19.1 Algemene conclusies aangaande het vertrouwensbeginsel in klassiek-verdragsrechtelijk en EU-verband

In dit boek presenteer ik de resultaten van een onderzoek naar het vertrouwensbeginsel bij de interstatelijke samenwerking in strafzaken. Daarbij hanteer ik een onderscheid tussen samenwerking in een klassiek-verdragsrechtelijk verband enerzijds en in EU-verband anderzijds. De centrale vraag bij elk van deze twee hoofdonderdelen van de studie verschilt. In het klassiekverdragsrechtelijke deel staat de vraag centraal wat de inhoud en de werking van het vertrouwensbeginsel is en welke beperkingen het kent. In het EU-rechtelijk deel staat de vraag voorop welke rol het onderling vertrouwen en het daarop gebaseerde beginsel van wederzijdse erkenning in de EU-samenwerking kunnen spelen.

Uiteindelijk beoogt deze studie conclusies te trekken aangaande de rol en werking van het vertrouwensbeginsel bij de interstatelijke samenwerking in strafzaken, in het algemeen en in EU-verband. Hoewel in vrijwel alle literatuur over interstatelijke samenwerking in strafzaken het vertrouwensbeginsel aan de orde komt, bestaat doorgaans veel onduidelijkheid over de precieze inhoud en werking ervan. Een grondige analyse van wat exact onder het vertrouwensbeginsel wordt verstaan, waar het vertrouwensbeginsel op is gebaseerd en wat de werking ervan is, ontbreekt veelal. Bij lezing van rechtspraak en literatuur kan men zo nu en dan zelfs de indruk krijgen dat het vertrouwensbeginsel als sluitstuk van een redenering dient, die daarmee ogenschijnlijk rond is. Vaak heeft het aanhalen van het vertrouwensbeginsel echter trekken van een machtswoord. Een grondige analyse van wat exact onder het vertrouwensbeginsel wordt verstaan, waar het vertrouwensbeginsel op is gebaseerd en wat de werking ervan is, ontbreekt veelal. Bij lezing van rechtspraak en literatuur kan men zo nu en dan zelfs de indruk krijgen dat het vertrouwensbeginsel als sluitstuk van een redenering dient, die daarmee ogenschijnlijk rond is. Vaak heeft het aanhalen van het vertrouwensbeginsel echter trekken van een machtswoord.

De uiteindelijke doelstelling van dit boek is derhalve enerzijds het scheppen van meer duidelijkheid over de inhoud, de werking en de grenzen van het vertrouwensbeginsel en anderzijds het bieden van aanknopingspunten voor verbetering van de werking en verdere ontwikkeling van dat beginsel bij de interstatelijke samenwerking in strafzaken, in het algemeen en in het verband van de EU in het bijzonder.

Voorafgaand aan het klassiek-verdragsrechtelijk deel van dit boek, waarin de eerste hoofdvraag vraag is onderzocht, wordt in het eerste inleidende deel in algemene zin verkend wat in de literatuur wordt verstaan onder het vertrouwensbeginsel in het kader van de samenwerking in strafzaken. Daarbij is het vertrouwensbeginsel in algemene bewoordingen gedefinieerd als het geheel van ontologische en normatieve principes die ten aanzien van het vertrouwen in verband met interstatelijke strafrechtshulp worden gehanteerd.

Vervolgens is een eerste onderscheid gemaakt tussen drie verschijningsvormen van het vertrouwensbeginsel. Naast de descriptieve werking van het vertrouwensbeginsel, welke de vaststelling behelst dat rechtshulp alleen pleegt te worden verleend bij ten minste een minimum aan vertrouwen, kent het vertrouwensbeginsel ook twee normatief werkende verschijningsvormen. De eerste wordt hier aangeduid als de normatief-voorwaardelijke werking van het vertrouwensbeginsel. Deze vertaalt de hiervoor aangehaalde descriptieve verschijningsvorm in een norm, te weten dat rechtshulp alleen dient te worden verleend bij ten minste een minimum aan vertrouwen. Deze norm kan als beginsel gelden, maar kan ook worden gecodificeerd in de vorm van een verdragseis: de (grond)wettelijke eis dat een bepaalde vorm van rechtshulp alleen kan worden verleend op grondslag van een verdrag met de andere staat, waarbij dat verdrag de neerslag is van het vertrouwen dat de verdragsluitende partijen – in deze context: staten – in elkaar hebben.

De tweede normatieve verschijningsvorm van het vertrouwensbeginsel is aangeduid als de normatief-beperkende werking van het vertrouwensbeginsel. Deze behelst het principe dat bij de toetsing van een concreet rechtshulpverzoek terughoudendheid dient te worden betracht omdat reeds in abstracto het vertrouwen is uitgesproken. Deze verschijningsvorm hangt sterk samen met het al dan niet bestaan van een verdrag, aangezien dat verdrag doorgaans wordt gezien als die eerdere uiting van vertrouwen in abstracto.

In het vervolg van deze studie, en in elk geval in het klassiek-verdragsrechtelijke deel, heeft deze laatste normatief-beperkende verschijningsvorm van het vertrouwensbeginsel voorop gestaan. In dat deel is verslag gedaan van het onderzoek naar de werking van het vertrouwensbeginsel zoals dat wordt ingenomen in het kader van de klassiek-verdragsrechtelijke samenwerking in strafzaken. Op basis van dat onderzoek is een typologie gegeven van het vertrouwensbeginsel aan de hand van de volgende acht dimensies:

Deze dimensies hangen over en weer met elkaar samen en bepalen gezamenlijk de werking van het vertrouwensbeginsel. De dimensies zijn in de hoofdstukken 3 tot en met 11 van het tweede deel nader geconcretiseerd en toegelicht. Het voert te ver die uitwerking op deze plaats te herhalen. Wel kan worden teruggegrepen op de conclusies die in hoofdstuk 12 over deze dimensies zijn geformuleerd. Daarbij moet worden herhaald hetgeen in de inleiding en in hoofdstuk 12 reeds is opgemerkt, namelijk dat niet is gepoogd alle mogelijke combinaties of interacties van deze dimensies, laat staan alle mogelijke antwoorden die zij bieden op de diverse (rechts)vragen die in het kader van de samenwerking in strafzaken kunnen spelen, te inventariseren.

