Rb. Zeeland-West-Brabant, 13-07-2022, nr. AWB, 21-3959

De rechtbank ziet zich allereerst voor de vraag gesteld of de door eiseres bij brief van 3 juni 2022 ingediende aanvullende stukken buiten het geding moet worden gelaten wegens strijd met de goede procesorde, zoals door het college en [naam derde-partij] ter zitting is verzocht.

De rechtbank heeft de brief van eiseres digitaal op 3 juni 2022 ontvangen en de brief met bijlagen per post op 7 juni 2022. De brief heeft de rechtbank ontvangen binnen de 10-dagen termijn als bedoeld in artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).

De rechtbank stelt vast dat de brief een nieuwe beroepsgrond omvat, die tevens als meest verstrekkende beroepsgrond moet worden aangemerkt. Deze zaak betreft een omgevingsrechtelijke zaak waarin een mogelijke benadeling van een derde ( [naam derde-partij] ) aan de orde is, als deze beroepsgrond inhoudelijk wordt beoordeeld.1.Niet aannemelijk is geworden dat eiseres de grond niet eerder had kunnen indienen. Ter zitting heeft eiseres toegelicht dat naar aanleiding van het verweerschrift nader onderzoek is ingesteld naar overgangsrecht. De rechtbank ziet in het verweerschrift echter onvoldoende aanleiding, aangezien in het bestreden besluit reeds is overwogen dat de aanvraag moet worden geweigerd, omdat het gebruik van het pand in strijd zou zijn met het bestemmingsplan. Die overweging had voor eiseres aanleiding kunnen en moeten zijn om desgewenst nader onderzoek in te stellen naar overgangsrecht. Hierbij weegt de rechtbank mee dat eiseres wordt bijgestaan door een professioneel gemachtigde. Voorts zijn de stukken van zodanige omvang dat (het voorbereiden van) een adequate reactie daarop door [naam derde-partij] na de ontvangst van de brief met aanvullende grond onmogelijk bleek.

Gelet op de onder 2.1.2 genoemde redenen zal de rechtbank de aanvullende stukken die eiseres op 3 en 7 juni 2022 aan de rechtbank heeft gestuurd buiten beschouwing laten wegens strijd met de goede procesorde. De rechtbank beperkt zich dus tot beoordeling van de gronden die zijn ingediend bij brief van 15 oktober 2021.

3. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het college heeft in het bestreden besluit ondeugdelijk gemotiveerd waarom aan eiseres de omgevingsvergunning kon worden geweigerd. Het college heeft dit gebrek echter hersteld en heeft naar het oordeel van de rechtbank terecht de door eiseres gevraagde omgevingsvergunning geweigerd. De rechtbank ziet hierin reden om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit in stand te laten. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

De voor de beoordeling van het beroep belangrijke wet- en regelgeving is te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten:

Eiseres heeft een aanvraag ingediend voor het gedeeltelijk vervangen van een dakkapel voor het pand aan de [adres] 28a in [woonplaats] . De dakkapel was ten tijde van de aanvraag reeds geplaatst en bleek zonder vergunning te zijn gebouwd. Het gaat om een dakkapel aan de achterzijde van de woning. De inhoud van het gebouw neemt door de dakkapel toe met 17 m³.

Het gebouw heeft drie lagen, de begane grond is bekend als woning met het adres [adres] 28. De eerste en tweede verdieping samen staan bekend als [adres] 28a. Eiseres heeft in die hoedanigheid het pand in oktober 2017 gekocht. Op 4 juni 2020 heeft eiseres de dakkapel laten plaatsen op de zolderverdieping behorende bij het appartement aan [adres] 28a. Eiseres verhuurt het appartement als één geheel.

