Rb. Limburg, 17-02-2021, nr. C/03/276758 / HA ZA 20-202

[eisers] vordert, na vermindering van eis tijdens de mondelinge behandeling, dat de rechtbank bij vonnis, voor zover mogelijk uitvoerbaar bij voorraad:

[eisers] stelt dat de gemeente onrechtmatig jegens hem heeft gehandeld, omdat zij, althans [wethouder] , twee toezeggingen niet is nagekomen, waardoor het vertrouwensbeginsel is geschonden. [eisers] stelt dat [wethouder] de toezegging heeft gedaan dat het handhavingstraject “on hold” zou worden gezet en dat de gemeente medewerking zou verlenen aan het wijzigen van de bestemming van het perceel naar “wonen”. [eisers] heeft die stellingen als volgt feitelijk onderbouwd.

[eisers] stelt dat de gemeente, hoewel zij al geruime tijd wist dat hij permanent woonachtig was in de woning, pas bij brief van 16 januari 2014 het voornemen om te handhaven aan hem kenbaar heeft gemaakt. [eisers] heeft vervolgens een gesprek aangevraagd met [wethouder] , in welk gesprek hij verzocht heeft om medewerking bij het wijzigen van de bestemming van het perceel naar “wonen.” [wethouder] stond daar positief tegenover, maar wilde dat eerst nog bespreken in de collegevergadering, hetgeen gebeurd is op 4 februari 2014.

Nadat [wethouder] de kwestie met het college had besproken, deelde hij (de advocaat van) [eisers] kort nadien telefonisch mede dat ook het college positief stond ten opzichte van de door [eisers] gewenste bestemmingsplanwijziging. Dat betekende volgens [eisers] ook dat het handhavingstraject “on hold” zou worden gezet. [wethouder] heeft volgens [eisers] ook medegedeeld dat de rayonplanologe van de provincie (hierna: “ [rayonplanologe] ”) positief stond tegenover de bestemmingsplanwijziging. De advocaat van [eisers] heeft de inhoud van het telefoongesprek bij e-mail van 12 februari 2014 aan [wethouder] schriftelijk teruggekoppeld. [wethouder] heeft zijn mededelingen bevestigd in de e-mail van 5 maart 2014, aldus [eisers] stelt dat hij mocht vertrouwen op de toezeggingen van [wethouder] , zeker gelet op het feit dat de (oud)burgemeester en [rayonplanologe] , aan wie de e-mail in cc was gezonden, niet op de inhoud van die e-mail hebben gereageerd, noch anderszins hebben laten blijken het daarmee niet eens te zijn. Daarnaast wijst [eisers] op de e-mail van [wethouder] aan [gedeputeerde] van 21 april 2014. [eisers] mocht daaruit, zo stelt hij, opmaken dat alle betrokken partijen geïnformeerd waren en hun medewerking wilden verlenen aan de bestemmingsplanwijziging

[eisers] stelt dat de toezegging van de gemeente vervolgens niet is nagekomen. Het handhavingstraject is, niet lang nadat [wethouder] als wethouder was vertrokken, weer in gang gezet en een dwangsombesluit is genomen. Daarnaast onthield het nieuwe college volgens [eisers] haar medewerking aan de bestemmingsplanwijziging. Ondanks meerdere ondubbelzinnige toezeggingen van [wethouder] , is [eisers] stelselmatig tegengewerkt door het nieuwe college. Overleg met het nieuwe college, of met ambtenaren werd afgehouden.

Indien de gemeente de door [eisers] gestelde toezeggingen zou zijn nagekomen, inhoudende dat zij direct medewerking had verleend aan de verzochte bestemmingsplanwijziging en het handhavingstraject daadwerkelijk “on hold” had gezet, dan was hij niet geconfronteerd met hoge juridische kosten. In verband met de handhavingsprocedure heeft [eisers] in de periode tussen april 2014 en oktober 2016 onnodig een bedrag van € 17.354,48 aan zijn advocaat betaald. In verband met de bestemmingsplanwijziging heeft [eisers] in de periode tussen april 2014 en juni 2017 een bedrag van € 10.098,34 aan zijn advocaat betaald, € 1,337,05 aan adviseur [adviseur] en € 1.366,00 voor de behandeling van het plan tot bestemmingswijziging door de Limburgse kwaliteitscommissie.