Bij nadere beschouwing van het vertrouwensbeginsel is een aantal algemene uitgangspunten te formuleren. De eerste houdt in dat de normatief-beperkende verschijningsvorm van het vertrouwensbeginsel, het principe dat bij de toetsing van een concreet rechtshulpverzoek terughoudendheid dient te worden betracht omdat reeds in abstracto het vertrouwen is uitgesproken, zwak of sterk kan zijn.

Die eerste zwakke vorm houdt in dat de autoriteit die een rechtshulpverzoek heeft te beoordelen niet zonder dat daar aanleiding toe is overgaat tot toetsing van een bepaald aspect van dat verzoek en de te verlenen vorm van rechtshulp. Zo wordt van de uitleveringsrechter niet verwacht dat hij in alle gevallen een onderzoek instelt naar de naleving van mensenrechtelijke bepalingen. Dat onderzoek wordt pas van hem verlangd als de verdediging onderbouwd heeft aangevoerd dat de uitleveringsrechter over moet gaan tot een dergelijk onderzoek of wanneer de casus zodanige aanwijzingen bevat dat hij gehouden is tot een ambtshalve onderzoek. In mijn optiek verschilt deze zwakke werking niet wezenlijk van hetgeen in andere gebieden van de rechtspleging gebruikelijk is: de rechter is niet zonder meer gehouden alle details van een casus te onderzoeken wanneer daartoe geen concrete aanleiding bestaat.

Een sterk werkend vertrouwensbeginsel in normatief-beperkende zin is in vergelijking met de zwakke variant interessanter. Die houdt namelijk in dat de autoriteit die een rechtshulpverzoek beoordeelt een bepaald aspect daarvan in het geheel niet mag of kan toetsen dan wel slechts tot op zeer beperkte hoogte of met een sterke ‘stelplicht’ voor de verdediging.

Voor de praktijk is van belang dat een dergelijke sterke werking niet mag worden vooropgesteld. Er zijn aspecten van de diverse vormen van rechtshulp die door een dergelijk sterk werkend vertrouwensbeginsel worden beheerst, maar die conclusie kan een beoordelende autoriteit pas bereiken na een inhoudelijke beschouwing van bijvoorbeeld een verweer aan de hand van de in het eerste deel geformuleerde dimensies. De vergelijking is getrokken met culpa in causa bij de beoordeling van strafuitsluitingsgronden. Evenmin als culpa in causa is het vertrouwensbeginsel een ‘joker’ die een justitiële autoriteit kan trekken als de opgeworpen vraag wat ingewikkeld wordt. Pas na een nauwkeurige beschouwing van de opgeworpen vraag kan in bijzondere gevallen de slotsom luiden dat het aspect waar die vraag op ziet zich bijvoorbeeld niet leent voor nadere toetsing.

Een voorbeeld aan de hand van een casus kan het voorgaande verduidelijken.1 Om mijn stelling goed voor het voetlicht te brengen, bespreek ik dit voorbeeld betrekkelijk uitgebreid. Het gaat in het voorbeeld om de uitlevering van een man met de Braziliaanse nationaliteit. Deze wordt in zijn land van herkomst verdacht van drugsdelicten en door de Braziliaanse autoriteiten is uitlevering ter fine van vervolging verzocht. Door de verdediging wordt verweer gevoerd in verband met de vermeende schending van de mensenrechten van de opgeëiste persoon, in het bijzonder het recht op leven (artikel 2 EVRM), het recht gevrijwaard te blijven van foltering en een onmenselijke of vernederende behandeling (artikel 3 EVRM) en het recht op een eerlijk proces (artikel 6 EVRM).

Voor de casus is het verweer betreffende artikel 3 EVRM het meest relevant. De vermeende schending schuilt in de detentieomstandigheden in Brazilië. De rechtbank als uitleveringsrechter reageert op het verweer en stelt vast dat er geen sprake is van een voltooide schending van dat artikel. Het gaat dus om een aangevoerde dreigende schending van artikel 3 EVRM en daarover heeft de Minister van Veiligheid en Justitie te oordelen. Wel adviseert de rechtbank de minister in zijn beslissing aandacht te besteden aan de zorgen die bij de verdediging leven. In kort geding draait het vervolgens om die beslissing van de minister.

Die heeft navraag gedaan naar het gevangenisregime waar de opgeëiste persoon in terecht zal komen en in antwoord daarop heeft de Substitute Federal Judge in the 7th Federal Court of Florianopolis, Brazil per brief te kennen gegeven dat de opgeëiste persoon zowel voorafgaand aan als na zijn veroordeling in een bepaalde gevangenis wordt ondergebracht en dat die gevangenis te boek staat als modelinrichting. Op verzoek van de verdediging heeft vervolgens een Braziliaanse advocate per brief gesteld dat het helemaal niet is de garantie te geven dat de opgeëiste persoon de gehele gevangenisstraf in die inrichting zal uitzitten – kort gezegd – omdat hij zodra hij in het gevangenissysteem is opgenomen andere autoriteiten over zijn plaatsing gaan.

