10.3.2 Beoordeling

Het voorstel laat het beginsel van evenredige vertegenwoordiging intact. Een wijziging van artikel 53 lid 1 Gw zal niet nodig zijn om het stelsel in te voeren. Ook van de ‘speelruimte’ die het artikel de wetgever laat – in de loop der jaren heeft de gedachte postgevat dat evenredigheid een ondergrens is, zodat de verminderde evenredigheid die een districtenstelsel met zich brengt, niet per se een grondwetswijziging behoeft1 – wordt geen gebruik gemaakt. De wenselijkheid van het handhaven van het beginsel van evenredige vertegenwoordiging lijdt geen twijfel.2 Daarmee wordt een zo zuiver mogelijke afspiegeling van de wil van het volk gewaarborgd, gaan zo weinig mogelijk stemmen verloren en worden minderheden vertegenwoordigd in verhouding tot hun grootte. Op andere gebieden brengt het Burgerforum Kiesstelsel echter nadelen met zich, door een aantal uitgangspunten voor een vrij en eerlijk verkiezingsverloop onder druk te zetten. In hoofdstuk 9 wees ik op de uitgangspunten van effectiviteit en vertrouwen in het verkiezingsproces. In dat kader verdient het opmerking dat de invoering van het Burgerforum Kiesstelsel een risico op onevenwichtig samengestelde Kamerfracties betekent en de kiezer het zicht op zijn stem kwijtraakt. Ook komt de gelijkwaardigheid van stemmen onder druk te staan. Hieronder ga ik op deze punten verder in.

Met betrekking tot een evenwichtige samenstelling van de Kamerfracties geldt het volgende. Bij de vormgeving van het huidige kiesstelsel is steeds vastgehouden aan de gedachte dat de inrichting van het kiesstelsel een evenwicht moet vinden tussen invloed van kiezers en invloed van partijen. Kiezers bepalen in welke verhoudingen de partijen in de Kamer zijn vertegenwoordigd, terwijl partijen primair bepalen welke personen daadwerkelijk in de Kamer komen. Dit evenwicht krijgt gestalte in de vorm van de voorkeurdrempel (25% van de kiesdeler).3 Die zorgt ervoor dat de lijstvolgorde in principe leidend is, tenzij het behalen van voldoende voorkeurstemmen ervoor zorgt dat deze volgorde wordt doorbroken. Met het afschaffen van de voorkeurdrempel, een van de aspecten van het Burgerforum Kiesstelsel, raakt dit evenwicht echter zoek, hetgeen betekent dat de evenwichtige samenstelling van de Kamerfracties in gevaar kan komen. Het al te gemakkelijk doorbreken van de zorgvuldig door een partij vastgestelde lijstvolgorde kan het functioneren van het parlement negatief beïnvloeden, wanneer de nadruk komt te liggen op kandidaten die het electoraat aanspreken, in plaats van op de inhoudelijke expertise die kandidaten meebrengen.4 Deze inhoudelijke expertise is van groot belang voor het effectieve functioneren van de Kamer. Overigens is de mate waarin de lijstvolgorde zal worden doorbroken ook afhankelijk van de ruimte die individuele kandidaten van hun partij krijgen om zich te profileren. Die ruimte is niet vanzelfsprekend, omdat de kans bestaat dat partijen zichzelf daarmee in de vingers snijden. Individuele kandidaten die zich naar eigen goeddunken op specifieke thema’s gaan profileren, komen de duidelijkheid van het partijprofiel niet ten goede.5 Zo kan voor de kiezer onduidelijk worden waar een partij nu eigenlijk voor staat.

