Einde inhoudsopgave
Verhandelbare emissierechten in broeikasgassen (SteR nr. 34) 2017/8.2
8.2 Grenswaarden, Wet milieubeheer en Wabo
mr. T.J. Thurlings, datum 01-08-2017
- Datum
01-08-2017
- Auteur
mr. T.J. Thurlings
- JCDI
JCDI:ADS606998:1
- Vakgebied(en)
Energierecht / Algemeen
Voetnoten
Voetnoten
Begrip ontleend aan: Teuben 2005, p. 272.
Artikel 1.1 Wm definieert broeikasgas als: ‘gas, genoemd in bijlage II bij de EG-richtlijn handel in broeikasgasemissierechten’. Dit betreft dus alle broeikasgassen die genoemd zijn in bijlage II Richtlijn. Zie ook de toelichting bij de invoering van artikel 5.12 Bor: Stb. 2010, nr. 143.
Voor dit probleem was reeds gewaarschuwd door Van den Broek: Van den Broek 2003, i.h.b. par. 6.4. Zie ook Teuben 2005, p. 238 en 271 waarin zij aangeeft dat emissiegrenswaarden destijds voor andere emissies dan CO2 verplicht bleven ingevolge de destijds geldende IPPC-richtlijn. Daarbij lijkt Teuben er wel van uit te gaan dat de Nederlandse wetgever het e.e.a. ook correct had geïmplementeerd, hetgeen mijns inziens niet het geval is. Daarbij moet worden opgemerkt dat Teuben het destijds geldende artikel 8.13a Wm verkeerd citeert (p. 271). Op de wijze waarop zij het citeert, namelijk met het zinsdeel ‘voor de directe emissie van broeikasgassen waarop het verbod betrekking heeft’ [curs. TJ], zou de uitzondering inderdaad slechts zien op het broeikasgas dat in combinatie met de activiteit in bijlage I Richtlijn ETS wordt genoemd. Het gecursiveerde deel komt en kwam echter niet in de uitzonderingsbepaling voor.
Waar artikel 26 Richtlijn overigens in is geïmplementeerd (zie artikel 9 Richtlijn IE).
ABRvS 29 augustus 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BX5932, r.o. 2.11.
HvJ EG 7 januari 2004, C-201/02 (Wells), i.h.b. r.o. 57. Dit is een uitzondering op de standaardrechtspraak dat richtlijnen geen omgekeerde verticale werking kunnen hebben, dat wil zeggen dat de overheid geen beroep op een directe werking van een richtlijn kan doen ten nadele van een particulier en dat een richtlijn niet zonder omzetting in nationale wetgeving verplichtingen voor particulieren in het leven kan roepen (bijvoorbeeld: HvJ EU 26 september 1996, C-168/95 (Arcaro), r.o. 33-38). Uit Wells volgt evenwel dat wanneer een particulier een beroep doet op de directe werking van een richtlijn, louter negatieve gevolgen voor de rechten van derden als gevolg van dat beroep, niet aan het beroep in de weg kunnen staan. Deze nadelige gevolgen mogen echter niet direct uit de richtlijn voortvloeien (Belhaj &; Hessel 2005). Hier zou dat ook niet het geval zijn geweest, aangezien het nadelige effect voor de derde zou voortvloeien uit de bepaling van een grenswaarde in een milieuvergunning die zou worden verleend op basis van nationale wetgeving (Wet milieubeheer). Een beroep op de rechtstreekse verticale werking van de Richtlijn had hier dus kans van slagen gehad.
Artikel 1.1 lid 2 Wm. belevingswaarde van het milieu of ander rechtmatig milieugebruik kan aantasten of in de weg kan staan.’
MvT, Kamerstukken II 1988/89, 21087, nr. 3, p. 31.
Boeve, Fleurke &; Wiering 2004, par. 4.
Ingevoerd bij wet van 15 september 2005, Stb. 2005, nr. 477.
Artikel 1.1 lid 2 sub a Wm.
Boeve, Fleurke &; Wiering 2004, par. 4.
Van Dale (online, laatst geraadpleegd op 14 februari 2017).
Momenteel bevat het Bor een ‘uithoekbepaling’ ter implementatie van artikel 9 Richtlijn IE.1Artikel 5.12 Bor bepaalt momenteel:
‘1Aan een omgevingsvergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder e, van de wet, worden, indien het een inrichting betreft waarop tevens de in artikel 16.5 van de Wet milieubeheer vervatte verboden betrekking hebben, geen voorschriften verbonden:
a.inhoudende een emissiegrenswaarde voor de directe emissie van broeikasgassen, tenzij zulks noodzakelijk is om te verzekeren dat geen significante gevolgen voor het milieu in de onmiddellijke omgeving van de inrichting worden veroorzaakt;
b.ter bevordering van een zuinig gebruik van energie in de inrichting.