De voorzieningenrechter verwerpt dit verweer als volgt:

In mijn optiek roept de voorzieningenrechter hier het vertrouwensbeginsel te snel en daarmee ten onrechte in. Een beoordeling aan de hand van de geformuleerde dimensies zou mogelijk tot een andere uitkomst hebben geleid, maar in ieder geval tot een bevredigender antwoord op het verweer. Dat het (mensenrechtelijke) voorschrift dat in het geding is (artikel 3 EVRM) het belang van de betrokkene beoogt te beschermen is hier evident (dimensies van de ratio van het voorschrift dat in het geding is en van de invloed van mensenrechtelijke normen). Verder lijkt de rechtbank hier (gelet op de dimensie van de functie van het vertrouwen) principieel vertrouwen aan te nemen, terwijl in mijn optiek (hooguit) sprake is van praktisch vertrouwen. Dat het aspect in beginsel getoetst zou kunnen en mogen worden, is met de werking van artikel 3 EVRM en de Soering-doctrine gegeven. Het is niet zo dat hier bijvoorbeeld sprake is van een inherent onderdeel van het instrument van uitlevering dat zich principieel aan het oordeel van de rechter in de aangezochte staat onttrekt. De rechter kan en mag het aspect toetsen, maar onder omstandigheden kan het zo zijn dat op een garantie wordt vertrouwd indien die garantie alles afwegende het risico van (hier) een dreigende schending van artikel 3 EVRM wegneemt.

De juridische grondslag van het vertrouwen kan hier ook inzichten opleveren: waarop is het vertrouwen precies gebaseerd? Dat is hier niet, althans daar verwijst de voorzieningenrechter niet naar, de gelding van een mensenrechtenverdrag en de eventuele toegang tot een supranationaal mensenrechtenhof vergelijkbaar met het EHRM. Dat de detentieomstandigheden als zodanig in Brazilië conform het EVRM zijn, wordt ook nergens gesteld. Het gaat erom dat de brief van de ‘Substitute Federal Judge’ wordt gezien als een garantie dat de opgeëiste persoon in een bepaalde inrichting zal verblijven én dat de omstandigheden in die inrichting goed zijn. Het vertrouwen lijkt hier enkel te zijn ontleend aan het vigerende uitleveringsverdrag. Dat kent bij mijn weten geen bepalingen aangaande de detentieomstandigheden op de nakoming waarvan zou kunnen worden vertrouwd. Het lijkt erop dat de rechtbank de werking van het vertrouwensbeginsel ontleent aan het enkele bestaan van het verdrag, hetgeen zou meebrengen dat ervan moet worden uitgegaan dat de door het hoofd van de uitleveringsafdeling van Brazilië doorgestuurde brief voor juist wordt gehouden.

Dat is gelet op de volgende dimensies van het vertrouwensbeginsel dubieus te noemen. Het gaat immers een toekomstige gebeurtenis (de chronologie van het vertrouwen is prospectief), aangezien het de detentieomstandigheden na uitlevering en een eventuele veroordeling betreft. Daar komt bij dat het vertrouwen hier volledig is gebaseerd op een bewering, te weten de inhoud van de aangehaalde brief en – met enige goede wil – de impliciete bewering van het hoofd van de uitleveringsafdeling van Brazilië dat het zal gaan zoals in die brief gesteld. De voorzieningenrechter neemt een vorm van resultaatsvertrouwen aan: zij verwacht dat (het hoofd van) de uitleveringsafdeling van Brazilië dan wel de Subsititute Federal Judge die de brief heeft geschreven, daadwerkelijk zullen bewerkstelligen dat de opgeëiste persoon zijn gehele detentie zal uitzitten in de bedoelde inrichting en voorts dat die inrichting een modelinrichting is. Voor een zekere werking van het vertrouwensbeginsel aangaande dat laatste aspect is wellicht iets te zeggen. Het gaat om feitelijke beweringen omtrent de bedoelde inrichting, die wel of niet juist kunnen zijn en het is verdedigbaar dat die beweringen in beginsel voor juist worden gehouden indien zij zoals hier afkomstig zijn van hooggeplaatste functionarissen zoals het hoofd van de uitleveringsafdeling.

Voor de bewering dat de opgeëiste persoon gedurende de hele detentie in die inrichting zal verblijven, lijkt mij de aangenomen werking van het vertrouwensbeginsel evenwel niet zonder meer terecht. De belangrijke vraag is immers of de verwachting bij het vertrouwen er hier wel één kan zijn het daadwerkelijk bereiken van dat beoogde resultaat. De inbreng van de verdediging stelt dat ter discussie. Die inbreng, via de Braziliaanse advocate, komt er immers op neer dat (zo lees ik haar brief) zowel het hoofd van de uitleveringsafdeling van Brazilië als de aangehaalde Substitute Federal Judge niet over de (verdere) plaatsing van de opgeëiste persoon gaan en derhalve dat zij het niet, in elk geval niet zonder meer, in hun macht hebben om het beoogde resultaat te bewerkstelligen. De dimensie van de betrokken staat kan daarbij nog een rol spelen, omdat de kenmerken van de concrete staat, in casu Brazilië, inzichten zouden kunnen opleveren omtrent het federale karakter ervan, de bevoegdheidsverdeling in het gevangenissysteem en de verhouding met de federale overheid.3 Anders gezegd: het op basis van de brief van de Substitute Federal Judge aangenomen vertrouwen, lijkt zonder verdere onderbouwing of informatie, geen afdoende weerlegging van het verweer op te leveren. Dit zou anders zijn geweest als uit de door de Braziliaanse autoriteiten overgelegde informatie zou blijken dat het wel degelijk de federale overheid dan wel de aangehaalde Substitute Federal Judge is die over de (verdere) plaatsing gaat. Ook kan worden gedacht aan nadere informatie waaruit blijkt dat het weliswaar juist is dat een andere instantie of een deelstaat de plaatsingsbeslissing neemt, maar dat die gebonden is aan een toezegging als in dezen gedaan door de Substitute Federal Judge c.q. de uitleveringsafdeling van Brazilië en dat de Braziliaanse rechter daarop toeziet. Als van dergelijke informatie zou blijken, is mijns inziens een toepassing van het vertrouwensbeginsel wel verdedigbaar.

