13.9.2 Beoordeling

Transparantiemaatregelen maken beïnvloeding weliswaar zichtbaar, maar allerminst onmogelijk. Immers, nog altijd kan een partij haar standpunten laten afhangen van verkregen financiële bijdragen. Wanneer donateurs grote bedragen verstrekken, moeten transparantievereisten de kiezer in staat stellen om aan die donaties de door hem gewenste gevolgen te verbinden. De openbaarmakingsregels zorgen ervoor dat kiezers een oordeel kunnen vormen over de financiële situatie van partijen en mede aan de hand daarvan ook de standpunten van de partijen kunnen beoordelen. Ik wees in paragraaf 13.3.3 in dat kader op het belang van de vrije meningsvorming. Doet (een schijn van) corruptie of belangenverstrengeling zich voor, dan kan de kiezer de partij daar bij de verkiezingen op afrekenen. Uiteindelijk belasten transparantieverplichtingen dus de kiezer met het waarborgen van de integriteit van politieke besluitvorming en het functioneren van de democratie. Ook wat dat betreft biedt transparantie slechts een beperkte waarborg. De gemiddelde kiezer zal zich in zijn keuze niet laten leiden door de door partijen openbaar gemaakte financiële gegevens en zal niet altijd acht slaan op problematische giften. Transparantieverplichtingen zorgen ervoor dat het de kiezer is die beoordeelt hoe problematisch gevallen van corruptie en belangenverstrengeling precies zijn.1 Daar komt nog bij dat, aangenomen dat de kiezer een partij wél op problematische giften zou afrekenen, een verkiezingsnederlaag nog niet hoeft te betekenen dat de partij in het geheel uit de Tweede Kamer verdwijnt. Belangenverstrengeling en corruptie als gevolg van een donatie zijn ook daarmee niet verbannen uit de volksvertegenwoordiging. Transparantieverplichtingen zijn dus onvoldoende om politieke partijen en de volksvertegenwoordiging te vrijwaren van beïnvloeding door derden.

Een wettelijk vastgesteld maximumbedrag dat partijen aan giften mogen ontvangen, weet deze tekortkoming te adresseren. Een giftenplafond vormt een duidelijke beperking op de politieke invloed die een donateur kan (proberen te) kopen. Een plafond voorkomt dat partijen verantwoording afleggen aan een individuele geldschieter, in plaats van aan het gehele electoraat.2 Ook de schijn van beïnvloeding wordt tegengegaan. Zoals gezegd kunnen grote giften het wantrouwen van de kiezer wekken, zelfs al is van daadwerkelijke beïnvloeding geen sprake.3 Een giftenplafond is een sterker beschermingsmechanisme dan transparantieverplichtingen, nu een maximum de kiezer een oordeel over (vermoede) gevallen van corruptie of belangenverstrengeling tot op zekere hoogte uit handen neemt. Daarmee is een giftenplafond een betere waarborg voor het onafhankelijke en integere functioneren van politieke partijen.

In dat kader kan gewezen worden op incidenten die zich voordeden tijdens de verkiezingscampagne van 2021, die uiteindelijk aanleiding zouden blijken om een giftenplafond in te voeren. Verschillende partijen ontvingen grote bedragen van donateurs. Zo kan gewezen worden op de gift van € 1 miljoen die D66 tijdens de campagne ontving van een Nederlandse techmiljardair, die de klimaatplannen van de partij een warm hart toedroeg. 4Ook het CDA ontving (zoals in de vorige paragraaf al aan de orde kwam) een grote som geld, te weten € 1,2 miljoen, van het hoofd fondsenwerving van het eigen campagneteam. 5Bij dergelijke bedragen verbleken de donaties van enkele duizenden of hoogstens tienduizenden euro’s, die blijkens de giftenoverzichten van partijen (behoudens een enkele uitschieter naar boven) gebruikelijker zijn. Beide partijen spanden zich in om duidelijk te maken dat van corruptie of belangenverstrengeling geen sprake was. D66 voerde bijvoorbeeld gesprekken met de donateur om er zeker van te zijn dat deze geen tegenprestatie verwachtte en liet een bedrijfsrecherchebureau onderzoek doen naar de herkomst van het geld. Met dergelijke stappen kan een partij ervoor zorgen dat daadwerkelijke belangenverstrengeling niet optreedt, maar de schijn van belangenverstrengeling, die dergelijke grote giften oplevert, kan zij niet wegnemen.

Zo’n grote gift aan een partij van een donateur, die sympathiseert met concrete partijstandpunten, kan bij de kiezer de indruk wekken dat de speerpunten van het door D66 voorgestane beleid worden bepaald door geldschieters. Ook bij de gift aan het CDA lag een schijn van belangenverstrengeling op de loer. Het bedrag werd verstrekt nadat oorspronkelijk lijsttrekker Hugo de Jonge had plaatsgemaakt voor Wopke Hoekstra, terwijl de donateur er als fondsenwerver bij de partij op had gewezen dat donaties onder het lijsttrekkerschap van De Jonge uitbleven. 6Hoewel van daadwerkelijke belangenverstrengeling niet met zekerheid gesproken kan worden, hebben partijen in dergelijke situaties de schijn tegen. 7Transparantievereisten kunnen deze schijn niet wegnemen. Een bepaling die eraan in de weg staat dat partijen überhaupt dergelijke astronomische bedragen mogen ontvangen, kan dat wel.

