RvS, 16-01-2019, nr. 201708297/1/A3

201708297/1/A3.

Datum uitspraak: 16 januari 2019

AFDELING

BESTUURSRECHTSPRAAK

Uitspraak op de hoger beroepen van:

1.    de minister van Algemene Zaken,

2.    RTL Nieuws, onderdeel van RTL Nederland B.V., gevestigd te Hilversum,

appellanten,

tegen de uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 september 2017 in zaak nr. 16/5602 in het geding tussen:

RTL Nieuws

en

de minister.

Procesverloop

Bij besluit van 22 juni 2016 heeft de minister beslist op een verzoek van RTL Nieuws om openbaarmaking van informatie over de ramp met vlucht MH17 op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (hierna: Wob).

Bij besluit van 28 oktober 2016 heeft de minister het door RTL Nieuws daartegen gemaakte bezwaar ongegrond verklaard.

Bij tussenuitspraak van 3 april 2017 heeft de rechtbank de minister opgedragen binnen twee weken aan de rechtbank mee te delen of hij gebruik maakt van de gelegenheid de geconstateerde gebreken in het besluit van 28 oktober 2016 te herstellen, de minister in de gelegenheid gesteld om binnen vier weken na verzending van de tussenuitspraak de geconstateerde gebreken te herstellen met inachtneming van de overwegingen en aanwijzingen in de tussenuitspraak en iedere verdere beslissing aangehouden. Deze uitspraak is aangehecht.

Bij uitspraak van 7 september 2017 heeft de rechtbank het door RTL Nieuws tegen het besluit van 28 oktober 2016 ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en de minister opgedragen binnen zes weken na de dag van verzending van haar uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van RTL Nieuws met inachtneming van haar einduitspraak en tussenuitspraak. Deze uitspraak is aangehecht.

Tegen de tussenuitspraak van 3 april 2017 en de einduitspraak van 7 september 2017 hebben de minister en RTL Nieuws hoger beroep ingesteld.

De minister heeft een schriftelijke uiteenzetting gegeven.

RTL Nieuws heeft de toestemming als bedoeld in artikel 8:29, vijfde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), verleend.

De minister heeft bij besluit van 4 december 2017 opnieuw op het bezwaar tegen het besluit van 22 juni 2016 beslist.

De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 december 2018, waar de minister, vertegenwoordigd door mr. K.J. Bregman, bijgestaan door mr. E.C. Pietermaat, advocaat te Den Haag, en RTL Nieuws, vertegenwoordigd door [gemachtigden], zijn verschenen.

Overwegingen

Wettelijk kader

1.    De relevante wet- en regelgeving is vervat in een bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Het Wob-verzoek

2.    RTL Nieuws heeft de minister bij brief van 15 februari 2016 op grond van de Wob verzocht om openbaarmaking van de "geobjectiveerde verslagen van de bijeenkomsten van de ministerraad op 23 juli 2014, 27 juli 2014 en 15 augustus 2014" zoals genoemd op bladzijde 58 van het rapport van de Universiteit Twente van 9 december 2015 over de evaluatie van de nationale crisisbeheersingsorganisatie naar aanleiding van de ramp met vlucht MH17. Voorts heeft RTL Nieuws verzocht om openbaarmaking van het geaccordeerde verslag van het gesprek dat de minister met de onderzoekers van de Universiteit Twente in het kader van voornoemd onderzoek heeft gevoerd.

Besluitvorming minister

3.    De minister heeft naar aanleiding van het verzoek RTL Nieuws bericht dat hij twee documenten heeft aangetroffen. Dit zijn een notitie met daarin de geobjectiveerde verslagen van de bijeenkomsten van de ministerraad van 23 juli, 27 juli en 15 augustus 2014 en een verslag van het gesprek dat de minister-president op 8 september 2015 met de onderzoekers van de Universiteit Twente heeft gevoerd.

