CBb, 16-07-2024, nr. 23/45

Met het besluit van 2 maart 2022 (vaststellingsbesluit) heeft de minister de subsidie voor de periode april tot en met juni 2021 (Q2 2021) op grond van de Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL) vastgesteld op € 0,- en het betaalde voorschot teruggevorderd.

Met het besluit van 21 oktober 2022 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar van de onderneming ongegrond verklaard.

De onderneming heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De minister heeft een verweerschrift ingediend.

De zitting was op 22 februari 2024. Aan de zitting hebben de gemachtigden van partijen deelgenomen. Namens de onderneming hebben ook [naam 2] en [naam 3] deelgenomen.

Waar gaat deze zaak over

Niet in geschil is dat de onderneming sinds 15 december 2021, dus zo’n vijf maanden na het einde van de subsidieperiode, verbonden is met de groepsonderneming van [naam 4] Tussen partijen staat ter discussie welke gevolgen dit heeft voor de vaststelling van de TVL-subsidie voor Q2 2021. Partijen verschillen namelijk van mening over wat het moment is waarop moet worden beoordeeld of sprake is van een groepsonderneming en of het staatssteunplafond is bereikt.

De minister stelt zich daarbij op het standpunt dat bij de vaststelling van de TVL-subsidie moet worden getoetst of de onderneming deel uitmaakt van een groepsonderneming en of het staatssteunplafond voor deze groepsonderneming niet wordt overschreden. De onderneming is het hier niet mee eens en betoogt dat moet worden gekeken naar de subsidieperiode.

Wettelijk kader

2 Het toepasselijke wettelijke kader is opgenomen in een bijlage bij deze uitspraak.

Standpunt van de onderneming

De onderneming voert aan dat zij pas na de subsidieperiode, namelijk op 15 december 2021, onderdeel is geworden van de groep. De minister kijkt volgens haar ten onrechte naar het moment dat de aanvraag om vaststelling van de subsidie is gedaan. Uit de regeling volgt volgens de onderneming niet dat een overname ruim vijf maanden na het subsidietijdvak met terugwerkende kracht moet worden tegengeworpen.

De onderneming stelt subsidiair dat in de lijst met subsidiebedragen ten onrechte de bedragen staan die zij voor Q4 2020 en Q1 2021 heeft ontvangen. De onderneming was toen geen onderdeel van de groep, ook niet op het moment van het verzoek om vaststelling voor die kwartalen. Deze bedragen horen dan ook niet op de lijst, zodat het maximumbedrag nog niet was bereikt.

De onderneming stelt meer subsidiair dat het plafond 10 miljoen euro zou moeten zijn in plaats van 1,8 miljoen euro en beroept zich op punt 87 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19 uitbraak (Tijdelijke kaderregeling). Het plafond mag de onderneming ook niet worden tegengeworpen, omdat de minister hier niet op heeft gewezen en bovendien heeft verzocht de aanvraag per individuele onderneming te doen. De onderneming mocht er op vertrouwen dat aanvragen per individuele onderneming zouden worden beoordeeld.

Standpunt van de minister

De minister wijst op artikel 2.3.6, eerste lid, aanhef en onder c, onderdeel 1, van de TVL-regeling. Hieruit volgt volgens de minister dat het toets moment of sprake is van een onderneming het moment van de subsidieverstrekking is. Op dat moment moet de minister toetsen of het staatssteunplafond niet wordt overschreden. De minister wijst in dit verband op de uitspraak van het College van 19 september 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:504). De minister stelt dat bij het bepalen of de staatssteungrens is bereikt, ex nunc wordt getoetst. Ook een latere toetreding tot een groep betekent dat het totaal ontvangen bedrag aan staatssteun van de onderneming wordt toegevoegd aan de staatssteun die de voltallige groep heeft ontvangen.

De minister wijst in verband met de hoogte van het staatssteunplafond op de uitspraak van het College van 14 november 2023 (ECLI:NL:CBB:2023:722). De minister is niet gehouden om steun te verlenen tot een hoogte die de verstoring van de markt volledig hersteld.