[eisers] stelt voorts dat hij, naast de hiervoor bedoelde materiële schade, ook immateriële schade heeft geleden. [eisers] voert aan dat de procedure tot wijziging van het bestemmingsplan buitensporig lang geduurd. [eisers] vordert, naar analogie met de jurisprudentie over overschrijding van een redelijke beslistermijn, een vergoeding van€ 4.000,00. Datzelfde geldt volgens [eisers] ten aanzien van de handhavingsprocedure. Deze procedure is nodeloos geweest en heeft bij [eisers] geleid tot frustratie, spanning en ergernis aan zijn zijde. In een vroeg stadium was immers al duidelijk dat het strijdige gebruik gelegaliseerd zou kunnen worden. [eisers] vordert in dit kader eveneens een bedrag van € 4.000,00 ter zake van immateriële schadevergoeding.

Ten slotte vordert [eisers] een bedrag van € 3.000,00 ter zake van immateriële schadevergoeding, omdat hij in de periode tussen 18 juli 2014 en 12 november 2014 maar liefst twintig controles van toezichthouders en/of opsporingsambtenaren van de gemeente heeft moeten ondergaan. [eisers] voelde zich niet meer thuis in zijn eigen woning, mede omdat van die woning vele foto’s werden gemaakt. Ook stonden toezichthouders meerdere keren onaangekondigd aan de deur.

De gemeente betwist de vorderingen van [eisers] op diverse gronden.

Op de stellingen van partijen zal de rechtbank, voor zover relevant, hieronder nader ingaan.

De stellingen van [eisers] , namelijk dat de gemeente de twee door hem gestelde toezeggingen niet is nagekomen, houden feitelijk in dat hij een beroep op schending van het vertrouwensbeginsel door de gemeente doet. Voor een geslaagd beroep op dit beginsel dient te worden voldaan aan een aantal in de jurisprudentie vastgelegde criteria. Allereerst (a) moet bij de toezeggingen sprake zijn van concrete en individuele mededelingen. Voorts (b) moeten de verwachtingen zijn gewekt door een bestuursorgaan dat daartoe bevoegd was, waarbij ook van belang is of degene die een beroep doet op de gewekte verwachting, redelijkerwijs mocht afgaan op die verwachting. Ten slotte (c) is van belang in hoeverre de gewekte verwachtingen gedragsbepalend zijn geweest voor de betrokkenen en in hoeverre het niet nakomen van die verwachtingen heeft geleid tot schade.

toezegging met betrekking tot de bestemmingsplanwijziging?

De rechtbank is met de gemeente van oordeel dat met de e-mail van [wethouder] van 5 maart 2014 bij [eisers] niet het gerechtvaardigde vertrouwen is opgewekt dat de gemeente op dat moment zou instemmen met een verzoek om de bestemming van het perceel te wijzigen in “wonen”. Uit deze e-mail kan hoogstens de conclusie worden getrokken dat [wethouder] niet onwelwillend stond tegenover de wens van [eisers] , om de bestemming in die zin te wijzigen, maar van een concrete mededeling dát de gemeente aan de wijziging van de bestemming van het perceel naar “wonen” zou meewerken, is geen sprake.

