft vergunninghouder naar het oordeel van de rechtbank geen rechtsregel overtreden of in strijd met de visie gehandeld. Omwonenden hebben hun reacties op het plan van vergunninghouder naar voren kunnen brengen en deze reacties zijn door het college meegenomen bij de besluitvorming op de aanvraag. De visie vereist niet dat er ook draagvlak is bij alle omwonenden. Ook is draagvlak geen vereiste voor een goede ruimtelijke ordening. In het geval er geen sprake zou zijn van draagvlak voor het zonnepark – zoals eiser aanvoert – biedt dat op zichzelf nog geen grond voor het moeten weigeren van de omgevingsvergunning.

23. De conclusie van het voorgaande is dat de gronden van eiser dat de omgevingsvergunning in strijd is met de visie niet slagen.

Gevaar voor spelende kinderen en vandalisme

24. Eiser voert aan dat het openstellen van het zonnepark voor recreatie een gevaar oplevert voor spelende kinderen en tot vandalisme/beschadiging van de zonnepanelen kan leiden.

25. De rechtbank stelt vast dat eiser hiermee niet opkomt voor zijn eigen belangen, maar voor de belangen van spelende kinderen en van vergunninghouder. Eiser kan in beroep alleen opkomen voor zijn eigen belangen. De rechtbank zal deze beroepsgrond daarom niet inhoudelijk bespreken.

Herstel na 25 jaar

26. Eiser voert aan dat het onmogelijk is om het perceel na het verlopen van de in de omgevingsvergunning genoemde termijn van 25 jaar conform het daartoe gestelde voorschrift weer terug te brengen in de huidige staat.

27. Naar het oordeel van de rechtbank is het realiseren van een zonnepark een activiteit die weer ongedaan kan worden gemaakt. Daarmee is het een activiteit waarvoor het college een tijdelijke omgevingsvergunning mag verlenen. Het ligt op de weg van eiser om aannemelijk te maken dat het ontmantelen van het zonnepark over 25 jaar feitelijk niet mogelijk is. Dit heeft hij niet gedaan. De beroepsgrond slaagt niet.

Conclusie

28. De conclusie van het voorgaande is dat de rechtbank in wat eiser inhoudelijk tegen de omgevingsvergunning aanvoert geen aanknopingspunten ziet om de omgevingsvergunning te vernietigen.

Conclusie

29. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. E.M. van der Linde, voorzitter, enmr. S.C.A. van Kuijeren en mr. ing. A. Rademaker, leden, in aanwezigheid vanmr. I.C. de Zeeuw-'t Lam, griffier. De beslissing is uitgesproken op 18 november 2021en zal openbaar worden gemaakt door publicatie op rechtspraak.nl.

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Als u het niet eens bent met deze uitspraak, kunt u een brief sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin u uitlegt waarom u het er niet mee eens bent. Dit heet een beroepschrift. U moet dit beroepschrift indienen binnen 6 weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. U ziet deze datum hierboven.

Op het hoger beroep tegen deze uitspraak is de Crisis- en herstelwet van toepassing. Dit betekent dat in het beroepschrift de gronden van hoger beroep kenbaar moeten worden gemaakt. Na de genoemde termijn van zes weken kunnen de gronden niet meer worden aangevuld.