Uit het gegeven voorbeeld blijkt dat een beoordeling van een verweer aan de hand van de geformuleerde dimensies een scherper resultaat oplevert. Deze benadering zorgt ervoor dat nauwkeuriger kan worden benoemd waar de kern van het verweer of probleem in schuilt en hoe dat kan worden ondervangen. Het resultaat kan verschillen. Soms zal een verweer bij een dergelijke precieze beschouwing toch tot weigering van de uitlevering moeten leiden. In andere gevallen noopt een nauwkeuriger beoordeling tot het inwinnen van nadere informatie of het bedingen van aanvullende garanties, waarna de uitlevering toch kan worden toegestaan. Als dat het resultaat is, is het voor bijvoorbeeld het ministerie ook veel beter aan de autoriteiten van de andere staat uit te leggen welke informatie of garanties noodzakelijk zijn en waarom dat zo is. En in weer andere gevallen zal het resultaat zijn dat het verweer alsnog wordt verworpen, maar dan wel met een in mijn ogen betere onderbouwing.

Indien de mensenrechtelijke dimensie aan de orde is, staat zij bij de beoordeling eigenlijk ook meteen voorop. Naast de vraag of het gaat om een (vermeende) toekomstige schending of een schending in het verleden, is bij de beoordeling van een mensenrechtenverweer vooral relevant of de andere staat (eveneens) partij is bij het EVRM. Is dat het geval, dan is een belangrijke conclusie, dat een inperking van de ruimte om een bepaald aspect van het verweer te toetsen (de normatief-beperkende werking van het vertrouwensbeginsel) primair voortspruit uit een verdeling van de verantwoordelijkheid om in een transnationale casus rechtsbescherming te bieden. Die verdeling is primair ordenend van karakter. Zij veronderstelt het bestaan van voldoende onderling vertrouwen, maar, zo luidt de conclusie, het vertrouwensbeginsel als principieel beginsel staat daarbij niet voorop.

Voorts is bij de beoordeling van een mensenrechtenverweer van belang dat deze verdeling niet absoluut kan zijn en in elk geval een bovengrens kent waar het de bescherming van de meest fundamentele rechten van de mens betreft, zoals in het bijzonder artikel 3 EVRM. De verantwoordelijkheid de betrokkene te beschermen tegen een real risk dat hij bijvoorbeeld zal worden gefolterd, blijft altijd bestaan en kan niet worden overgelaten aan de rechter in een andere EVRM-staat. Voor andere mensenrechten, men denke met name aan de artikelen 6 en 8 EVRM, is dit wel mogelijk, zij het dat ook daar een bovengrens geldt in zeer extreme gevallen waarin bijvoorbeeld de toegang tot de rechter in de andere staat in het geheel niet zal worden geboden.

De resultaten van het inleidende en het klassiek-verdragsrechtelijke deel van het onderzoek, de typologie van het vertrouwensbeginsel met de acht dimensies, zijn gebruikt om de samenwerking in EU-verband te analyseren. In het derde deel van deze studie zijn de verschillende relevante aspecten die van invloed zijn op die samenwerking besproken.

Na een algemene inleiding is allereerst het institutionele kader van de strafrechtelijke samenwerking in de EU geschetst. Het is noodzakelijk dat kader te schetsen, aangezien het in de plaats komt van het qua opzet eenvoudigere volkenrechtelijke kader waarbinnen de samenwerking klassiek plaatsvindt. Niet langer gaat het om een betrekkelijk simpele bi- of multilaterale samenwerking tussen twee of meer staten, waarbij voor Nederland voorop staat dat het verdrag in beginsel boven de nationale wetgeving gaat. In plaats daarvan is sprake van een eigensoortige EU-rechtsorde. De samenwerking is ingebed in die rechtsorde en wordt daardoor beïnvloed door diverse kenmerken van die rechtsorde, zoals het lidmaatschap daarvan, de besluitvormingsprocedures die gelden en het rechterlijk toezicht dat wordt uitgeoefend.

Zonder de conclusies die uit dat inzicht voortvloeien hier uitgebreid te herhalen, maakt dat verschil in setting dat ongeveer alle dimensies van het vertrouwensbeginsel anders gaan werken. De grondslag van het vertrouwen is in EU-verband niet het tussen twee (of meer) samenwerkende staten gesloten (rechtshulp)verdrag, maar veeleer het lidmaatschap van de Europese Unie, de waarborgen die daarvan uitgaan, de gemeenschappelijke, ook juridische gebondenheid aan algemene rechtsstatelijke beginselen en het onderworpen zijn aan rechterlijk toezicht. Voor wat betreft dat laatste gaat het daarbij om rechterlijk toezicht zowel binnen het verband van de EU als daarbuiten, te weten het toezicht op grond van het EVRM waarbij alle lidstaten noodzakelijkerwijs partij zijn. Deze fundamentele verandering heeft met name ook betekenis voor de dimensie van de betrokken staat en de invloed van mensenrechtelijke normen.

Naast deze institutionele verschuiving is bij de samenwerking binnen de EU ook van belang dat de instellingen van de Unie, de Commissie voorop, expliciet werken aan het versterken van het wederzijds vertrouwen tussen de autoriteiten van de lidstaten. In hoofdstuk 15 zijn deze maatregelen en andere initiatieven, die te vinden zijn in de achtereenvolgende beleidsprogramma’s met het bijbehorende flankerende beleid (het Tampere-programma, het Haags Programma, het Stockholm-programma en ten slotte de thans vigerende EU-agenda voor justitie voor 2020) op een rij gezet en getypeerd als ‘vertrouwensagenda’ van de Unie. Deze agenda bestaat uit de volgende punten:

Een belangrijk inzicht bij beschouwing van deze vertrouwensagenda en vooral de aanleiding om deze agendapunten in het JBZ-beleid op te nemen, is dat door de instellingen en de lidstaten wordt onderkend dat het wederzijds vertrouwen bij het opstellen van de kernverdragen van de EU (sinds Lissabon het VEU en het VWEU, maar ook daarvoor al bij de introductie van de zogeheten derde pijler) weliswaar wordt verondersteld, maar dat de praktijk leert dat dergelijk wederzijds vertrouwen geenszins als gegeven of vaststaand kan worden beschouwd. Ook uit de introductie en vooral onderbouwing van het rule of law mechanism door de Commissie kan een vergelijkbare conclusie worden getrokken. De Commissie onderkent daarmee immers dat zich in de lidstaten van de EU ontwikkelingen kunnen voordoen die een ‘systemic threat’ voor de rechtsstaat vormen en die kunnen uitgroeien tot een ‘clear risk of a serious breach’ van de fundamentele beginselen van de EU. Bovendien brengt de Commissie dit expliciet in verband met de werking van het beginsel van wederzijdse erkenning. Dat betekent in de kern dat de Commissie erkent dat het onderling vertrouwen soms afwezig is en dat zulks terecht kan zijn. In zekere zin kan dus worden gezegd dat er licht zit tussen theorie en praktijk en die discrepantie beoogt de vertrouwensagenda te verkleinen en uiteindelijk weg te nemen. En met het rule of law mechanism probeert de Commissie te voorkomen dat een systemisch disfunctioneren van een lidstaat uitgroeit tot een werkelijke schending van fundamentele beginselen van de Unie, die op de keper beschouwd tot institutioneel wantrouwen in de staat leidt.

De meer juridische onderdelen van de vertrouwensagenda zijn vervolgens gedetailleerder besproken. De positie van fundamentele rechten binnen de EU en de wijze waarop daarop rechterlijk toezicht wordt gehouden, is daarin van groot gewicht. Belangrijk inzicht daarbij is dat een particuliere betrokkene niet rechtstreeks kan klagen bij het Hof van Justitie, maar dat hof via de uitlegging van het EU-recht wel indirect toezicht houdt op het waarborgen van de grondrechten die de EU kent (in het Handvest en daarnaast als algemene beginselen). In een lidstaat waarin de rechterlijke macht naar behoren functioneert, is dat indirecte toezicht afdoende. Daarnaast staat voor de particuliere betrokkene, zoals een verdachte in een transnationale strafzaak, de route naar het EHRM open. Bij het EHRM kan hij ook klagen over het optreden van lidstaten dat is gegrond op samenwerking met een EU-rechtelijke achtergrond.

Een belangrijke ontwikkeling is voorts dat binnen de Unie de Routekaart ter versterking van de procedurele rechten van verdachte en beklaagden in strafprocedures is opgesteld en deels al is en deels nog wordt uitgewerkt in concrete regelgeving. Naast het meer institutionele kader en de algemene vormen van grondrechtenbescherming binnen de EU, waarvan uiteraard ook al een rechtsbeschermende werking uitgaat, wordt binnen de EU met die Routekaart en daarop gebaseerde maatregelen een aanzet gegeven tot een specifiek op het strafrecht gericht stelsel van minimumwaarborgen, zoals het recht op toegang tot een advocaat en het recht op informatie in strafprocedures. Daarmee wordt de minimale standaard waaraan de strafrechtsstelsels van de lidstaten moeten voldoen concreet geformuleerd, in sommige gevallen naar een hoger plan getild en in elk geval voor alle betrokkenen duidelijk vastgelegd. Een volgende stap zou zijn om deze minimumnormen en procedurele waarborgen samen te brengen in één geconsolideerde catalogus. De Commissie heeft dat in elk geval voorzichtig geopperd en men zou dat kunnen zien als een heel prille aanzet naar een bescheiden, maar overkoepelend Wetboek van Strafvordering op het gebied van procedurele rechten.

Daarnaast zijn een belangrijk onderdeel van de vertrouwensagenda diverse mechanismen van (niet-rechterlijk) toezicht op de naleving van het Unierecht en grond- en mensenrechten. Voor een deel kunnen deze mechanismen als accessoir worden gezien aan de inhoudelijke waarborgen die worden geboden door bijvoorbeeld maatregelen voortvloeiend uit de Routekaart, maar daarnaast zijn er ook vormen van toezicht met een meer algemene inslag. Zij hebben gemeen dat daarmee de prestaties van de lidstaten op rechtstatelijk vlak, in algemenere zin, maar ook gedetailleerd ten opzichte van specifieke maatregelen, door de instellingen en de lidstaten kunnen worden gemonitord. Dit kan onder omstandigheden, in geval van tekortkomingen, tot een vorm van rechterlijk toezicht leiden, met name wanneer de Commissie een inbreukprocedure start tegen een lidstaat omdat sprake is van structurele tekortkomingen en daardoor van gebrekkige implementatie en toepassing van het EU-recht. Waar het beeld echter positief is, kunnen deze toezichtmechanismen met name bij de autoriteiten van de lidstaten het wederzijds vertrouwen versterken. Aan dit alles gaat in wezen nog vooraf dat dergelijk toezicht een zekere preventieve werking heeft en daardoor in directe zin bijdraagt aan de naleving van het EU-recht: een lidstaat die weet dat een toezichthouder meekijkt, zal eerder geneigd zijn de geldende EU-rechtelijke regelgeving na te leven. Op eenzelfde, maar fundamentelere wijze treedt de Commissie via het rule of law mechanism op als hoeder van de verdragen. Ik zie dat als een fundamentelere wijze omdat zij met dat mechanisme toeziet op naleving van de meest fundamentele (rechtsstatelijke) beginselen van de EU, terwijl het bij de hiervoor besproken toezichtmechanisme gaat om het toezicht op meer concrete maatregelen (al kunnen die wel raken aan fundamentele waarden).