Tussen partijen is niet in geschil dat de dakkapel vergunningplichtig is. Evenmin is in geschil dat het pand wordt gebruikt als gestapelde woning. Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ en op het perceel rust de bestemming ‘Wonen’. Hier is gebruik toegestaan voor grondgebonden woningen, met uitzondering van de gronden waar gestapeld gebruik is toegestaan.2.Strijdig gebruik is in ieder geval het splitsen van een (grondgebonden) woning in twee of meer zelfstandige woonruimten.3.Bij de aanvraag is geen splitsing van het pand aangevraagd.

Is [naam derde-partij] belanghebbende?

5. Eiseres betoogt dat [naam derde-partij] geen belanghebbende is bij het besluit van 10 september 2020. Het college heeft zijn bezwaar dus ten onrechte ontvankelijk verklaard. Het bezwaar van [naam derde-partij] richt zich op de hinder die omliggende percelen kunnen ondervinden. Dat kwalificeert niet als een persoonlijk en/of eigen belang. Bovendien onderscheidt [naam derde-partij] zich niet van andere omliggende percelen. De ramen in de dakkapel worden voorzien van melkglas en de ramen kunnen slechts in een kiepstand worden geopend. Dit maakt dat geen gevolgen van enige betekenis voor de woon- of leefsituatie van [naam derde-partij] aanwezig kunnen worden geacht.

Het college stelt zich op het standpunt dat [naam derde-partij] is aan te merken als belanghebbende en dat zijn bezwaar terecht ontvankelijk is verklaard. Het perceel van [naam derde-partij] grenst aan de achterzijde aan het perceel van eiseres, waarvoor de omgevingsvergunning was verleend. [naam derde-partij] woont op korte afstand van het bouwplan en heeft vanuit zijn woning zicht op de dakkapel.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.4.

Zoals de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling of ABRvS) eerder heeft overwogen5., wordt belanghebbendheid in beginsel bij besluiten krachtens de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) aangenomen bij bewoners en eigenaren, en ook bij anderszins zakelijk of persoonlijke gerechtigden van een perceel dat grenst aan het perceel waarover het besluit gaat of dat gelijk te stellen is met een aangrenzend perceel. Bij dergelijke percelen wordt ervan uitgegaan dat feitelijke gevolgen, indien die zich voordoen, in beginsel van enige betekenis zijn.

Eiseres kan niet met succes een beroep doen op de door haar genoemde uitspraken6., omdat in die uitspraken een andere situatie aan de orde was. In die zaken waren de omwonenden geen eigenaar of bewoner van een aangrenzend perceel of daarmee gelijk te stellen perceel.7.

Tussen partijen is niet in geschil dat [naam derde-partij] eigenaar is van het perceel dat aan de achterzijde grenst aan een brandgang waar ook het perceel van eiseres aan grenst. Hierdoor is volgens de rechtbank het perceel van [naam derde-partij] gelijk te stellen met een aangrenzend perceel. Evenmin is in geschil dat [naam derde-partij] vanuit zijn woning direct zicht heeft op de dakkapel. Zijn belang als eigenaar is daarom rechtstreeks betrokken bij de verlening van de omgevingsvergunning, zodat hij belanghebbende is in de zin van artikel 1:2, eerste lid, van de Awb.

Gelet op het voorgaande heeft het college terecht het bezwaar van [naam derde-partij] ontvankelijk verklaard.

Is de omgevingsvergunning van rechtswege verleend?

6. Eiseres betoogt dat het (ver)bouwen van de dakkapel en het gebruiken van het pand als gestapelde woning valt binnen de reikwijdte van artikel 2.10 en artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van de Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor). Dat betekent dat de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing was op de aanvraag. Nu het college niet binnen acht weken na de aanvraag een besluit heeft genomen over het strijdig gebruik en de beslistermijn evenmin heeft verlengd, is de omgevingsvergunning gebruiken van het pand als gestapelde woning van rechtswege verleend.

De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog.