Grote giften zijn niet alleen bezwaarlijk in het licht van het risico op (een schijn van) belangenverstrengeling. Ook zetten zij het uitgangspunt van feitelijke kansengelijkheid tussen kandidaten onder druk. Wanneer partijen onbeperkt giften mogen ontvangen van donateurs, kan een situatie ontstaan waarin de (campagne)budgetten van de partijen sterk verschillen. In een liberale opvatting van kansengelijkheid is die situatie niet bezwaarlijk. 8Partijen krijgen immers gelijke mogelijkheden, waarbij het mogelijk is dat de ene partij beter van de geboden ruimte gebruik weet te maken dan de andere. Het is deze liberale opvatting van kansengelijkheid die tot aan de invoering van de Evaluatiewet Wfpp in de weg heeft gestaan aan de invoering van een giftenplafond. Deze opvatting is echter niet langer houdbaar op het moment dat de verschillen tussen partijen in de praktijk te groot worden. De donaties aan onder meer D66 en CDA geven aanleiding om aan te nemen dat dat het geval is geweest. Ter illustratie: vier jaar eerder bedroeg het totale campagnebudget van D66 zo’n € 2 miljoen. Een donatie van 1 miljoen kan dus neerkomen op de financiering van een halve verkiezingscampagne. Met dergelijke sommen geld kunnen partijen hun verkiezingscampagne een grote impuls geven, waar andere partijen die mogelijkheid niet hebben. Op het ‘advertentiedashboard’ dat onderzoeksplatform Follow the Money tijdens de campagne van 2021 bijhield, en waarop stond aangegeven welke bedragen politieke partijen tussen 22 augustus 2020 en 17 maart 2021 uitgaven aan online advertenties, stonden D66 (€ 472.556) en CDA (€ 442.759) bovenaan. Op behoorlijke afstand werden zij gevolgd door de nummers drie en vier, te weten FvD (€ 178.082) en VVD (€ 173.593). Dergelijke grote verschillen zetten de feitelijke kansengelijkheid tussen kandidaten onder druk, en in het verlengde daarvan de vrije meningsvorming van de kiezer, die gebaat is bij een evenwichtig beeld van de kandidaten. Een giftenplafond dient in dat kader een gelijk speelveld voor de kandidaten te bevorderen.

Met de invoering van een giftenplafond leggen het waarborgen van de integriteit van partijen en het uitgangspunt van feitelijke kansengelijkheid meer gewicht in de schaal ten opzichte van de autonome positie van politieke partijen dan onder de Wfpp 2013 het geval was. Gegeven het feit dat giften van enkele tonnen of zelfs miljoenen gebruikelijker worden, is deze nieuwe afweging een terechte. Gelet op deze grote giften biedt een beroep op het belang van de ‘autonome positie’ van politieke partijen onvoldoende grond om een giftenplafond af te wijzen. De autonome positie van partijen dient zich immers niet uit te strekken tot de mogelijkheid voor partijen om tegen betaling standpunten in te nemen. De autonomie van partijen dient beperkt te kunnen worden als daar hogere doelen – de integriteit van politieke partijen, het vertrouwen in de democratie, het bevorderen van kansengelijkheid – mee gediend zijn. Het kader van de Raad van Europa laat lidstaten dan ook expliciet de ruimte om de bedragen die partijen van private financiers mogen ontvangen, bij wet te maximeren.9

Tot slot verdient het vermelding dat het met de Evaluatiewet Wfpp ingestelde giftenplafond enkele ongewenste neveneffecten kan hebben. Ten eerste moet gewezen worden op pogingen om het giftenplafond te omzeilen. Het risico bestaat dat donateurs zullen trachten om aan het giftenplafond te ontkomen door hun donatie op te delen en via verschillende (rechts)personen aan de partij te verstrekken: de problematiek waarover in paragraaf 13.6 al werd gesproken. Zoals ik ook daar al opmerkte, brengt de mogelijkheid voor rechtspersonen om te doneren het risico met zich dat donateurs zich van ontsnappingsroutes gaan bedienen. Dat dit risico niet slechts denkbeeldig is, wordt geïllustreerd door een incident tijdens de campagne voor de verkiezingen van 2023, toen drie bestuurders van één holding gezamenlijk twee ton doneerden aan de VVD via verschillende bv’s.10 Naar de letter van de wet zijn dergelijke praktijken niet verboden (want op papier zijn de bedragen van verschillende donateurs afkomstig), maar zij druisen wel in tegen de gedachte die aan het giftenplafond ten grondslag ligt.11

Daarnaast kan het plafond leiden tot afnemende inkomsten voor politieke partijen. De nivellerende werking is in beginsel gunstig in het kader van de kansengelijkheid tussen partijen, maar moet niet leiden tot een situatie waarin partijen door gebrek aan financiële middelen hun functies niet meer kunnen vervullen. De giftenoverzichten van de afgelopen jaren doen echter niet vermoeden dat van een dergelijke situatie snel sprake zal zijn. Mocht dat veranderen, dan is het in eerste instantie aan de partijen zelf om voor aanvullende inkomsten te zorgen, bijvoorbeeld door meer leden of donateurs te trekken. Daarnaast is in ook een verhoging van de partijsubsidie een optie, waarvan de wetgever zich in het verleden overigens al herhaaldelijk heeft bediend. 12Wel moet in dat geval de inhoudelijke onafhankelijkheid van partijen ten opzichte van de overheid bewaard worden.