Indien dit stelsel naar behoren functioneert, vormen deze toezichtmechanismen het sluitstuk van de bescherming van grondrechten, fundamentele waarborgen en de rechtsstatelijke beginselen waarop de Unie is gebaseerd. De meer concrete maatregelen die de Unie op strafvorderlijk vlak neemt in combinatie met het Handvest en het EVRM, bieden ‘op papier’ rechtsbescherming aan de bij strafrechtelijke samenwerking betrokken burger. Het toezicht op de naleving daarvan en vooral ook het handhavend optreden door de Commissie wanneer die naleving onvoldoende blijkt te zijn, bieden de garantie dat die rechtsbescherming ook daadwerkelijk wordt geboden. Aan dat systeem kan onderling vertrouwen worden ontleend.

Uit het voorgaande vloeien twee belangrijke conclusies voort. Ten eerste heeft de Commissie de belangrijke verantwoordelijkheid om, los van politieke en diplomatieke krachten, daadwerkelijk op de toepassing van het EU-recht toe te zien én zo nodig handhavend op te treden. Het is daarbij van belang dat de Commissie dat ook uitdraagt en transparant optreedt. Tekortkomingen dienen te worden benoemd voor wat zij zijn. Je kunt zeggen dat op die manier het kwetsbare karakter van onderling vertrouwen expliciet wordt gemaakt.

Dat brengt mij bij een tweede belangrijke conclusie, te weten dat het EU-recht, concreter: de samenwerkingsinstrumenten en de (daarop gebaseerde) rechtspraak van het Hof van Justitie, de rechterlijke autoriteiten de ruimte moet geven om in voorkomende gevallen af te zien van samenwerking op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning. Van die ruimte moet niet lichtvaardig gebruik worden gemaakt. Twijfel over rechtsbescherming in een individueel geval is daarvoor onvoldoende zo langdie twijfel niet ook gepaard gaat met twijfel over het vermogen van het rechtssysteem van de andere lidstaat om (uiteindelijk) toch de noodzakelijke rechtsbescherming te bieden. In de meest extreme variant zou dit tot een moratorium op samenwerking kunnen leiden, bijvoorbeeld wanneer de rechterlijke macht in een bepaalde lidstaat niet langer geacht kan worden onafhankelijk te zijn. Een dergelijk oordeel kan niet uit de lucht komen vallen, maar zou het gevolg kunnen zijn van observaties door de Commissie in bijvoorbeeld een evaluatie of in het kader van het rule of law mechanism.

De vertrouwensagenda en juridische uitwerkingen daarvan zijn nader geanalyseerd tegen de achtergrond van de eerder geformuleerde dimensies van het vertrouwensbeginsel. De algemene conclusie is dat implementatie van de vertrouwensagenda een sterkere normatief-beperkende werking, binnen de EU vertaald in het beginsel van wederzijdse erkenning, kan rechtvaardigen. Het Unierechtelijke kader gaat veel verder dan het volkenrechtelijke kader. De procedurele waarborgen worden en zijn deels al in gedetailleerde regelgeving vervat. Dat maakt het systeem eenduidiger en leent zich voor grondiger rechterlijk toezicht. Daar komt nog bij dat het institutionele kader van de Europese Unie een veel gewichtiger handhavingsmechanisme biedt bij patronen van overtreding of niet-naleving van het systeem van waarborgen dan in het verband van de Raad van Europa denkbaar is. Voorbeeld is de mogelijkheid van inbreukprocedures en institutionele sanctieprocedures. Die hebben een sterkere preventieve werking dan bijvoorbeeld het instrumentarium van het EHRM en de Raad van Europa, nog afgezien van de handhaving (zij het achteraf) die plaatsvindt als zij daadwerkelijk zouden worden ingezet. Tegelijkertijd dient men ervoor te waken dat aan het Unierechtelijk vastgestelde en gesanctioneerde stelsel van procedurele waarborgen een absoluut beschermingsniveau wordt toegedicht. Ook in EU-verband geldt dat volledige naleving van alle procedurele en grondrechtelijke waarborgen een utopie is. Dat is in nationaal verband niet anders. Een deugdelijk functionerend rechtssysteem in elke lidstaat biedt echter wel een garantie dat ernstige inbreuken worden voorkomen dan wel dat die (tijdig) worden geredresseerd.

Na deze schets van het institutionele kader en de vertrouwensagenda, zijn de concrete maatregelen geschetst die in EU-verband zijn genomen om tot nauwere strafrechtelijke samenwerking te komen. Die schets laat een beeld zien van een systeem van samenwerking dat binnen de EU in de plaats is gekomen van nagenoeg alle bestaande klassieke vormen van rechtshulp en daarnaast nieuwe vormen van samenwerking heeft geïntroduceerd. Dat systeem is gegrond op het beginsel van wederzijdse erkenning. Naast omvorming van het bestaande instrumentarium, kunnen nieuwe vormen van samenwerking in voorkomende gevallen ook als alternatief dienen voor de toepassing van andere, voor de betrokkene ingrijpendere vormen van samenwerking. Indien deze instrumenten alle zijn geïmplementeerd en waar aangewezen worden benut door de lidstaten, zal er sprake zijn van een meer gebalanceerd systeem van samenwerken dan in klassiek-verdragsrechtelijk verband. Daar staat tegenover dat de EU-samenwerking dwingender is en dat het aantal weigeringsgronden is teruggedrongen.

Uit de evolutie van het instrumentarium vloeit een vergelijkbare conclusie voort als die eerder al kon worden getrokken uit het bestaan van de als vertrouwensagenda getypeerde beleidsinitiatieven en, met name, de gegeven rechtvaardiging daarvoor: de instellingen en lidstaten zijn in zekere mate teruggekomen van de aanvankelijke veronderstellingen die ten grondslag liggen aan het beginsel van wederzijdse erkenning, te weten het daadwerkelijk bestaan van voldoende vertrouwen, en onderkend dat een al te rigoureus terugdringen van voorwaarden voor en mogelijkheden van weigering van samenwerking niet aangewezen is. Met name de lidstaten lijken een pas op de plaats te willen maken.