    De minister heeft openbaarmaking van deze documenten integraal geweigerd. Hij heeft daaraan ten grondslag gelegd dat het belang van openbaarmaking van de verzochte documenten niet opweegt tegen onder meer het belang van de betrekkingen van Nederland met andere staten als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a, van de Wob.

    Voorts heeft de minister aan de weigering ten grondslag gelegd dat het belang van openbaarmaking van de documenten niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden als bedoeld in artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob. In dit verband heeft de minister over de notitie met geobjectiveerde verslagen van de ministerraad betoogd dat een vrije en onbelemmerde uitwisseling van argumenten van wezenlijk belang is voor het goed kunnen uitvoeren van de grondwettelijke taak en werkzaamheden van de ministerraad. Openbaarmaking van deze informatie leidt volgens de minister tot een onevenredige benadeling, omdat dit de open en ongedwongen beraadslaging tussen de leden van de ministerraad en daarmee de besluitvorming over het algemeen regeringsbeleid en de bevordering van de eenheid daarvan, belemmert en schade toebrengt. Het feit dat de verslagen geobjectiveerd zijn, vormt volgens de minister geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen dan wanneer dit niet het geval was geweest.

    Over het gespreksverslag van 8 september 2015 heeft de minister erop gewezen dat in het gespreksprotocol tussen hem en de Universiteit Twente is opgenomen dat dit verslag niet door derden opvraagbaar is, ook niet nadat het onderzoek is afgerond. De geïnterviewden mochten er daarom van uitgaan dat de gesprekken met de onderzoekers in alle vertrouwelijkheid zouden plaatsvinden. Indien de verslagen achteraf alsnog openbaar zouden worden gemaakt, zou deze vertrouwelijkheid feitelijk komen te vervallen. Voorts kan openbaarmaking de onderzoekers van de Universiteit Twente onevenredig benadelen. Deze benadeling is gelegen in de omstandigheid dat de onderzoekers het verwijt kan worden gemaakt dat de gedane toezegging van absolute vertrouwelijkheid niet is nageleefd en, daarmee samenhangend, dat toekomstig onderzoek hierdoor ernstig kan worden bemoeilijkt. Als de vertrouwelijkheid die de onderzoekers aan de gesprekspartners hebben toegezegd in de praktijk zinledig blijkt te zijn, dan zal dat immers leiden tot een afname van de bereidheid om in toekomstige situaties informatie met een onderzoekscommissie te delen. De afname van de bereidheid om mee te werken aan onafhankelijk onderzoek is volgens de minister temeer aannemelijk indien, zoals in dit geval, het onderzoek betrekking heeft op een gevoelig onderwerp dat kan rekenen op grote belangstelling van zowel de politiek als de journalistiek. Ten slotte heeft de minister aan de weigering om het gespreksverslag openbaar te maken ten grondslag gelegd dat dit persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad bevat als bedoeld in artikel 11, eerste lid, van de Wob. Het is niet in het belang van een goede en democratische bestuursvoering indien de in het gespreksverslag opgenomen standpunten zelfstandig zouden worden betrokken in de publieke discussie, aldus de minister.

Tussenuitspraak rechtbank 3 april 2017

4.    In haar tussenuitspraak heeft de rechtbank over de geobjectiveerde verslagen van de ministerraad overwogen dat zij grotendeels de minister volgt in zijn standpunt dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob zich tegen openbaarmaking verzet. Openbaarmaking van de verslagen geeft teveel inzicht in wat in de ministerraad vertrouwelijk is besproken en zou volgens de rechtbank leiden tot onevenredige benadeling van de ministerraad. Dit geldt evenwel niet voor de laatste zin van het geobjectiveerde verslag van de bijeenkomst van de ministerraad op 15 augustus 2014. Het belang dat de minister heeft bij vertrouwelijk overleg over de nasleep van de MH17-ramp lijkt hier volgens de rechtbank toepassing te missen. De gegeven motivering dat artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob aan openbaarmaking van deze laatste zin in de weg zou staan, volgt de rechtbank zonder nadere motivering niet. De minister moet daarom beter toelichten waaruit volgens hem de onevenredige benadeling zou bestaan.

