Rb. Midden-Nederland, 29-01-2019, nr. NL 18.4635

tegen

de publiekrechtelijke rechtspersoonGEMEENTE BAARN, zetelend te Baarn, verweerster, hierna te noemen: de gemeente, advocaat mr. T. van der Valk te Rotterdam,

behandelend advocaten mr. S.A.L. van de Sande en mr. S.M. Schipper.

Het verloop van de procedure blijkt uit:

Ten slotte is vonnis bepaald.

De provincie Utrecht heeft in december 2012 [eiseres sub 2] opdracht gegeven om in de rivier de Eem baggerwerkzaamheden uit te voeren. [eiseres sub 1] heeft deze werkzaamheden uitgevoerd als onderaannemer van [eiseres sub 2] . In verband met deze werkzaamheden heeft [eiseres sub 1] op 5 februari 2013 bij het Service Bureau Gemeenten (hierna: het Servicebureau) een melding gedaan op grond van het Besluit bodemkwaliteit (hierna: Bbk) met betrekking tot tijdelijke opslag van 65.115 m³ baggerspecie. In een brief van 13 februari 2013 heeft het Servicebureau namens het college van burgemeester en wethouders van de gemeente (hierna eveneens aangeduid als de gemeente) aan de eigenaar van het perceel waarop de bagger gestort zou worden, het volgende meegedeeld:

“Op 5 februari 2013 hebben wij, namens u, van [eiseres sub 1] B.V. een melding conform artikel 42, lid 1 van het Besluit bodemkwaliteit ontvangen voor het tijdelijk opslaan van circa 65.115 m² baggerspecie op uw perceel, kadastraal bekend als nummers [nummeraanduiding 1] en [nummeraanduiding 2] , gemeente Baarn. De baggerspecie komt vrij bij het baggeren van de Eem en wordt ter ontwatering tijdelijk opgeslagen, waarna het vervolgens verspreid wordt over het perceel. In uw melding geeft u aan dat de einddatum van de opslag 31 oktober 2014 is. De melding is bij ons geregistreerd onder nummer [nummeraanduiding 3] .

Melding

(….)

De rapportages en werkplan geven geen aanleiding tot het maken van opmerkingen. Wij gaan akkoord met de gemelde tijdelijke opslag.

Voor de volledigheid willen wij u erop wijzen dat op de toepassing andere regelgeving van

toepassing kan zijn. Voor informatie hieromtrent kunt u contact opnemen met het team

[…] & […] van de gemeente Baarn”.

Op 1 maart 2013 heeft de gemeente aan [eiseres sub 1] een omgevingsvergunning verleend op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) voor de aanleg van een baggerdepot op de in de melding genoemde percelen [nummeraanduiding 1] en [nummeraanduiding 2] (hierna: de percelen).

Het Besluit bodemkwaliteit (Bbk)

In artikel 1 Bbk (de algemene bepalingen) is bepaald dat onder toepassen van grond of baggerspecie wordt verstaan:

“het aanbrengen, verspreiden of tijdelijk opslaan van grond of baggerspecie als bedoeld in artikel 35 (…)”.

Voor zover hier van belang zijn in artikel 35 de volgende toepassingen vermeld:

“ f: verspreiding van baggerspecie uit een watergang over de aan de watergang grenzende percelen, met het oog op het herstellen of verbeteren van de aan de watergang grenzende percelen;

(…)

i: tijdelijke opslag van baggerspecie, bestemd voor één van de toepassingen, bedoeld in onderdeel a tot en met f, gedurende maximaal drie jaar op percelen gelegen naast de watergang waaruit de baggerspecie afkomstig is.”

Degene die het voornemen heeft baggerspecie toe te passen (de ‘toepasser’) moet de kwaliteit daarvan laten vaststellen (artikel 38 Bbk). Voor het toepassen van baggerspecie als bedoeld in artikel 35 Bbk geldt geen vergunningplicht. Op grond van artikel 42 Bbk geldt wel een meldingsplicht voor toepassingen als bedoeld in artikel 35, onderdeel a tot en met i, met uitzondering van onderdeel f.

In artikel 42 wordt een opsomming gegeven van de gegevens die bij deze melding moeten worden verstrekt.

In artikel 4 lid 3 Bbk is bepaald dat burgemeester en wethouders zorg dragen voor de handhaving van - voor zover hier van belang - de verplichtingen die betrekking hebben op de toepassingen van artikel 35 Bbk (artikel 4 lid 3 onder b Bbk) en de melding als bedoeld in artikel 42 Bbk (artikel 4 lid 3 onder d Bbk).