Dit inzicht heeft geleid tot de analyse dat op institutioneel niveau het beginsel van wederzijdse erkenning als hoeksteen van de strafrechtelijke samenwerking wordt erkend en onderling vertrouwen wordt verondersteld, maar dat bij de vertaling daarvan in concrete maatregelen de ruimte bestaat en is genomen om de werking van dat beginsel te relativeren of af te zwakken. Alle samenwerkingsinstrumenten geven blijk van een slechts beperkte vertaling van het beginsel van wederzijdse erkenning en naarmate de tijd is voortgeschreden lijkt die vertaling zelfs beperkter te zijn geworden. Daarbij lijkt een rol te hebben gespeeld het besef bij zowel de lidstaten als de instellingen van de Unie dat voor het slagen van samenwerkingsinstrumenten op basis van het beginsel van wederzijdse erkenning onvoldoende is dat onderling vertrouwen wordt verondersteld; dat vertrouwen moet ook daadwerkelijk bestaan, onderhouden en waar nodig worden verstrekt. En dat bracht mij bij de slotsom, die voor een deel al preludeerde op de algemene conclusie bij het EU-rechtelijk deel, dat een voortvarende implementatie van de vertrouwensagenda, met name de introductie en borging van minimumnormen en procedurele waarborgen, het onderling vertrouwen wezenlijk kan versterken.

In hoofdstuk 17 zijn de eerder geformuleerde dimensies van het vertrouwensbeginsel in beschouwing genomen met het oog op de verschillende aspecten van de samenwerking in de EU, die hiervoor opnieuw de revue passeerden. Deze analyse vormde de opmaat naar de slotconclusie van het derde, EU-rechtelijke deel van dit boek. Die conclusie is opgedeeld in drie delen: ten eerste is een aantal algemene conclusies getrokken en observaties beschreven, ten tweede zijn conclusies geformuleerd in verband met de chronologie en de mensenrechtelijke dimensie van het vertrouwensbeginsel en ten slotte is het verband geschetst tussen enerzijds de vertrouwensagenda en anderzijds de dimensies van het vertrouwensbeginsel.

De algemene conclusies en observaties vertrekken vanuit het beginsel van wederzijdse erkenning. Dat beginsel kan worden gezien als bijzondere vertaling van het vertrouwensbeginsel in normatief-voorwaardelijke zin, terwijl de verdere uitwerking en juridische consequenties ervan een uitwerking zijn van het vertrouwensbeginsel in normatief-beperkende zin. In de gangbare lezing van de codificatie van het beginsel van wederzijdse erkenning wordt ook een proclamatie gelezen van het noodzakelijke, en dus veronderstelde, wederzijdse vertrouwen. Hiervoor is verdedigd dat een dergelijke aanname van vertrouwen het karakter van vertrouwen miskent. Vervolgens is herhaald dat zowel op beleidsmatig niveau als in de aangenomen samenwerkingsinstrumenten is onderkend dat vertrouwen niet simpelweg kan worden verondersteld, zelfs gegeven de bestaande borging van grond- en mensenrechten door het EVRM en door het eigen EU-rechtelijke systeem van grondrechten. Maar zelfs als het onderling vertrouwen met de implementatie van de vertrouwensagenda wordt versterkt, kan dit vertrouwen nimmer absoluut zijn. Het beginsel van wederzijdse erkenning deelt daarin mee. Steeds moet aandacht bestaan voor de vraag hoe ver het beginsel van wederzijdse erkenning kan en mag reiken. Ten slotte is hiervoor beargumenteerd dat het vertrouwensbeginsel en het beginsel van wederzijdse erkenning nooit absoluut kunnen werken. Die grens wordt in elk geval bereikt waar het betreft de bescherming tegen een ‘real risk’ van schending van de meest fundamentele rechten van de mens: het recht op leven, het verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandeling, het slavernijverbod, het nulla poena-beginsel en daarnaast ook de harde kern van het recht op een eerlijk proces. De verantwoordelijkheid deze rechten te beschermen blijft te allen tijde op elke lidstaat rusten, uiteraard voor zover die lidstaat jurisdictie heeft.

Vervolgens zijn specifiekere conclusies getrokken aangaande de dimensies van het vertrouwensbeginsel. Deze vormen de neerslag van de analyse in hoofdstuk 17. Naast de eerder al besproken verschillen met betrekking tot de dimensie van de grondslag van het vertrouwen, van de betrokken staat en van de invloed van mensenrechtelijke normen, is daarin aandacht besteed aan de chronologie van het vertrouwensbeginsel, retro- of prospectief, en de functie ervan, principieel, praktisch of ordenend. Een belangrijk inzicht daarbij is dat de inbedding van die samenwerking in een institutioneel kader met diverse waarborgen voor de betrokken justitiabele een principiële verandering is die ruimte geeft om de uitwerking van samenwerkingsvormen sterker te enten op praktische of ordenende uitgangspunten. Dat kan ook betekenen dat toetsing juist wel plaatsvindt in een bepaalde staat of door een bepaalde autoriteit, waar dat in klassiek-verdragsrechtelijk verband niet aan de orde was, indien dat om praktische of ordenende redenen aangewezen is. Noodzakelijk is dat de autoriteiten van de lidstaten, en dan de rechter in elk van die lidstaten in het bijzonder, het waarborgen van fundamentele en strafprocessuele rechten als een gezamenlijke onderneming en een gedeelde verantwoordelijkheid (gaan) zien en dat daarbij optimaal, en vanuit het perspectief van de verdachte of beklaagde hoort daar vooral ook bij: zo proportioneel mogelijk, gebruik wordt gemaakt van alle instrumenten die het EU-recht biedt om een strafzaak te volvoeren. Door dat uit te dragen en in de praktijk te brengen, zal niet alleen bij de autoriteiten over en weer, maar ook bij de Europese bevolking het vertrouwen worden gekweekt dat de autoriteiten van de lidstaten hechten aan een Europese justitiële cultuur. Hoe intensiever de samenwerking daarop wordt en hoe soepeler die verloopt, hoe bekender de autoriteiten in de lidstaten worden met elkaars rechtsstelsels, hetgeen ook weer vertrouwen kweekt. Dit kan echter ook omgekeerd werken: indien de samenwerking stroef verloopt en de autoriteiten van de ene lidstaat in de relatie met de autoriteiten van een andere (bepaalde) lidstaat veelvuldig op problemen, gebreken of onregelmatigheden stuiten, kan het vertrouwen ook afnemen. Ook op die manier dient het vertrouwen dus doorlopend te worden verdiend. Dat betekent echter niet dat dergelijk afnemend vertrouwen onmiddellijk tot het staken van de samenwerking moet leiden: het systeem van grondrechtenbescherming en rechterlijk toezicht binnen de EU zal in beginsel tekortkomingen ondervangen en redresseren.