    De rechtbank heeft voorts overwogen dat de minister de integrale weigering om het gespreksverslag van de onderzoekers van de Universiteit Twente openbaar te maken evenmin voldoende heeft gemotiveerd. De minister heeft niet kunnen volstaan met een algemene verwijzing naar het gespreksprotocol van de Universiteit Twente, het persoonlijk belang van de geïnterviewde en het belang van het onderzoek en de onderzoekers. Geen van de door de minister ingeroepen weigeringsgronden, te weten de weigeringsgronden van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder a en g en artikel 11, eerste lid, van de Wob, kan het gehele document beslaan en de minister zal daarom nader moeten toelichten welke weigeringsgronden hij van toepassing acht op de verschillende tekstgedeeltes van het gespreksverslag, waarbij hij per tekstgedeelte een belangafweging moet maken, aldus de rechtbank.

    De rechtbank heeft aanleiding gezien om de minister de gelegenheid te geven de hiervoor genoemde gebreken te herstellen.

Einduitspraak rechtbank 7 september 2017

5.    De rechtbank heeft in de einduitspraak vastgesteld dat de minister geen gebruik heeft gemaakt van de mogelijkheid de door rechtbank geconstateerde gebreken te herstellen. Gelet op hetgeen de rechtbank in de tussenuitspraak heeft overwogen, heeft de rechtbank het beroep gegrond verklaard, het besluit van 28 oktober 2016 wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb vernietigd en de minister opgedragen een nieuw besluit op bezwaar te nemen.

6.    Tegen de tussenuitspraak en de einduitspraak hebben zowel de minister als RTL Nieuws hoger beroep ingesteld.

Hoger beroep minister

7.    De minister betoogt dat de rechtbank ten onrechte heeft geoordeeld dat hij onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de laatste zin van het geobjectiveerde verslag van de ministerraad van 15 augustus 2014 en het volledige gespreksverslag niet openbaar kunnen worden gemaakt.

    Over het geobjectiveerde verslag van de ministerraad van 15 augustus 2014 voert de minister aan dat de rechtbank ten onrechte een onderscheid heeft aangebracht tussen de laatste zin en de rest van het verslag. Volgens de minister leidt openbaarmaking van de laatste zin van het verslag ertoe dat inzicht zou worden verschaft in wat in de ministerraad vertrouwelijk is besproken, hetgeen tot onevenredige benadeling van de ministerraad leidt. In dit verband benadrukt de minister dat hij in zijn besluitvorming heeft gewezen op het bepaalde in artikel 45 van de Grondwet en artikel 26, eerste lid, van het reglement van orde voor de ministerraad, waaruit de grondwettelijke taak voor de ministerraad volgt om de eenheid van het regeringsbeleid te bevorderen en de noodzaak dat het beraad binnen de ministerraad vertrouwelijk blijft. De minister verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883.

