4.3.3 De onpartijdigheid van de bestraffende belastinginspecteur

De Nederlandse strafwetgever heeft de onpartijdigheid van de rechter niet expliciet verwoord.1 Dit zal naar mijn mening mede verband houden met het feit dat diezelfde wetgever ten opzichte van de rechter, gezien diens onafhankelijke en onpartijdige positie, de nodige afstand in acht zal moeten nemen. Vandaar dat de strafwetgever zich met name heeft gericht op het formuleren van rechtsnormen ten aanzien van de onafhankelijkheid, die invulling geven aan de formele inbedding van de strafrechtelijke functie. Een relatief ‘hard’ gedragsvoorschrift, inhoudende dat de strafrechter onpartijdig dient te handelen, is niet in de strafwet terug te vinden.

In tegenstelling tot het strafrecht bevat het bestuursrecht wel een wettelijke rechtsnorm die bestuursorganen voorschrijft zonder vooringenomenheid – dus onpartijdig – op te treden: artikel 2:4 Awb. Het eerste lid van dit artikel luidt: ‘Het bestuursorgaan vervult zijn taak zonder vooringenomenheid’. De wetgever lichtte deze bepaling, die onderdeel uitmaakte van de Eerste tranche van de Awb, onder meer als volgt toe:

Uit deze passage uit de Memorie van Toelichting blijkt onder meer dat de wetgever zich bij het codificeren van het bestuursrechtelijke verbod van vooringenomenheid heeft laten leiden door de voor de rechter (‘rechterlijke activiteiten’) geldende rechtsnormen zoals deze voortvloeiden uit wettelijke verschoningsregelingen. Het materiële criterium dat deze regelingen – en dus ook door artikel 2:4 Awb – beogen te bestrijken is ‘het zich voordoen van feiten of omstandigheden waardoor de rechterlijke onpartijdigheid schade zou kunnen leiden’.3 Zowel de strafrechter als de beboetende belastinginspecteur zouden dus bij de bejegening van de verdachte of de belastingplichtige uit moeten gaan van ditzelfde materiële criterium. Een criterium dat is gebaseerd op het aloude beginsel dat niemand rechter kan zijn in eigen zaak (‘nemo iudex in re sua’).

Zoals gezegd is het onpartijdigheidsbeginsel als rechtsnorm in het bestuursrecht sterk directief; het draagt het bestuursorgaan een taak op. Het rechtsnormerend gehalte van artikel 2:4, lid 1 Awb, in de zin dat het een rechtens afdwingbaar gedragsvoorschrift inhoudt, lijkt daardoor hoog. Hetzelfde kan naar mijn mening niet gezegd worden van de centrale onpartijdigheidsbepaling in het Wetboek van Strafvordering: artikel 271 Sv. In de eerste plaats verwijst het tweede lid van artikel 271 Sv4 niet expliciet naar het onpartijdigheidsbeginsel of de eis om zonder vooringenomenheid op te treden. Deze bepaling is eerst en vooral een verwoording van het beginsel van de onschuldpresumptie. De eis van een niet-vooringenomen houding is vermoedelijk – slechts – een afgeleide daarvan. Ten tweede richt artikel 271, lid 2 Sv zich op het nalaten van bepaalde gedragingen door de strafrechter die de onpartijdigheid geweld zouden kunnen aandoen en niet op het afdwingen van actief handelen waarmee duidelijker invulling aan het onpartijdigheidsbeginsel zou kunnen worden gegeven. Ten slotte mag de strafrechter volgens artikel 271, lid 2 Sv ‘geen blijk geven’ van schuld of onschuld van een verdachte. De bepaling richt zich dus op het uiterlijk waarneembare gedrag van de strafrechter zoals dat door de partijen wordt ervaren. De vraag of en in hoeverre het voorschrift wordt nageleefd, is dus afhankelijk van de subjectieve blik van de procesdeelnemers.

De sterke normatieve inbedding van het onpartijdigheidsbeginsel in het algemene bestuursrecht volgt ook uit het tweede lid van artikel 2:4 Awb. Volgens deze bepaling moet het bestuursorgaan ertegen waken dat tot het bestuursorgaan behorende personen of daarvoor werkzame personen die een persoonlijk belang bij een besluit hebben, de besluitvorming beïnvloeden. Betreffende bepaling ziet naar mijn mening echter meer op het onafhankelijkheidsbeginsel – voor zover zich dat richt tot de inrichting van de organisatie en het besluitvormingsproces – dan het onpartijdigheidsbeginsel.5

Een ander verschil tussen de bestuursrechtelijke en de strafrechtelijke normering van het onpartijdigheidsbeginsel doet overigens weer enigszins afbreuk aan het directieve karakter van de bestuursrechtelijke normering. In het bestuursrecht richt de gedragsinstructie zich namelijk tot het bestuursorgaan (de inspecteur), terwijl de strafrechtelijke norm de strafrechter in persoon aanspreekt. Bij de Belastingdienst zijn de directeuren weliswaar in persoon aangewezen als inspecteur, maar de daadwerkelijke inspecteurshandelingen worden in mandaat uitgevoerd door ondergeschikte belastingambtenaren. Het gedragsvoorschrift zou zich dan ook tot hen moeten richten. De directeuren zouden het gedragsvoorschrift van artikel 2:4 Awb dus moeten ‘vertalen’6 richting de ambtenaren, voor zover dat nog geen onderdeel uitmaakt van de gedragsregels omtrent het ‘goed ambtenaarschap’.7