De minister stelt tot slot dat hij al vanaf Q1 2021 in de TVL-regeling heeft opgenomen dat er maximumbedragen gelden voor groepen ondernemingen. De minister is van mening dat het de verantwoordelijkheid van de onderneming is om kennis te nemen van de relevante regelgeving. De minister was bevoegd om de subsidie op nihil vast te stellen en wijst nogmaals op artikel 2.3.6, eerste lid, aanhef, aanhef en onder c, onderdeel 1, van de TVL-regeling.

Beoordeling door het College

Het College stelt voorop dat TVL-subsidie staatssteun is in de zin van artikel 107, eerste lid, van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie. Staatssteun is in beginsel verboden, maar de Tijdelijke kaderregeling verruimt de mogelijkheden om staatssteun te verstrekken aan ondernemingen die zijn getroffen door de pandemie. In paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling zet de Europese Commissie uiteen welke vereisten gelden voor de verlening van deze staatssteun. Eén van die vereisten is dat de steun niet meer bedraagt dan het staatssteunplafond. Naarmate de pandemie voortduurde, is dat staatssteunplafond een paar keer verhoogd, uiteindelijk tot 2,3 miljoen euro per onderneming. Voor Q2 2021 gold een staatssteunplafond van 1,8 miljoen euro.

Het College moet in deze zaak twee vragen beantwoorden. De eerste vraag is wat het moment is waarop moet worden beoordeeld of de onderneming behoort tot een groepsonderneming. De tweede vraag is op welk moment moet worden beoordeeld of het staatssteunplafond van deze groepsonderneming is bereikt en of de eerdere subsidies die de onderneming heeft ontvangen daarbij meetellen.

In de uitspraak van 19 maart 2024 (ECLI:NL:CBB:2024:205) heeft het College geoordeeld dat de TVL twee momenten van beoordeling kent: het moment van de subsidieverlening en het moment van de subsidievaststelling. Op die twee beoordelingsmomenten moet worden beoordeeld of de onderneming voldoet aan de gestelde subsidievoorwaarden. Op die twee beoordelingsmomenten moet daarnaast worden beoordeeld of het staatssteunplafond is bereikt. Als dat staatssteunplafond is bereikt, is het namelijk verboden om subsidie te verlenen of vast te stellen, ook als aan de (overige) subsidievoorwaarden is voldaan.

Verder volgt uit de uitspraak van 19 maart 2024 dat, als sprake is van een groep van met elkaar verbonden ondernemingen, zowel op het moment van de subsidieverlening als op het moment van de subsidievaststelling moet worden beoordeeld of het staatssteunplafond ruimte biedt voor de verlening of vaststelling. Bij de vaststelling staat de totale staatssteun die is ontvangen door de groep waartoe de onderneming op dat moment behoort centraal. De vaststelling geeft immers een onvoorwaardelijke aanspraak op staatssteun en die moet voldoen aan de voorwaarden van de Tijdelijke kaderregeling.

De TVL biedt geen aanknopingspunten voor het standpunt van de onderneming dat de status van de onderneming in de subsidieperiode doorslaggevend is voor de aanspraak op een subsidie. Hoewel de subsidie is bedoeld om de vaste lasten in een bepaalde periode te kunnen betalen, zijn het moment van verlening (dan wel afwijzing) en het moment van vaststelling de beoordelingsmomenten. Gelet op de specifieke kenmerken van de aard, het doel en de structuur van de TVL, moet op die momenten worden beoordeeld of aan alle subsidievoorwaarden is voldaan, omdat die beoordeling relevant kan zijn voor de vraag of het staatssteunplafond voor een onderneming of een groep van verbonden ondernemingen is bereikt. Door met gelijke beoordelingsmomenten te werken kan op een eenduidige manier worden bepaald of de ontvangen staatssteun boven het staatssteunplafond komt en wordt voorkomen dat verboden staatssteun wordt toegekend.