    Over het gespreksverslag voert de minister onder verwijzing naar jurisprudentie van de Afdeling aan dat de rechtbank ten onrechte niet heeft onderkend dat vanwege het belang dat is gemoeid met toekomstig onderzoek, het noodzakelijk is dat de toegezegde vertrouwelijkheid wordt gerespecteerd en daarom het gespreksverslag in zijn geheel niet openbaar kan worden gemaakt. Aannemelijk is dat als gevolg van openbaarmaking anderen in de toekomst minder bereidwillig zullen zijn om aan dezelfde type onderzoeken mee te werken, dan wel terughoudender zullen worden in hun verklaringen, aldus de minister. Door de onderzoekers van de Universiteit Twente is aan de gesprekspartners absolute vertrouwelijkheid toegezegd. In de wetenschap dat wat zij aan de onderzoekers zouden toevertrouwen niet openbaar zou worden gemaakt, hebben de geïnterviewden met grote openheid over de gebeurtenissen na de ramp met MH17 verteld en de vragen van de onderzoekers beantwoord. Mede daardoor kon een goede evaluatie van het functioneren van de nationale crisisbeheersingsorganisatie plaatsvinden. Het is zeer aannemelijk dat als, naar achteraf blijkt, de toegezegde vertrouwelijkheid niet kan worden gegarandeerd, men in de toekomst terughoudender zal worden ten aanzien van hetgeen aan onderzoekers kan worden toevertrouwd, hetgeen tot onevenredige benadeling van de Staat leidt. Vanwege het belang dat ermee is gemoeid dat te voorkomen, mocht de minister op grond van artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, en artikel 11 van de Wob de openbaarmaking van het gespreksverslag weigeren, aldus de minister.

Hoger beroep RTL Nieuws

8.    RTL Nieuws betoogt dat de rechtbank bij de beoordeling van de geobjectiveerde verslagen van de ministerraad ten onrechte is uitgegaan van de aanname dat deze verslagen te vergelijken zijn met normale verslagen van de ministerraad. Omdat de verslagen geobjectiveerd zijn, is er voor de toepassing van de weigeringsgronden van de Wob geen ruimte, aldus

RTL Nieuws.

9.    RTL Nieuws betoogt voorts dat zij als persorgaan op grond van artikel 10 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: EVRM) een grotere aanspraak heeft op openbaarmaking van de verzochte documenten. In dit verband wijst zij op het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 8 november 2016, ECLI:CE:ECHR:2016:1108JUD001803011, Magyar Helsinki Bizottság tegen Hongarije (hierna: het MHB-arrest) en voornoemde uitspraak van de Afdeling van 25 oktober 2017, waaruit volgt dat aan artikel 10 van het EVRM een zelfstandige betekenis toekomt. Zij wijst er voorts op dat gelet op de impact van de ramp met de MH17 het maatschappelijk belang bij openbaarmaking groot is.

Beoordeling Afdeling

10.    De Afdeling heeft met toepassing van artikel 8:29 van de Awb kennis genomen van de stukken.

    - Geobjectiveerde verslagen ministerraad -

11.     Ingevolge artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob blijft het verstrekken van informatie achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen het belang van het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden. Dit artikel beschermt tevens het belang bij het voorkomen van onevenredige benadeling van de overheid.

    De Afdeling overweegt dat in het reglement van orde voor de ministerraad de werkwijze van de ministerraad is vastgelegd. Ingevolge artikel 26, eerste lid, van dat reglement bestaat ten aanzien van hetgeen ter vergadering van de ministerraad wordt besproken of geschiedt een geheimhoudingsplicht. In de nota van toelichting (Stb. 1994, 203, blz. 23) is vermeld dat de grote zorg voor geheimhouding van hetgeen in de raad aan de orde komt vooral zijn oorzaak vindt in de opdracht aan de raad de eenheid van het regeringsbeleid te bevorderen. Het bekend worden van individuele standpunten van bewindspersonen in die raad zou aan die eenheid afbreuk kunnen doen, aldus de toelichting.

    De minister heeft terecht gewezen op het belang dat toekomt aan artikel 26 van het reglement van orde voor de ministerraad en de toelichting op deze bepaling, mede in het licht van de eenheid van het algemeen regeringsbeleid als bedoeld in artikel 45, derde lid, van de Grondwet. Hierbij is van betekenis dat de overheid er groot belang bij heeft dat deelnemers aan de ministerraad onbelemmerd met elkaar kunnen spreken over, in dit geval, de ramp met vlucht MH17. Daarvoor is noodzakelijk dat hetgeen in de vergaderingen is besproken vertrouwelijk blijft, zoals de Afdeling heeft overwogen in de uitspraak van 25 oktober 2017, ECLI:NL:RVS:2017:2883.