In artikel 3.9, derde lid, van de Wabo is de regeling uit de Awb dat bij het niet tijdig beslissen op een aanvraag van rechtswege een vergunning is gegeven, van toepassing verklaard op een omgevingsvergunning die met de reguliere voorbereidingsprocedure tot stand komt. In dit geval is de omgevingsvergunning met de reguliere voorbereidingsprocedure tot stand gekomen. Hierbij heeft het college overwogen dat vanuit het toetsingskader (artikel 2.10 van de Wabo) dat betrekking heeft op de activiteit ‘(ver)bouwen van een bouwwerk’ er geen redenen zijn om de omgevingsvergunning voor deze activiteit te weigeren.

Indien een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bouwen niet in strijd is met het bestemmingsplan, geldt ingevolge artikel 3.9, eerste lid, van de Wabo een beslistermijn van acht weken. In dit geval heeft het college binnen deze beslistermijn beslist op de aanvraag van eiseres. Nu het college tijdig heeft beslist op de aanvraag, is geen sprake van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning voor planologisch strijdig gebruik.

Bevat het bestreden besluit een gebrek?

7. Eiseres betoogt subsidiair dat de beslissing op bezwaar onvoldoende is gemotiveerd dan wel in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel omdat het recht niet volledig is toegepast. Het gebruik van het pand is een situatie die kan worden vergund op grond van artikel 4, aanhef en onder 9, van de Bijlage II bij het Bor. Op grond van artikel 5, aanhef en onder c, van de Bijlage II bij het Bor, hoeft het aantal woningen dan niet gelijk te blijven. Derhalve was het voor het college mogelijk om met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef onder a, onder 2, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van de Bijlage II bij het Bor, een omgevingsvergunning in afwijking van het bestemmingsplan te verlenen, voor zover het bouwplan niet in strijd is met een goede ruimte ordening. Het college heeft nagelaten om dit in de beslissing op bezwaar te vermelden.

Het college stelt zich, voor het eerst in het verweerschrift, op het standpunt dat ten onrechte de aanvraag niet is aangemerkt als een verzoek om af te wijken van het bestemmingsplan. In dit geval moet volgens het college een omgevingsvergunning worden geweigerd wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het bouwplan is voorgelegd aan het bouwplanoverleg (bpo). Het bpo is niet akkoord met een afwijking en motiveert dit als volgt. Voor het pand aan de [adres] 28 in [woonplaats] geldt niet de uitzondering die het mogelijk maakt van het bestemmingsplan af te wijken. De ‘Structuurvisie Linten In de Oude Stad’ (de Structuurvisie) voorziet in de gevallen waarin gestapelde woningen worden toegelaten binnen het bestemmingsplan, daar waar dat passend wordt geacht. Het pand aan de [adres] 28 ligt niet aan zo’n ‘bedrijvig lint’. Ter zitting heeft het college nader toegelicht dat het vanuit stedenbouwkundig oogpunt ongewenst is om af te wijken van het bestemmingsplan en hieraan toegevoegd dat wordt gevreesd voor precedentwerking.

Eiseres heeft zich vervolgens ter zitting op het standpunt gesteld dat het college zich niet kan beroepen op de Structuurvisie. Volgens eiseres ligt het pand aan de [adres] 28/28a niet aan een bedrijvig of rustig lint. Hierbij wijst eiseres erop dat pand aan de [adres] 28/28a niet is gebouwd als grondgebonden woning en ook nooit als zodanig in gebruik is geweest. Voorts stelt eiseres zich op het standpunt dat de Structuurvisie wordt ingehaald door de Omgevingsvisie Tilburg 2040.

De rechtbank is van oordeel dat, gelet op artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo, het college de aanvraag mede had moeten aanmerken als een aanvraag om af te wijken van het bestemmingsplan. Het bestreden besluit is in zoverre niet zorgvuldig tot stand gekomen en niet deugdelijk gemotiveerd. Het betoog van eiseres slaagt in zoverre.