Met die Europese justitiële cultuur is het laatste onderdeel van de conclusie in hoofdstuk 18 aangesneden, te weten het verband tussen de vertrouwensagenda (waarvan het ontwikkelen van een Europese justitiële cultuur onderdeel is) en de dimensies van het vertrouwensbeginsel. Het beeld dat daarin is geschetst, is niet eenduidig. De verschillende onderdelen van de vertrouwensagenda zijn elk op eigen wijze in verband te brengen met de dimensies van het vertrouwensbeginsel. Zij werken, langs de lijnen van die dimensies benaderd, niet zonder meer één kant op. Al met al versterkt deze beschouwing van het verband tussen de vertrouwensagenda en de dimensies van het vertrouwensbeginsel het beeld dat zelfstandige beschouwing van de onderdelen van de vertrouwensagenda al laat zien en dat in de afsluitingvan hoofdstuk 18 is geëxpliciteerd: de vertrouwensagenda kent in hoofdzaak twee belangrijke poten en de agendapunten die beogen het wederzijds vertrouwen te versterken zijn voor elk van deze respectieve poten geënt op een ander begrip van wederzijds vertrouwen tussen (de autoriteiten van) de lidstaten.

Enerzijds is daar wat eerder is benoemd als ‘vangnetvertrouwen’. Dat is een vorm van geborgd vertrouwen, waarbij er wellicht niet direct vertrouwen is in de autoriteiten van de andere staat, maar wel in de waarborgen en correctiemechanismen van het systeem als geheel. In de andere staat zal het doorgaans goed gaan, waarbij het te beoordelen aspect mede definieert wat dan ‘goed’ is, maar ook weleens verkeerd. In dat laatste geval, is er altijd nog het vangnet van het systeem, met supranationaal rechterlijk toezicht als ultiem redmiddel. Bij deze vorm van vertrouwen is benoembaar waarop het vertrouwen is gebaseerd en kan dat vertrouwen worden gerationaliseerd. Daar staat een meer persoonlijke vorm van vertrouwen, die in paragraaf 18.4 werd aangeduid met ‘vol’ vertrouwen, tegenover. Een deel van de vertrouwensagenda ziet op dergelijk vertrouwen. Die vorm is moeilijk te benoemen en nauwelijks te rationaliseren, maar benadert meer het begrip ‘vertrouwen’ zoals dat in het dagelijks spraakgebruik wordt gehanteerd. Daarbij moet worden benadrukt dat absoluut vertrouwen iets anders is dan persoonlijk of ‘vol’ vertrouwen, al kan het bij ‘vol’ vertrouwen, juist vanwege het ongrijpbare karakter ervan, moeilijker zijn de grens te trekken waar het vertrouwen eindigt dan bij geborgd of ‘vangnetvertrouwen’. Dat laatste werkt simpelweg zolang het vangnet aanwezig is. Is dat niet het geval, bijvoorbeeld waar het gaat om het garanderen van het recht op leven en een eventuele juridische correctie pas mogelijk is wanneer de patiënt is overleden, dan houdt de werking van het vertrouwen op.

Dit alles leidt tot de volgende slotsom. ‘Vertrouwen’ in de vorm van niet-toetsing, eerder getypeerd als normatief-beperkend vertrouwen, kan worden gedicteerd in wet- en regelgeving zolang dat vertrouwen is gebaseerd op een onderliggende borging van de belangen van de betrokkene. Waar samenwerking is gebaseerd op de meer persoonlijke vorm van vertrouwen is er geen ruimte dat van bovenaf op te leggen. Wel kan aan de praktijk de ruimte worden gelaten om vanwege het daadwerkelijke bestaan van vertrouwen minder ingrijpend te toetsen. In EU-rechtelijke termen kan dit worden vertaald als de ruimte om in ruimere mate gebruik te maken van het beginsel van wederzijdse erkenning. Tegen die achtergrond dient de codificatie van het beginsel van wederzijdse erkenning anders te worden gelezen dan nu gangbaar is. Het vormt geen dwingend beginsel van samenwerking waar een proclamatie van bestaand vertrouwen in besloten ligt, maar vormt een door de lidstaten geformuleerde ambitie om steeds meer op die grondslag samen te werken en kan in het verlengde daarvan worden gezien als opdracht aan zowel de instellingen als de lidstaten om een proces in gang te zetten en te houden waarmee langzaam maar zeker voldoende wederzijds vertrouwen wordt gekweekt en de samenwerking in de EU toegroeit naar de ideaaltypische vorm van wederzijdse erkenning. Daarbij moet op voorhand worden erkend dat die ideaaltypische vorm op termijn slechts kan worden benaderd, maar nooit volledig kan worden bereikt.