    De Afdeling volgt de minister dan ook in zijn standpunt dat openbaarmaking van de geobjectiveerde verslagen van de ministerraad er toe leidt dat het goed functioneren van de ministerraad in het gedrang komt. Het is aannemelijk dat openbaarmaking ertoe leidt dat deelnemers aan de ministerraad in de toekomst terughoudender zullen zijn met hetgeen zij in die vergaderingen bespreken. De overheid heeft er belang bij dat de deelnemers aan de ministerraad vrijelijk en in vertrouwen kunnen spreken en vrijelijk kunnen bepalen wat zij aan de orde stellen. Dit belang zou door openbaarmaking onevenredig worden benadeeld. Dat het in dit geval gaat om verslagen die worden aangeduid als "geobjectiveerde verslagen" maakt het voorgaande niet anders, omdat ook deze verslagen gedetailleerd inzicht verschaffen in hetgeen in de ministerraad is besproken. Er bestaat geen aanleiding ten aanzien van de laatste zin van het verslag een andere benadering te volgen.

    Gegeven het geldende geheimhoudingsregime, de opdracht om de eenheid van het regeringsbeleid te bevorderen en de gevoelige aard van de onderwerpen die binnen de ministerraad worden besproken, heeft de minister ten aanzien van de volledige verslagen het belang om onevenredige benadeling te voorkomen dan ook zwaarder mogen laten wegen dan het belang dat is gemoeid met openbaarmaking.

    Gelet op het vorenstaande heeft de rechtbank ten onrechte geoordeeld dat de minister onvoldoende heeft gemotiveerd waarom de laatste zin van het geobjectiveerde verslag van de ministerraad van 15 augustus 2014 niet openbaar kan worden gemaakt.

    Het betoog van de minister slaagt.

11.1.    Gelet op hetgeen de Afdeling hiervoor in overweging 11 heeft overwogen, faalt het betoog van RTL Nieuws.

    - Het gespreksverslag van de Universiteit Twente -

12.    Na het neerstorten van het vliegtuig van vlucht MH17 van Malaysia Airlines in Oekraïne op 17 juli 2014 trad de Nederlandse crisisbeheersingsorganisatie in werking, zoals die is vastgelegd in het op 12 april 2013 vastgestelde Instellingsbesluit Ministeriële Commissie Crisisbeheersing en het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming. In het Nationaal Handboek Crisisbesluitvorming is opgenomen dat ieder optreden van de crisisbeheersingsorganisatie wordt geëvalueerd. De minister van Veiligheid en Justitie (thans: de minister van Justitie en Veiligheid) heeft het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum verzocht om een onafhankelijk evaluatieonderzoek te laten uitvoeren naar de crisisbeheersing rond de ramp met vlucht MH17. Dit onafhankelijke onderzoek is uitgevoerd door onderzoekers van de Universiteit Twente. De onderzoekers hebben, om toegang tot vertrouwelijke informatie te krijgen en om te kunnen spreken met zogeheten sleutelinformanten, een geheimhoudingsverklaring getekend. Daarmee is mede beoogd te bevorderen dat de gesprekken in vertrouwelijkheid konden plaatsvinden. Deze vertrouwelijkheid is vervolgens voorafgaand aan de interviews door de onderzoekers aan de geïnterviewden toegezegd. Het gespreksverslag betreft een interview dat de minister heeft gegeven aan onderzoekers van de Universiteit Twente in het kader van deze evaluatie. De onderzoekers hebben in het openbaar gemaakte rapport "Evaluatie nationale crisisbeheersingsorganisatie vlucht MH17" van 9 december 2015 gedeeltelijk de interviews met verschillende informanten, waaronder die met de minister, op niet naar personen herleidbare wijze opgenomen.