Uit het voorgaande concludeert het College dat de minister de subsidie voor Q2 2021 terecht heeft vastgesteld op € 0,-, omdat de onderneming op het moment van vaststelling behoorde bij de groepsonderneming van [naam 4] en het hiervoor geldende staatssteunplafond voor Q2 2021 op dat moment al was bereikt. De eerder aan de onderneming toegekende subsidies tellen mee bij de beoordeling of er binnen het staatssteunplafond ruimte is voor de gevraagde vaststelling, omdat de onderneming verbonden is met de groepsonderneming. Deze subsidies komen direct of indirect ten goede aan de groepsonderneming en kunnen, ook als deze al gebruikt zijn om vaste lasten te betalen voordat de onderneming verbonden raakte met de groepsonderneming, daarom niet buiten beschouwing worden gelaten. Dit is ook in lijn met artikel 3, achtste lid, van de Algemene de-minimisverordening waarin expliciet is bepaald dat eerder, door de toen zelfstandige ondernemingen, ontvangen steun moet worden meegeteld bij het bepalen van de staatssteunruimte voor de ‘nieuwe’ groepsonderneming.

De groepsonderneming waartoe de onderneming op het moment van vaststelling behoort heeft met de door haar ontvangen TVL-subsidies het voor Q2 2021 geldende staatssteunplafond bereikt. Het verlenen of vaststellen van aanvullende subsidies zou ongeoorloofde staatssteun opleveren. Uit artikel 7, eerste lid, aanhef en onder b, van de Kaderwet EZK- en LNV-subsidies volgt dat de minister een subsidie lager kan vaststellen dan overeenkomstig de subsidieverlening voor zover subsidieverstrekking in strijd zou zijn met op grond van een verdrag voor de Staat geldende verplichtingen. Dat de minister in zo’n geval de subsidie lager moet vaststellen, volgt uit paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling.

Voor zover de onderneming de hoogte van het staatssteunplafond onevenredig nadelig acht, overweegt het College het volgende. Het College heeft al eerder geoordeeld dat het staatssteunplafond in overeenstemming is met de regels van de Europese Unie ten aanzien van staatssteun (zie uitspraak van 14 november 2023, ECLI:NL:CBB:2023:722). Die bepalingen kunnen niet buiten toepassing gelaten worden of onverbindend verklaard worden zonder in strijd te komen met het Europese staatssteunkader. Omdat dat kader niet opzij gezet kan worden door algemene (nationaalrechtelijke) rechtsbeginselen, staat de rechtmatigheid ervan vast.

De minister heeft er verder terecht op gewezen dat het de verantwoordelijkheid van de onderneming is om kennis te nemen van de relevante regelgeving. Vanaf Q1 2021 is in de TVL opgenomen dat maximum bedragen gelden. De minister heeft dit ook gepubliceerd op de website en in diverse publicaties in de Staatscourant. De minister behoefde niet elke individuele onderneming hiervan persoonlijk op de hoogte te stellen.

Het staatssteunplafond kan tot slot ook niet terzijde geschoven worden met een beroep op het vertrouwensbeginsel, zoals de onderneming wenst. Het behoort tot de vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat een beroep op het vertrouwensbeginsel niet kan leiden tot aanspraken op financiële voordelen in strijd met geldende Europese regelgeving en het Hof aanvaardt dus geen zogenoemde contra-legemwerking van het vertrouwensbeginsel naar Europees recht. Dit volgt uit wat hiervoor in 6.1 is overwogen en, als het gaat om het vertrouwensbeginsel, meer specifiek uit de uitspraak van het College van 28 januari 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:32).

Slotsom

7 Het beroep is ongegrond. De minister hoeft geen proceskosten te vergoeden.

Het College verklaart de beroepen ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.H. de Wildt, mr. R.W.L Koopmans en mr. M. van Duuren, in aanwezigheid van mr. A. Verhoeven, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juli 2024.

w.g. J.H. de Wildt w.g. A. Verhoeven

Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie

Artikel 107

(…)

3. Als verenigbaar met de interne markt kunnen worden beschouwd:

(…)

b. steunmaatregelen om de verwezenlijking van een belangrijk project van gemeenschappelijk Europees belang te bevorderen of een ernstige verstoring in de economie van een lidstaat op te heffen;