De handhavingsprocedure

De Stichting Behoud de Eemvallei (hierna: de Stichting) heeft de gemeente verzocht handhavend op te treden tegen de opslag van baggerspecie op de percelen. Deze verzoeken heeft de gemeente bij besluit van 15 oktober 2013 geweigerd. Daaraan heeft de gemeente ten grondslag gelegd dat zij niet bevoegd is om handhavend op te treden, omdat is voldaan aan het vereiste in artikel 35 onder f van het Bbk, dat de bagger wordt verspreid over ‘aan de watergang grenzende percelen’.

De bestuursrechter van deze rechtbank heeft bij uitspraak van 19 december 2013 (ECLI:NL:RBMNE:2013:7373) de beroepen van de Stichting tegen de weigering tot handhaving ongegrond verklaard, omdat er geen overtreding was van het bestemmingsplan en de voorschriften van het Bbk. De rechtbank heeft de gemeente gevolgd in de interpretatie van het begrip ‘aan de watergang grenzende percelen’. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) heeft in een uitspraak van 4 februari 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:279) het hoger beroep van de Stichting tegen de uitspraak van de rechtbank gedeeltelijk gegrond verklaard. Daartoe heeft de Afdeling overwogen dat in

het besluit van 15 oktober 2013 een onjuiste uitleg is gegeven aan het begrip ‘aan de watergang grenzende percelen’. De Afdeling is van oordeel dat, onder meer gelet op de afstand van de percelen tot aan de watergang, niet meer gesproken kan worden van ‘aan de watergang grenzende percelen’. De Afdeling heeft het besluit van 15 oktober 2013 vernietigd en heeft de gemeente opgedragen een nieuw besluit te nemen op het handhavingsverzoek van de Stichting.

Na de uitspraak van de Afdeling heeft de gemeente [eiseres sub 1] gelast de baggerspecie van de percelen te verwijderen, op straffe van een dwangsom. [eiseres sub 1] heeft deze last onder dwangsom in bestuursrechtelijke procedures aangevochten. Lopende deze procedures is de begunstigingstermijn een aantal malen verlengd. [eiseres sub 1] heeft de baggerspecie voor het einde van de uiteindelijke begunstigingstermijn (15 maart 2017) verwijderd. Zij heeft het hoger beroep en het verzoek om voorlopige voorziening tegen de last onder dwangsom ingetrokken.

[eiseres sub 1] c.s. vordert samengevat - veroordeling van de gemeente tot betaling van € 1.208.397,37, vermeerderd met rente, inclusief een verhoging van 2% in verband met de toepasselijkheid van de Uniforme Administratieve Voorwaarden (U.A.V.). Dit komt tot en met 5 maart 2018 uit op een bedrag van in totaal € 1.420.160,11.

[eiseres sub 1] c.s. legt aan haar vorderingen ten grondslag dat de gemeente onrechtmatig ten opzichte van haar heeft gehandeld door in de brief van 13 februari 2013 (zie hiervoor in 2.1) inlichtingen te geven die achteraf gezien onjuist waren. Op basis van de door de gemeente verstrekte informatie en gedane toezeggingen mocht [eiseres sub 1] erop vertrouwen dat zij toestemming had om de baggerspecie op de percelen te storten. Ter zitting heeft [eiseres sub 1] c.s. naar voren gebracht dat de gemeente ook haar waarschuwingsplicht heeft geschonden. Door de melding in samenhang met de aanvraag voor de omgevingsvergunning was de gemeente ervan op de hoogte dat het de bedoeling was de baggerspecie over de percelen te verspreiden. De gemeente had behoren te weten dat dit in de gegeven situatie niet was toegestaan, omdat niet was voldaan aan de eis van ‘aangrenzende percelen’ die in het Bbk wordt gesteld. Daarom had zij [eiseres sub 1] moeten waarschuwen. Verder verwijt [eiseres sub 1] c.s. de gemeente dat zij eerst samen met haar heeft opgetrokken, maar toen het mis ging haar handen van [eiseres sub 1] heeft afgetrokken en zelfs dwangmiddelen heeft opgelegd. Omdat het handelen van de gemeente onrechtmatig is, is zij aansprakelijk voor de schade die [eiseres sub 1] als gevolg daarvan heeft geleden. Deze schade bestaat volgens [eiseres sub 1] c.s. uit de extra kosten die [eiseres sub 1] heeft moeten maken in verband met het leeghalen en ontmantelen van het baggerdepot op de percelen en het elders storten van deze bagger. Verder heeft [eiseres sub 1] veel (juridische) kosten moeten maken om haar belangen te verdedigen tegen de handhavingsmaatregelen die de gemeente tegen haar heeft genomen. Omdat de financiële situatie van [eiseres sub 1] zodanig was dat zij deze kosten niet kon dragen, heeft [eiseres sub 2] vrijwel alle kosten gedragen, om te voorkomen dat [eiseres sub 1] failliet zou gaan. Om die reden treedt ook [eiseres sub 2] als eisende partij in deze procedure op.