    De overheid heeft er baat bij dat bij een evaluatie zo veel mogelijk informatie wordt verkregen om daaruit lering te trekken voor een volgende crisis. Dit geldt temeer in een situatie als deze waarbij het gaat om de evaluatie van de crisisbeheersingsorganisatie rondom een nationale ramp die een grote impact op de samenleving heeft. Het is in het belang van de evaluatie dat informanten zo vrijelijk mogelijk verklaren en niet uit vrees voor openbaarmaking volstaan met het verklaren van het hoogst noodzakelijke. Openbaarmaking van het gespreksverslag zou er toe kunnen leiden dat de bereidheid van informanten om in toekomstige gevallen informatie te delen met onafhankelijke onderzoekers zal afnemen en dat, uit vrees dat ook dan niet zal worden vastgehouden aan de toegezegde vertrouwelijkheid, informanten voor het onderzoek relevante informatie voor zich zullen houden. De minister heeft gelet op de toegezegde vertrouwelijkheid dan ook van belang mogen achten dat de informanten er niet op bedacht behoefden te zijn dat hun verklaringen als zodanig openbaar zouden worden gemaakt. De Afdeling is daarom van oordeel dat de minister zich op het standpunt heeft mogen stellen dat openbaarmaking van het gespreksverslag tot onevenredig nadeel van de Staat leidt. De Afdeling is, anders dan de rechtbank, voorts van oordeel dat de minister, gelet op de door hem gegeven motivering, zich op het standpunt heeft mogen stellen dat het belang van openbaarmaking niet opweegt tegen dat van het voorkomen van onevenredige benadeling. Dat het in dit geval een verslag van een gesprek met de minister-president betreft, maakt het voorgaande niet anders, omdat ook aan de minister-president vertrouwelijkheid is toegezegd en ook hij ten behoeve van het onafhankelijke evaluatieonderzoek vrij en openhartig en zonder terughoudendheid moet kunnen verklaren en het goed functioneren van het openbaar bestuur wordt geschaad indien hij dat niet meer zou kunnen.

    Voorts komt bij de belangenafweging gewicht toe aan het feit dat de minister in eerdere procedures veel documenten over de MH17-ramp heeft verstrekt en dat ook via andere kanalen, waaronder diverse briefings aan de Tweede Kamer, persconferenties en het rapport van de Universiteit Twente, veel informatie over de MH17-ramp openbaar is gemaakt, zodat ook zonder openbaarmaking van het gespreksverslag het door de Wob vooronderstelde publieke belang van een goede en democratische bestuursvoering wordt gediend.

    Het betoog van de minister slaagt.

    - Recht op informatie en artikel 10 EVRM -

13.    De Afdeling overweegt dat tussen partijen niet in geschil is dat uit het MHB-arrest volgt dat RTL Nieuws als persorgaan aan artikel 10, eerste lid, van het EVRM een recht op inlichtingen van de overheid kan ontlenen, welk recht overigens is onderworpen aan de beperkingen die ingevolge het tweede lid van artikel 10 van het EVRM daaraan gesteld mogen worden.

    Zoals de Afdeling in de uitspraak van 25 oktober 2017 heeft overwogen, vereist artikel 10 van het EVRM niet dat alle informatie verstrekt wordt of openbaar wordt gemaakt en biedt het de mogelijkheid bij wet beperkingen te verbinden aan het verstrekken dan wel openbaar maken van gegevens en documenten. Met de bepalingen betreffende de weigeringsgronden in de Wob is inmenging in het in artikel 10, eerste lid, van het EVRM gewaarborgde recht om inlichtingen van de overheid te ontvangen, bij wet voorzien.