2Voor zover aan een omgevingsvergunning die betrekking heeft op een inrichting als bedoeld in het eerste lid voorschriften zijn verbonden als in dat lid bedoeld, vervallen die voorschriften.’
Problematisch aan deze bepaling is dat deze ziet op de inrichting in zijn geheel: zodra de inrichting onder het ETS valt, mogen hier in beginsel geen emissiegrenswaarden voor broeikasgassen aan worden verbonden. Deze uitsluiting geldt aldus voor de gehele inrichting, en alle gedefinieerde broeikasgassen.2 Dit is in strijd met de Richtlijn IE, aangezien de Richtlijn IE in artikel 9 juist bepaalt dat deze uitsluiting slechts geldt voor activiteit-broeikasgascombinaties genoemd in bijlage I Richtlijn ETS.3 Voor alle overige activiteiten en de uitstoot van andere broeikasgassen, moeten emissiegrenswaarden kunnen worden voorgeschreven. Voor zover de Richtlijn IE mocht verplichten tot het opleggen van een emissiegrenswaarde voor een dergelijke uitstoot, maar artikel 5.12 Bor hieraan in de weg staat, handelt Nederland in strijd met de Richtlijn IE.4
Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 29 augustus 2012. Appellanten hadden betoogd dat de inrichting waaraan een milieuvergunning voor klinker- en cementproductie was verleend, moest voldoen aan de best beschikbare technieken ten aanzien van de uitstoot van N2O. De Afdeling overwoog dat dit in essentie neerkwam op een betoog dat ten onrechte geen emissiegrenswaarde aan de milieuvergunning was verbonden voor de uitstoot van N2O. De Afdeling overwoog dat een emissiegrenswaarde ten opzichte van N2O ten aanzien van de inrichting voor de productie van klinkers en cement in beginsel niet mogelijk was, aangezien het een inrichting betrof die onder de vergunningplicht van artikel 16.5 Wm viel.5 Deze toepassing van het nationale recht was mogelijk in strijd met de destijds geldende Richtlijn 2008/1/EG (nu richtlijn 2010/75/EU) nu geen grenswaarde werd opgelegd voor de uitstoot van N2O, terwijl N2O niet in combinatie met de productie van cementklinkers in bijlage I Richtlijn ETS is opgenomen. Wellicht had appellant meer succes gehad met een direct beroep op de Richtlijn IE, met de eis de uit die richtlijn voortvloeiende emissiegrenswaarde(n) alsnog aan de milieuvergunning te verbinden. Immers, de nadelige gevolgen voor derden mogen niet zonder meer aan een direct beroep van een particulier op een richtlijn in de weg staan.6
Verder betreft ook de uitzondering ‘tenzij zulks noodzakelijk is om te verzekeren dat geen significante gevolgen voor het milieu in de onmiddellijke omgeving van de inrichting worden veroorzaakt’ een incorrecte implementatie van de uitzondering uit artikel 9 Richtlijn IE. Daar wordt de uitzondering als volgt geformuleerd: ‘tenzij zulks noodzakelijk is om te verzekeren dat er geen significante plaatselijke verontreiniging wordt veroorzaakt’. Ik zal dit nader toelichten.
In het begrip ‘significante gevolgen voor het milieu’ zit het begrip ‘gevolgen voor het milieu’ begrepen. In artikel 1.1 lid 2 Wabo wordt voor de definitie van het begrip ‘gevolgen voor het milieu’ verwezen naar artikel 1.1 lid 2 Wm. Artikel 1.1 lid 2 Wm geeft echter slechts aan wat er in ieder geval onder het begrip moet worden verstaan en geeft dus geen sluitende definitie. Wat in ieder geval ‘onder gevolgen voor het milieu’ moet worden verstaan is het volgende:
Sub a:
‘gevolgen voor het fysieke milieu, gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, dieren, planten en goederen, van water, bodem en lucht en van landschappelijke, natuurwetenschappelijke en cultuurhistorische waarden en van de beheersing van het klimaat, alsmede van de relaties daartussen’
Sub b:
‘gevolgen die verband houden met een doelmatig beheer van afvalstoffen of een doelmatig beheer van afvalwater, gevolgen die verband houden met het verbruik van energie en grondstoffen, alsmede gevolgen die verband houden met het verkeer van personen of goederen van en naar de inrichting.’7
Uit de wetsgeschiedenis blijkt dat voor het overige onder ‘gevolgen voor het milieu’ alle gevolgen voor het milieu moeten worden verstaan.8
In het begrip ‘significante verontreiniging’ zit het begrip ‘verontreiniging’ besloten. ‘Verontreiniging’ wordt door artikel 3 lid 2 Richtlijn IE als volgt gedefinieerd:
‘de directe of indirecte inbreng door menselijke activiteiten van stoffen, trillingen, warmte of geluid in lucht, water of bodem die de gezondheid van de mens of de milieukwaliteit kan aantasten, schade kan toebrengen aan materiële goederen, dan wel de. belevingswaarde van het milieu of ander rechtmatig milieugebruik kan aantasten of in de weg kan staan.’