Het college stelt zich uiteindelijk op het standpunt dat het gebruik van het pand als gestapelde woning in strijd is met de ingevolge het ter plaatse geldende bestemmingsplan ‘ [naam bestemmingsplan] ’ op het perceel rustende bestemming ‘Wonen’, omdat op de als zodanig bestemde gronden geen gestapelde woningen zijn toegestaan.

De rechtbank dient te beoordelen of het college heeft kunnen besluiten om (ook) een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan te weigeren.

Voorop dient te worden gesteld worden dat de bevoegdheid van het college, om wel of niet van het bestemmingsplan af te wijken, door de rechtbank terughoudend moet worden getoetst.

Uitgangspunt is voorts dat het college bij de beantwoording van de vraag of hij een omgevingsvergunning voor de activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo wenst te verlenen, rekening dient te houden met zijn eigen beleid.8.

Het college heeft ter zitting nader toegelicht dat de Structuurvisie geldend beleid is en in dit geval als toetsingskader is gehanteerd. De rechtbank is van oordeel dat het college redelijkerwijs aan dit beleid heeft kunnen toetsen. Niet gebleken is dat de Structuurvisie is ingehaald door de Omgevingsvisie Tilburg 2040. Het betoog van eiseres slaagt in zoverre niet. De rechtbank stelt vast dat in de Structuurvisie is vastgelegd9.dat alleen in bedrijvige linten bij wijze van uitzondering nog ruimte is voor enig appartementenbouw. Tussen partijen is niet in geschil dat het pand aan de [adres] 28/28a niet aan een bedrijvig lint ligt. De rechtbank kan het college dan ook volgen in het standpunt dat de Structuurvisie geen ruimte biedt om af te wijken van het bestemmingsplan. Dit betekent dat het college redelijkerwijs heeft kunnen concluderen dat het gebruik van het pand als gestapelde woning in strijd is met een goede ruimtelijke ordening in de zin van artikel 2.12, eerste lid, onder a, van de Wabo. Dit impliceert dat hetgeen eiseres heeft aangevoerd over artikel 4, aanhef en onder 9, van de Bijlage II bij het Bor geen bespreking meer behoeft.

Gelet op het voorgaande heeft verweerder in redelijkheid een omgevingsvergunning om af te wijken van het bestemmingsplan kunnen weigeren wegens strijd met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank oordeelt dat het college in het verweerschrift en ter zitting deugdelijk heeft gemotiveerd waarom het bouwplan afbreuk doet aan de stedenbouwkundige opzet. Hiermee heeft het college het hiervoor onder 7.3 geconstateerde gebrek hersteld.

Is er sprake van strijd met de beginselen van behoorlijk bestuur?

8. Eiseres betoogt dat het oordeel dat de splitsing van het pand in strijd is met het bestemmingsplan in strijd is met het (materiële) rechtszekerheidsbeginsel. Eiseres heeft het pand in oktober 2017 in verhuurde en gesplitste staat gekocht. Eiseres ging ervan uit dat de splitsing toegestaan was omdat de gemeente Tilburg een nieuw huisnummer (28a) heeft afgegeven als gevolg van de splitsing en ook ten aanzien van beide huisnummers belastingen in rekening brengt. Daarmee heeft eiseres gedurende een ruime periode een bepaalde rechtspositie opgebouwd en mag zij erop vertrouwen dat deze rechtspositie kan worden voortgezet.

Eiseres betoogt subsidiair dat het college in strijd heeft gehandeld met het zorgvuldigheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel. Het college heeft met het besluit tot toekenning van een huisnummer een besluit genomen dat in strijd is met het bestemmingsplan. Met dit besluit is een concrete en ondubbelzinnige mededeling gedaan waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend, namelijk dat het gebruik van het pand als gestapelde woning was toegestaan.