Ook in het geval overigens wel vast zou staan dat [wethouder] aan [eisers] zou hebben medegedeeld dat de gemeente aan wijziging van de bestemming van het perceel zou meewerken, slaagt het beroep van [eisers] op schending van het vertrouwensbeginsel niet. De bevoegdheid tot wijziging van een bestemmingsplan komt niet toe aan een wethouder of aan het college. Het wijzigen van een bestemmingsplan is immers, zoals [eisers] onder randnummer 30 van zijn dagvaarding zelf ook stelt, de exclusieve bevoegdheid van de gemeenteraad. Een wethouder kan dan ook niet het vertrouwen opwekken dat de gemeenteraad zal instemmen met een bestemmingsplanwijziging. Dat [eisers] niet mocht afgaan op een dergelijke toezegging van een wethouder geldt overigens te meer nu hij ten tijde van zijn contacten met [wethouder] werd bijgestaan door een in het bestuursrecht gespecialiseerde advocaat.

Het beroep van [eisers] op schending van het vertrouwensbeginsel slaagt niet, zodat van een onrechtmatige daad van de gemeente in zoverre geen sprake is. Dat betekent dat de vordering van [eisers] tot vergoeding van materiële en immateriële schade, voor zover gegrond op de door hem gestelde toezegging met betrekking tot de bestemmingsplanwijziging, wordt afgewezen.

toezegging met betrekking tot de handhavingsprocedure?

De rechtbank acht het niet aannemelijk dat [wethouder] aan [eisers] de toezegging heeft gedaan dat de handhavingsprocedure “on hold” zou worden gezet. In dat oordeel betrekt de rechtbank de navolgende omstandigheden:4.5.1. De besluitenlijst van de collegevergadering van 4 februari 2014 (overgelegd als productie 4 bij de conclusie van antwoord) vermeldt niet het besluit om het handhavingstraject “on hold” te zetten. Weliswaar kan, zoals de gemeente aanvoert, niet worden uitgesloten dat “de kwestie [eisers] ” tijdens die collegevergadering ter sprake is gekomen, maar wel moet worden uitgesloten dat er een besluit genomen is dat niet in de notulen is vastgelegd. De (oud)burgemeester heeft bevestigd (overgelegd als productie 5 bij conclusie van antwoord) dat het gangbare praktijk was dat alle besluiten van het college in de notulen werden vastgelegd en dat is niet door [eisers] weersproken.4.5.2. Beleidsmedewerker ruimtelijke orde van de gemeente [beleidsmedewerker] heeft bij e-mail van 18 februari 2014 (overgelegd als productie 6 bij de conclusie van antwoord) aan [wethouder] onder meer bericht dat het cluster Ruimtelijke Ordening van de gemeente een verzoek tot wijziging van de bestemming van het perceel van [eisers] niet positief kan benaderen, onder meer vanwege de lopende handhavingsprocedure:

“Momenteel loopt er een handhavingszaak tegen [eisers] waarbij aanschrijvingen etc. al de deur uit zijn.”

Uit de e-mail van [wethouder] aan [eisers] van 5 maart 2014 blijkt niet dat de handhavingsprocedure “on hold” wordt gezet. 4.5.4. De besluitenlijst van de collegevergadering van 27 mei 2014 (overgelegd als productie 2 bij de conclusie van antwoord) vermeldt ten aanzien van het onderwerp “Handhavingstraject [adres] te [plaats] ” als wijze van afdoening: “1. Instemmen met voortzetting handhavingstraject m.b.t. [adres] te [plaats] . 2. Weigering medewerking te verlenen aan legalisatie van het strijdig gebruik aan de [adres] te [plaats] .”

De rechtbank heeft daarnaast acht geslagen op de inhoud van de e-mail van 21 april 2014 van [wethouder] aan [gedeputeerde] , waarin [wethouder] – zoals hiervoor gebleken is ten onrechte – aangeeft dat het college het handhavingstraject “on hold” heeft gezet. Het valt uit te sluiten dat [wethouder] , zoals [eisers] stelt en de gemeente betwist, een mededeling van gelijkaardige strekking ook aan [eisers] heeft gedaan. Waar het echter om gaat, is dat, zelfs wanneer de juistheid van de stelling van [eisers] vast zou komen te staan, de door hem aan het niet-nakomen van die toezegging verbonden vordering tot schadevergoeding ook niet kan slagen. De strekking van die mededeling is dat de handhavingsprocedure voor een zekere periode wordt geparkeerd. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de gemeente terecht aangevoerd, en dat is door [eisers] onvoldoende weersproken, dat zulks niet betekent dat de gemeente de handhavingsprocedure niet meer zou mogen hervatten. Daaruit volgt dat [eisers] in dat geval ook geconfronteerd zou worden met een handhavingsprocedure en hij ook de daaraan voor hem verbonden juridische kosten had moeten maken. Van een schending van die toezegging is onder die omstandigheden evenmin sprake.