De gemeente heeft naar voren gebracht dat [eiseres sub 1] c.s. in haar vorderingen ten onrechte geen onderscheid heeft gemaakt tussen de beide eiseressen. [eiseres sub 1] c.s. had moeten verduidelijken welk handelen van de gemeente tegen elk van hen onrechtmatig is geweest en welke schade elk van hen heeft geleden.

De gemeente heeft gemotiveerd tegengesproken dat zij onrechtmatig heeft gehandeld. De brief van 13 februari 2013 is volgens de gemeente slechts een ontvangstbevestiging van de melding van de voorgenomen tijdelijke opslag van de baggerspecie. Een melding is niet meer dan een signaal aan de gemeente dat er op haar grondgebied tijdelijk bagger wordt opgeslagen. De melding hoeft niet inhoudelijk te worden getoetst. De gemeente is slechts verplicht om te beoordelen of alle gegevens zijn verstrekt die in artikel 42 lid 2 Bbk worden genoemd. De verspreiding van baggerspecie over aan de watergang grenzende percelen hoeft niet gemeld te worden, dus de melding van [eiseres sub 1] noch de reactie van de gemeente had daarop betrekking. In de brief van 13 februari 2013 wordt dan ook geen oordeel gegeven of een uitspraak gedaan over ‘aangrenzende percelen’ of dat de betreffende percelen als zodanig kunnen worden aangemerkt. Met deze brief heeft de gemeente dus niet het vertrouwen gewekt dat [eiseres sub 1] ongehinderd over kon gaan tot verspreiding van de baggerspecie over de percelen. De gemeente wijst erop dat de eigen verantwoordelijkheid van de ‘toepasser’ ( [eiseres sub 1] ) het uitgangspunt is in het Bbk en dat [eiseres sub 1] een professionele partij is die zich dagelijks bezig houdt met baggerspecie. Zij kon daarom bekend zijn met de eisen die in het Bbk worden gesteld aan opslag en/of verspreiding van baggerspecie. Verder wijst de gemeente erop dat met het Bbk is beoogd de bodem en het oppervlaktewater te beschermen en niet de (financiële) belangen van de toepasser. Daarom is niet voldaan aan het relativiteitsvereiste, dat een voorwaarde is voor aansprakelijkheid. Ook het causaal verband tussen de medededeling in de brief van 13 februari 2013 en de gestelde schade heeft [eiseres sub 1] c.s. volgens de gemeente niet aangetoond en zij heeft (de hoogte van) de schade onvoldoende onderbouwd.

De door de gemeente opgeworpen vraag of [eiseres sub 2] voldoende belang heeft in deze procedure om naast [eiseres sub 1] als eiseres op te treden is pas relevant als komt vast te staan dat het handelen van de gemeente onrechtmatig is geweest door het verstrekken van onjuiste informatie, het schenden van gewekt vertrouwen of van een op de gemeente rustende waarschuwingsplicht. Daarom zal de rechtbank dat als eerste beoordelen.