Het college stelt zich op het standpunt dat aan het toekennen van een huisnummer niet het gerechtvaardigd vertrouwen kan worden ontleend dat daarmee ook woningsplitsing zou zijn toegestaan.

Deze beroepsgrond slaagt niet.

Zoals de Afdeling eerder heeft overwogen10., behelst een besluit tot toekenning van een huisnummer geen verlening van toestemming voor het gebruiken van een pand als woning. Dit zijn namelijk gescheiden (toetsings)kaders. Of en hoeveel personen in een pand mogen wonen wordt bepaald door privaatrechtelijke afspraken daaromtrent en door bepalingen, ontheffingen en vergunningen uit hoofde van het ter plaatse geldende bestemmingsplan, de Huisvestingswet en de Woningwet. Van strijd met het rechtszekerheidsbeginsel is de rechtbank dan ook niet gebleken.

Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel is vereist dat de betrokkene aannemelijk maakt dat van de zijde van de overheid toezeggingen of andere uitlatingen zijn gedaan of gedragingen zijn verricht waaruit de betrokkene in de gegeven omstandigheden redelijkerwijs kon en mocht afleiden of en zo ja, hoe het bestuursorgaan in een concreet geval een bevoegdheid zou uitoefenen.11.In het licht van de hiervoor onder 8.2.1 genoemde jurisprudentie heeft eiseres niet aannemelijk gemaakt dat er een uitlating en/of gedraging is gedaan of verricht die kan worden gekwalificeerd als een toezegging voor het gebruiken van het pand als gestapelde woning. Reeds hierom kan het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slagen.

gestapelde woning

Een woning, onderdeel uitmakende van een gebouw dat twee of meer geheel of gedeeltelijk boven elkaar gelegen woningen omvat en uit twee of meer bouwlagen bestaat, of waarbij (een deel van) de eerste bouwlaag van het gebouw voor andere met de betreffende bestemming in overeenstemming zijnde doeleinden wordt gebruikt.

Functie

De voor ´Wonen´ aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. wonen, met dien verstande dat er sprake is van grondgebonden woningen, met uitzondering van de gronden ter plaatse van de aanduiding 'gestapeld' waar behalde (de rechtbank begrijpt: behalve) grondgebonden woningen tevens gestapelde woningen zijn toegestaan;

b. water en waterhuishoudkundige voorzieningen;

c. parkeer- en stallingsvoorzieningen;

d. bouwwerken van algemeen nut.

Strijdig gebruik

Tot een gebruik van gronden en bouwwerken strijdig met de bestemming wordt in elk geval gerekend:

a. het gebruik van (vrijstaande) bijgebouwen, waaronder garageboxen als zelfstandige woning en als afhankelijke woonruimte;

b. het gebruik van een woning voor de huisvesting van meer dan 5 personen in onzelfstandige wooneenheden (kamerverhuur) anders dan toegelaten op grond van 15.1.1 en 15.1.2;

c. de uitoefening van enige tak van handel, nijverheid of dienstverlening daaronder begrepen detailhandel, ambachtelijk of industrieel bedrijf, anders dan toegelaten op grond van 15.1;

d. het gebruik van gronden en bouwwerken als geluidshinderlijke inrichting of risicovolle inrichting;

e. het splitsen van een (grondgebonden) woning in twee of meer zelfstandige woonruimten.

f. het storten van puin en afvalstoffen, anders dan ter realisering en/of handhaving van de bestemming;

g. opslag van gerede of ongerede goederen, zoals vaten, kisten bouwmaterialen, werktuigen, machines en onderdelen hiervan, anders dan ter realisering en/of handhaving van de bestemming;

h. opslag van gebruiksklare of onklare voer- en vaartuigen of onderdelen daarvan, anders dan ter realisering en/of handhaving van de bestemming;

i. het plaatsen of geplaatst houden van onderkomens;

j. het gebruik van gronden en bouwwerken voor zelfstandige kantoren of zelfstandige kantoorruimten.