Het beroep van [eisers] op schending van het vertrouwensbeginsel slaagt op deze grond evenmin, zodat ook niet kan worden aangenomen dat de gemeente jegens [eisers] onrechtmatig gehandeld heeft. Dat betekent dat de vordering van [eisers] tot vergoeding van materiële en immateriële schade, voor zover gegrond op de door hem gestelde toezegging met betrekking tot het “on hold” zetten van de handhavingsprocedure, wordt afgewezen.

vergoeding van immateriële schade?

Voor zover [eisers] , anders dan op basis van zijn – niet gehonoreerde – beroep op schending van het vertrouwensbeginsel, separaat nog heeft willen betogen dat de onrechtmatige gedraging van de gemeente feitelijk ook daarin gelegen zou zijn dat de procedure met betrekking tot de bestemmingsplanwijziging en de handhavingsprocedure veel te lang hebben geduurd en door het college moedwillig getraineerd en gemanipuleerd zijn en dat de gemeente om die reden gehouden zou zijn tot vergoeding van immateriële schade ex artikel 6:106 lid 1 sub b BW, oordeelt de rechtbank als volgt.

Daargelaten de vraag of de gemeente jegens [eisers] onrechtmatig zou hebben gehandeld, geldt in het kader van art. 6:106 lid 1 sub b BW als uitgangspunt dat niet ieder gevoel van ergernis, onbehagen, verdriet of teleurstelling kwalificeert als een aantasting in de persoon. Vereist is dat het bestaan van geestelijk letsel waardoor iemand in zijn persoon is aangetast in rechte kan worden vastgesteld. Dit zal het algemeen slechts het geval zal zijn als sprake is van een in de psychiatrie erkend ziektebeeld. Het enkele gevoel van frustratie, spanning of ergernis, zoals door [eisers] gesteld, is onvoldoende om een vergoeding wegens immaterieel nadeel toe te kennen. De vordering tot vergoeding van immateriële schade wordt in zoverre ook afgewezen.

Ten slotte heeft [eisers] nog een vergoeding van immateriële schadevergoeding gevorderd, omdat de gemeente zijn privacy zou hebben geschonden door in het kader van de handhavingsprocedure twintig controles ter plaatse van de woning uit te voeren.

De rechtbank is van oordeel dat van een onrechtmatige handeling van de gemeente geen sprake is. De rechtbank stelt voorop dat [eisers] een illegale situatie in het leven heeft geroepen door, in strijd met het bestemmingsplan, de woning permanent te bewonen. Voorts is van belang dat de gemeente werd geconfronteerd met een door een derde gedaan verzoek tot handhaving. Vanuit dat oogpunt is het alleszins begrijpelijk dat de gemeente controles heeft laten uitvoeren om te onderzoeken of er inbreuk werd gemaakt op het bestemmingsplan en wat de aard, duur en omvang van die mogelijke inbreuken was. De door [eisers] gestelde handelingen door of namens de gemeente zijn dan ook niet van dien aard dat deze als onrechtmatig moeten worden gekwalificeerd. Ook dit deel van de vordering wordt afgewezen.

proceskosten

[eisers] zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de gemeente worden begroot op:

- griffierecht € 2.042,00;

- salaris advocaat € 2.148,00 (2,0 punten × tarief € 1.074,00);

Totaal € 4.190,00.