(…)

Verordening (EU) nr. 1407/2013 van de Commissie van 18 december 2013 betreffende de toepassing van de artikelen 107 en 108 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie op de-minimissteun

Artikel 2

Definitie

(…)

2. „ Eén onderneming” omvat voor de toepassing van deze verordening alle ondernemingen die ten minste één van de volgende banden met elkaar onderhouden:

a. a) één onderneming heeft de meerderheid van de stemrechten van de aandeelhouders of vennoten van een andere onderneming;

b) één onderneming heeft het recht de meerderheid van de leden van het bestuurs-, leidinggevend of toezichthoudend orgaan van een andere onderneming te benoemen of te ontslaan;

c) één onderneming heeft het recht een overheersende invloed op een andere onderneming uit te oefenen op grond van een met die onderneming gesloten overeenkomst of een bepaling in de statuten van laatstgenoemde onderneming;

d) één onderneming die aandeelhouder of vennoot is van een andere onderneming, heeft op grond van een met andere aandeelhouders of vennoten van die andere onderneming gesloten overeenkomst als enige zeggenschap over de meerderheid van de stemrechten van de aandeelhouders of vennoten van laatstgenoemde onderneming.

Ondernemingen die via één of meer andere ondernemingen één van de in de eerste alinea, onder a) tot en met d), bedoelde banden onderhouden, worden ook als één onderneming beschouwd.

Artikel 3

(…)

8. In het geval van fusies of overnames wordt alle de-minimissteun die voordien aan elk van de fuserende ondernemingen is verleend, in aanmerking genomen om te bepalen of nieuwe de-minimissteun voor de nieuwe of de overnemende onderneming het desbetreffende plafond overschrijdt. De-minimissteun die vóór de fusie of overname rechtmatig is verleend, blijft rechtmatig.

Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak

Steun in de vorm van rechtstreekse subsidies, terugbetaalbare voorschotten of belastingvoordelen

(…)

22. De Commissie zal dergelijke staatssteun als verenigbaar met de interne markt beschouwen op basis van artikel 107, lid 3, onder b), VWEU, mits aan alle volgende voorwaarden is voldaan (de specifieke bepalingen voor de sectoren primaire landbouw en visserij en aquacultuur worden vastgesteld in punt 23):

a. de steun bedraagt niet meer dan 1,8 miljoen EUR per onderneming. De steun mag worden toegekend in de vorm van rechtstreekse subsidies, belastingvoordelen en betalingsregelingen of andere vormen van steun, zoals terugbetaalbare voorschotten, garanties, leningen en eigen vermogen, mits de totale nominale waarde van dergelijke maatregelen onder het totale plafond van 1,8 miljoen EUR per onderneming blijft; alle gebruikte bedragen moeten brutobedragen zijn, d.w.z. vóór aftrek van belastingen of andere heffingen;

(…)

Kaderwet EZK- en LNV-subsidies

Artikel 7

1. Voor zover subsidieverstrekking in strijd zou zijn met ingevolge een verdrag voor de Staat geldende verplichtingen, kan Onze Minister:

a. subsidieverstrekking weigeren;

b. een subsidie lager vaststellen dan overeenkomstig de subsidieverlening;

c. een subsidieverlening of subsidievaststelling intrekken of ten nadele van de ontvanger wijzigen.

Regeling subsidie vaste lasten financiering COVID-19 (TVL)

Artikel 2.3.6 (afwijzingsgronden)

1. De minister beslist afwijzend op een aanvraag:

(…)

c. voor zover de totale door de getroffen MKB-onderneming ontvangen steun die wordt gerechtvaardigd door paragraaf 3.1 van de Tijdelijke kaderregeling inzake staatssteun ter ondersteuning van de economie vanwege de huidige COVID-19-uitbraak (PbEU 2020, C 91 I) na toepassing van deze regeling, en waarbij uit wordt gegaan van brutobedragen per onderneming als bedoeld in artikel 2, tweede lid, van de algemene de-minimisverordening, meer bedraagt dan:

1o. € 1.800.000;

(…)