In 2003 merkten Boeve, Fleurke en Wiering terecht op dat het begrip ‘verontreiniging’ uit de toenmalige IPPC-richtlijn (nu overgegaan in de Richtlijn IE) onderdelen bevat, waarvan niet met zekerheid valt te zeggen dat deze onder het begrip ‘gevolgen voor het milieu’ zouden vallen. Zij noemden daarbij de onderdelen: de gezondheid van de mens, materiële goederen en de belevingswaarde van het milieu.9
Echter, sinds de aanvulling van de definitiebepaling uit artikel 1.1 lid 2 Wm, het huidige sub a van de bepaling,10 kan mijns inziens worden gesteld dat de gezondheid van de mens en materiële goederen wel onder de reikwijdte van het begrip ‘gevolgen voor het milieu’ vallen. Immers, ‘schade aan materiële goederen’ en ‘aantasting van de gezondheid van de mens’ vallen, in ieder geval taalkundig, wel onder de reikwijdte van de begrippen ‘bescherming van mensen’ en ‘bescherming van goederen’. Een verschil is echter dat de definitie van ‘gevolgen voor het milieu’ uitgaat van een samenhang met de gevolgen voor het fysieke milieu. Aangezien de definitie echter ook spreekt van ‘gezien vanuit het belang van de bescherming van mensen, (...), goederen’,11 verwacht ik dat de samenhang met het fysieke milieu niet voor afwijking van het begrip ‘verontreiniging’ uit de Richtlijn IE zorgt, voor zover het betrekking heeft op de begrippen ‘materiële goederen’ en ‘gezondheid van de mens’ uit die richtlijn.
De ‘belevingswaarde van het milieu’, waar Boeve, Fleurke en Wiering op wijzen,12 is echter niet opgenomen in de definitiebepaling van ‘gevolgen voor het milieu’. De begrippen ‘gevolgen voor het milieu’ uit artikel 5.12 Bor en ‘verontreiniging’ dat in de Richtlijn IE wordt gebruikt, komen dus niet overeen. Het is onduidelijk of het begrip ‘gevolgen voor het milieu’ alle onderdelen van het begrip ‘verontreiniging’ bevat. Om die reden is een particulier niet in staat volledig de rechten te kennen, die hij aan artikel 9 lid 1 Richtlijn IE kan ontlenen. Het begrip ‘gevolgen voor het milieu’ biedt echter wel zodanig veel aanknopingspunten (het bevat immers alle gevolgen voor het milieu), dat deze richtlijnconform kan worden geïnterpreteerd in overeenstemming met het begrip ‘verontreiniging’. Hierdoor kunnen eventuele discrepanties in de praktijk worden voorkomen.
Een tweede, bijkomend, gebrek is dat nu het begrip ‘gevolgen voor het milieu’ ook gevolgen kan omvatten die niet onder ‘verontreiniging’ vallen, er ingevolge artikel 5.12 Bor emissiegrenswaarden worden toegestaan, die niet door de Richtlijn IE worden voorzien. Ook op dit punt kan richtlijnconforme interpretatie voor de praktijk echter uitkomst bieden.
Verder wordt er in artikel 9 lid 1 Richtlijn IE gesproken over ‘significante plaatselijke verontreiniging’, terwijl artikel 5.12 Bor de term ‘significante gevolgen voor het milieu in de onmiddellijke omgeving van de inrichting’ hanteert. Het begrip ‘plaatselijke’ wordt door de Richtlijn IE niet nader gedefinieerd. De Van Dale definieert plaatselijk als: ‘betrekking hebbend op een (bepaalde) plaats’.13 Aangezien de plaats in de context van artikel 9 lid 1 Richtlijn IE de installatie is, moet hier worden geconcludeerd dat de term ‘in de onmiddellijke omgeving van de inrichting’ in zoverre volledig uitvoer geeft aan het begrip ‘plaatselijke’ uit artikel 9 lid 1 Richtlijn IE.