    In het algemeen mag ervan worden uitgegaan dat de wetgever bij het formuleren van de weigeringsgronden in de artikelen 10 en 11 van de Wob heeft voorzien in beperkingen die noodzakelijk zijn in een democratische samenleving met het oog op de in artikel 10, tweede lid, van het EVRM genoemde belangen. De weigeringsgronden van de Wob strekken ter bescherming van een of meer van deze belangen. Dit uitgangspunt staat er evenwel niet aan in de weg dat een verzoeker aangeeft dat en waarom in zijn concrete situatie aan dit uitgangspunt niet kan worden vastgehouden. Het ligt dan op de weg van de verzoeker om zeer bijzondere omstandigheden te stellen en aannemelijk te maken die zouden meebrengen dat de verzoeker, ondanks toepassing van de Wob, in de uitoefening van het specifieke recht om op grond van artikel 10, eerste lid, van het EVRM inlichtingen te ontvangen, wordt belemmerd zonder dat dit op grond van artikel 10, tweede lid, van het EVRM is gerechtvaardigd.

    De Afdeling is van oordeel dat de minister zich, onder verwijzing naar artikel 10, tweede lid, aanhef en onder g, van de Wob, op het standpunt heeft mogen stellen dat het belang bij openbaarheid niet opweegt tegen het met de weigering beschermde belang, te weten het voorkomen van onevenredige benadeling. Zeer bijzondere omstandigheden die zouden meebrengen dat van een ongerechtvaardigde belemmering als hiervoor bedoeld sprake is, zijn door RTL Nieuws niet aannemelijk gemaakt. De enkele stelling van RTL Nieuws dat zij een persorgaan is, is hiertoe onvoldoende. Voorts heeft het feit dat het maatschappelijke belang bij openbaarmaking groot is, reeds voldoende plaats gekregen in artikel 10 van de Wob en de belangenafweging die met toepassing van dit artikel heeft plaatsgevonden. Bij het voorgaande is van betekenis dat de minister in eerdere procedures veel documenten over de MH17-ramp heeft verstrekt en dat ook via andere kanalen, waaronder diverse briefings aan de Tweede Kamer, persconferenties en het rapport van de Universiteit Twente, veel informatie over de MH17-ramp openbaar is gemaakt.

    Het voorgaande betekent dat RTL Nieuws in het licht van artikel 10, tweede lid, van het EVRM niet op onrechtmatige wijze is belemmerd in haar aan artikel 10, eerste lid, van het EVRM ontleende recht om inlichtingen van de overheid te ontvangen.

    Het betoog van RTL Nieuws faalt.

Conclusie

14.    Het hoger beroep van de minister is gegrond. Het hoger beroep van RTL Nieuws is ongegrond. De aangevallen tussenuitspraak en de aangevallen einduitspraak van de rechtbank dienen te worden vernietigd. Doende hetgeen de rechtbank zou behoren te doen, zal de Afdeling het door RTL Nieuws bij de rechtbank ingestelde beroep tegen het besluit van 28 oktober 2016 ongegrond verklaren. Het voorgaande betekent dat de weigering van de minister om de geobjectiveerde verslagen van de ministerraad en het gespreksverslag van de minister-president van 8 september 2015 openbaar te maken in stand blijft.

15.    Bij besluit van 4 december 2017 heeft de minister, gevolg gevend aan de aangevallen einduitspraak, opnieuw beslist op het bezwaar van RTL Nieuws tegen het besluit van 22 juni 2016. Nu dit besluit is genomen ter uitvoering van de aangevallen einduitspraak, komt door de vernietiging van die uitspraak de grondslag aan dit besluit te ontvallen, zodat het reeds daarom dient te worden vernietigd.