De rechtbank volgt niet het standpunt van de gemeente dat de brief van 13 februari 2013 moet worden gezien als een reactie op uitsluitend de melding van tijdelijke opslag van de bagger (artikel 35 onder i Bbk), omdat de meldingsplicht alleen voor die toepassing geldt en niet voor het verspreiden van de baggerspecie (artikel 35 onder f Bbk). Uit de systematiek van het Bbk volgt dat de tijdelijke opslag van baggerspecie is toegestaan als de bagger bestemd is voor één van de toepassingen onder a tot en met f van dit artikel. De melding van de tijdelijke opslag kan dus indirect (ook) zien op de verspreiding van de baggerspecie op een aangrenzend perceel, hoewel voor die toepassing op zichzelf geen melding nodig is. In de brief van 13 februari 2013 wordt - naast de akkoordverklaring voor de tijdelijke opslag - ook gerefereerd aan de door [eiseres sub 1] verstrekte informatie dat de baggerspecie na de tijdelijke opslag wordt verspreid over het perceel. De gemeente was dus bekend met het voornemen van [eiseres sub 1] om de baggerspecie te gaan verspreiden en is daarmee akkoord gegaan. Hoewel de term ‘aangrenzende percelen’ niet expliciet in de brief is vermeld, kan deze akkoordverklaring, gelet op de systematiek van het Bbk, slechts zijn gebaseerd op de veronderstelling van de gemeente dat is voldaan aan het vereiste van aangrenzende percelen als bedoeld in artikel 35 onder f Bbk. Dat komt ook overeen met het standpunt dat de gemeente in de bestuursrechtelijke procedures aanvankelijk steeds heeft ingenomen. Met de uitspraak van de Afdeling is komen vast staat dat dit standpunt van de gemeente achteraf bezien onjuist was. De reactie van de gemeente op de melding was dus inhoudelijk niet juist.

Vervolgens is het de vraag of deze fout van de gemeente ertoe leidt dat zij onrechtmatig heeft gehandeld. Niet elke fout of onzorgvuldigheid van de gemeente leidt tot onrechtmatigheid. Dat hangt af van de omstandigheden van het geval (zie het [achternaam] -arrest van de Hoge Raad van 25 mei 2012, ECLI:NL:HR:2012:BW0219). De door [eiseres sub 1] c.s. gestelde feiten en omstandigheden zijn onvoldoende om te oordelen dat de gemeente onrechtmatig heeft gehandeld. Bij dit oordeel heeft de rechtbank het volgende betrokken.

Het is niet zo dat de gemeente tegen beter weten in onjuiste inlichtingen heeft gegeven. Dat heeft [eiseres sub 1] c.s. ook niet gesteld. Volgens [eiseres sub 1] behoorde de gemeente te weten dat de baggerspecie niet verspreid mocht worden op de percelen. Ter zitting heeft [eiseres sub 1] c.s. echter ook naar voren gebracht dat zij ervan uitging dat de verspreiding van de baggerspecie was toegestaan omdat ‘iedereen’ (alle diensten en overheden) die met baggeren te maken heeft met deze methode van verspreiden van bagger werkt. Dat de gemeente op 13 februari 2013 beter had moeten weten, heeft [eiseres sub 1] c.s. dan ook niet onderbouwd. Dat de gemeente beter had moeten weten is daarnaast ook niet voor de hand liggend, gelet op de uitspraak van deze rechtbank van 19 december 2013. Pas door de uitspraak van de Afdeling is voor alle betrokken partijen duidelijk geworden hoe artikel 35 onder f Bbk in dit geval moet worden toegepast. Gelet hierop is het enkele verstrekken van onjuiste inlichtingen door de gemeente zonder bijkomende feiten en omstandigheden, die ontbreken, niet voldoende om die handeling als onrechtmatig aan te kunnen merken.

De gemeente heeft ook niet haar zorgplicht of haar waarschuwingsplicht geschonden. Het Bbk gaat uit van de eigen verantwoordelijkheid van de (professionele) toepasser van baggerspecie. [eiseres sub 1] heeft aan de gemeente geen inhoudelijke vraag gesteld of inlichtingen gevraagd over de toepassing van het Bbk. De brief van 13 februari 2013 is niet meer dan een akkoordverklaring naar aanleiding van de melding. Maar ook als wordt aangenomen dat de gemeente op basis van haar zorgplicht zou moeten wijzen op de consequenties van een voorgenomen toepassing, zou dat in dit geval niet tot een waarschuwing hebben geleid. De gemeente wist immers niet dat de verspreiding van de baggerspecie niet was toegestaan en, zoals hiervoor is overwogen, behoefde zij dit op dat moment ook niet te weten.

Het voorgaande geldt ook voor de verlening van de omgevingsvergunning voor de aanleg van het baggerdepot op grond van de Wabo. Ook in deze vergunning wordt vermeld dat het doel van de aanleg van het depot is: “het tijdelijk opslaan van verspreidbare baggerspecie”. Bij het verlenen van deze vergunning is getoetst of de aanleg van het depot past binnen het geldende bestemmingsplan. Het Bbk speelt bij de verlening van de omgevingsvergunning geen rol, maar ook in dit geval geldt dat zelfs als het zo zou zijn dat de gemeente zich bij vergunningverlening had moeten afvragen of de tijdelijke opslag en verspreiding van de baggerspecie was toegestaan, zij zich niet had gerealiseerd dat deze toepassing in strijd was met het Bbk.