16.    Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State:

I.    verklaart het hoger beroep van de minister van Algemene Zaken gegrond;

II.    verklaart het hoger beroep van RTL Nieuws ongegrond;

III.    vernietigt de tussenuitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 3 april 2017 in zaak nr. 16/5602;

IV.    vernietigt de einduitspraak van de rechtbank Midden-Nederland van 7 september 2017 in zaak nr. 16/5602;

V.    verklaart het bij de rechtbank ingestelde beroep ongegrond;

VI.    vernietigt het besluit van de minister van Algemene Zaken van 4 december 2017, kenmerk 3972994.

Aldus vastgesteld door mr. C.J. Borman, voorzitter, en mr. E. Steendijk en mr. C.M. Wissels, leden, in tegenwoordigheid van mr. Y. Soffner, griffier.

w.g. Borman    w.g. Soffner

voorzitter    griffier

Uitgesproken in het openbaar op 16 januari 2019

818. BIJLAGE

EVRM

Artikel 10

1. Een ieder heeft recht op vrijheid van meningsuiting. Dit recht omvat de vrijheid een mening te koesteren en de vrijheid om inlichtingen of denkbeelden te ontvangen of te verstrekken, zonder inmenging van enig openbaar gezag en ongeacht grenzen. Dit artikel belet Staten niet radio- omroep-, bioscoop- of televisieondernemingen te onderwerpen aan een systeem van vergunningen.

2. Daar de uitoefening van deze vrijheden plichten en verantwoordelijkheden met zich brengt, kan zij worden onderworpen aan bepaalde formaliteiten, voorwaarden, beperkingen of sancties, die bij de wet zijn voorzien en die in een democratische samenleving noodzakelijk zijn in het belang van de nationale veiligheid, territoriale integriteit of openbare veiligheid, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden, de bescherming van de goede naam of de rechten van anderen, om de verspreiding van vertrouwelijke mededelingen te voorkomen of om het gezag en de onpartijdigheid van de rechterlijke macht te waarborgen.

Grondwet

Artikel 45

1. […]

2. […]

3. De ministerraad beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van dat beleid.

Wob

Artikel 1

In deze wet en de daarop berustende bepalingen wordt verstaan onder:

a. […]

b. […]

c. intern beraad: het beraad over een bestuurlijke aangelegenheid binnen een bestuursorgaan, dan wel binnen een kring van bestuursorganen in het kader van de gezamenlijke verantwoordelijkheid voor een bestuurlijke aangelegenheid;

d. […]

e. […]

f. persoonlijke beleidsopvatting: een opvatting, voorstel, aanbeveling of conclusie van een of meer personen over een bestuurlijke aangelegenheid en de daartoe door hen aangevoerde argumenten;

g. […]

Artikel 10

1. […]

2. Het verstrekken van informatie ingevolge deze wet blijft eveneens achterwege voor zover het belang daarvan niet opweegt tegen de volgende belangen:

a. de betrekkingen van Nederland met andere staten en met internationale organisaties;

b. […]

c. […]

d. […]

e. […]

f. […]

g. het voorkomen van onevenredige bevoordeling of benadeling van bij de aangelegenheid betrokken natuurlijke personen of rechtspersonen dan wel van derden.

Artikel 11

1. In geval van een verzoek om informatie uit documenten, opgesteld ten behoeve van intern beraad, wordt geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen.

2. Over persoonlijke beleidsopvattingen kan met het oog op een goede en democratische bestuursvoering informatie worden verstrekt in niet tot personen herleidbare vorm. Indien degene die deze opvattingen heeft geuit of zich erachter heeft gesteld, daarmee heeft ingestemd, kan de informatie in tot personen herleidbare vorm worden verstrekt.

Reglement van orde voor de ministerraad

Artikel 26

1. Ten aanzien van hetgeen ter vergadering besproken wordt of geschiedt, bestaat een geheimhoudingsplicht.

2. De geheimhoudingsplicht bestaat niet:

a. voor zover de raad of de minister-president namens de raad ontheffing van de geheimhouding verleent;

b. voor zover uitvoering van besluiten dit nodig maakt, dan wel de aard en omstandigheden van een besluit bekendmaking daarvan vorderen.

3. Dit artikel is van overeenkomstige toepassing met betrekking tot de vergaderingen van de onderraden en commissies uit de raad.