Het betoog van [eiseres sub 1] c.s. dat de gemeente haar toezeggingen niet is nagekomen, leidt evenmin tot aansprakelijkheid van de gemeente. Met deze stelling beroept [eiseres sub 1] c.s. zich op het vertrouwensbeginsel. Dit beginsel houdt in dat de overheid het door haar opgewekte vertrouwen moet nakomen. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is nodig dat er door de gemeente uitdrukkelijke, ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke toezeggingen zijn gedaan die bij [eiseres sub 1] gerechtvaardigde verwachtingen hebben gewekt. [eiseres sub 1] c.s. heeft niet duidelijk gemaakt om welke toezeggingen het gaat. De brief van 13 februari 2013 bevat weliswaar een akkoordverklaring, maar die is slechts gedaan naar aanleiding van de melding. Dat wil dus niet zeggen dat deze verklaring opgevat moet worden als een onvoorwaardelijke toezegging indien later mocht blijken dat het voorgenomen handelen van [eiseres sub 1] in strijd met de regels zou zijn. In de omgevingsvergunning wordt vermeld dat de aanleg van het baggerdepot in overeenstemming is met het bestemmingsplan. Enige toezegging over het handelen of nalaten van de gemeente blijkt hieruit ook niet.

Ook het alsnog opleggen van een last onder dwangsom nadat het besluit tot weigering te handhaven door de Afdeling was vernietigd was niet onrechtmatig. Vaststaat dat de besluiten tot het opleggen van een last onder dwangsom formele rechtskracht hebben. Daarmee staat de rechtmatigheid van deze handhavingsbesluiten vast.

Al hetgeen hiervoor is overwogen leidt de rechtbank tot de slotsom dat de gemeente niet onrechtmatig heeft gehandeld ten opzichte van [eiseres sub 1] en dus ook niet aansprakelijk is voor de door haar geleden schade vanwege het ontmantelen van het baggerdepot. Nu [eiseres sub 1] c.s. aan het gestelde onrechtmatig handelen jegens [eiseres sub 2] niet meer ten grondslag heeft gelegd dan dat de gemeente onrechtmatig jegens [eiseres sub 1] heeft gehandeld, kan reeds op die grond ook geen vordering van [eiseres sub 2] op de gemeente bestaan. Omdat de aansprakelijkheid niet is vast komen te staan zal de rechtbank de overige geschilpunten niet bespreken. De vorderingen van [eiseres sub 1] c.s. zullen worden afgewezen.

[eiseres sub 1] c.s. zal als de in het ongelijk gestelde partij hoofdelijk in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de gemeente worden begroot op:

- griffierecht € 3.946,00

- salaris advocaat 6.422,00 (2 punten × tarief € 3.211,00)

Totaal € 10.368,00

De gevorderde wettelijke rente over de proceskosten zal worden toegewezen met inachtneming van de hierna te bepalen termijn.

De rechtbank

wijst de vorderingen af,

veroordeelt [eiseres sub 1] c.s. hoofdelijk in de proceskosten, aan de zijde van de gemeente tot op heden begroot op € 10.368,00, te voldoen binnen veertien dagen na de datum van dit vonnis, bij gebreke waarvan dit bedrag wordt vermeerderd met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW met ingang van de vijftiende dag na de datum van dit vonnis tot de dag van volledige betaling,

veroordeelt [eiseres sub 1] c.s. in de na dit vonnis ontstane kosten, begroot op € 157,00 aan salaris advocaat, te vermeerderen, onder de voorwaarde dat zij niet binnen 14 dagen na aanschrijving aan het vonnis heeft voldaan en er vervolgens betekening van de uitspraak heeft plaatsgevonden, met een bedrag van € 82,00 aan salaris advocaat en de explootkosten van betekening van de uitspraak, en te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW over de nakosten met ingang van veertien dagen na de betekening van dit vonnis tot aan de voldoening,

verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.

Dit vonnis is gewezen door mrs. G.J. van Binsbergen, M.J. Slootweg en K. de Meulder en in het openbaar uitgesproken op 29 januari 2019.