Naar aanleiding van de (door de Raad van State in zijn advies geuite) kritiek op het al te gemakkelijk kunnen doorbreken van de lijstvolgorde, die een verzwakking van de positie van politieke partijen tot gevolg heeft, besloot de minister van BZK de volgorde van zetelverdeling om te draaien: zouden eerst de lijstzetels en vervolgens de kandidaatzetels verdeeld moeten worden, nu moest dat andersom gebeuren. Volgens de minister zou de lijstvolgorde dan minder vaak doorbroken worden, omdat hoger geplaatste kandidaten vaak de meeste kandidaatstemmen zullen halen.6 Zo moeten met kandidaatstemmen voornamelijk kandidaten gekozen worden die ook op grond van de lijstvolgorde een zetel zouden hebben behaald. Of de hooggeplaatste kandidaten inderdaad steeds de meeste kandidaatstemmen zullen halen, is echter allerminst gezegd. Het is dus maar ten zeerste de vraag of de wijziging van het voorstel de kritiek op dit punt weet weg te nemen.7

Daaraan kan worden toegevoegd dat het kiesstelsel op deze manier een stuk ingewikkelder wordt. Dat geldt al in het algemeen voor het onderscheid tussen een lijststem en een persoonsstem, maar het complexe karakter van het stelsel blijkt des te sterker wanneer men de werking van de persoonsstem onder de loep neemt. Onder het huidige stelsel weet de kiezer dat zijn stem ten goede komt aan de kandidaten op volgorde van de lijst, op het moment dat de kandidaat van zijn keuze onvoldoende stemmen behaalt om verkozen te worden. De kiezer stemt dus per definitie in met de lijstvolgorde.8 Anders is dat in het Burgerforum Kiesstelsel. Daar komt een persoonsstem op een niet verkozen kandidaat toe aan een andere kandidaat die wél voldoende stemmen heeft behaald. De lijstvolgorde is daarbij niet relevant. Men zou dus kunnen zeggen dat een persoonsstem per definitie een afkeuring van de lijstvolgorde betekent.9 Van tevoren weet de kiezer niet aan wiens verkiezing zijn persoonsstem zal meewerken. De kiezer die een persoonsstem uitbrengt, raakt daarmee dus het zicht op zijn stem kwijt. Dat gegeven staat op gespannen voet met het belang van een verkiezingsprocedure die helder van structuur en opzet is. Is dit niet het geval, dan kan dat het vertrouwen in een vrij en eerlijk verkiezingsverloop schaden en de legitimiteit van de verkiezingsuitslag aantasten.10

In zijn advies bij het voorstel wijst de Raad van State er overigens ook op dat het onderscheid tussen een lijststem en persoonsstem de gelijkwaardigheid van stemmen onder druk zet. Daarbij zij in herinnering geroepen dat dit advies betrekking had op het oorspronkelijke voorstel van het kabinet, waarin eerst de lijstzetels en vervolgens de kandidaatzetels verdeeld zouden worden. Ook hier geldt echter dat niet gezegd is dat het omdraaien van de volgorde van zetelverdeling hier verandering in brengt, omdat ook dan een laag geplaatste kandidaat met een gering aantal persoonsstemmen verkozen kan worden. Door het onderscheid tussen persoons- en lijststemmen kunnen persoonsstemmen onevenredig veel gewicht in de schaal leggen, nu een laag geplaatste kandidaat met relatief weinig persoonsstemmen een zetel kan halen, terwijl het overgrote merendeel van de kiezers een lijststem heeft uitgebracht en dus had gewild dat de lijstvolgorde zou worden aangehouden. De Raad van State illustreert dit gegeven met een getallenvoorbeeld, waarin een partij 200.000 stemmen haalt en daarmee vier zetels krijgt. 150.000 kiezers, goed voor drie zetels, brachten een lijststem uit. De overige 50.000 stemmen werden op individuele kandidaten uitgebracht. In het voorbeeld betekent dit dat kandidaat 7, die zelf maar 560 persoonsstemmen behaalde, wordt gekozen. Zou de lijstvolgorde gevolgd worden, zoals 150.000 kiezers wilden, dan zou niet kandidaat 7, maar kandidaat 4 een zetel gekregen hebben. De Raad van State leidt daaruit af dat een klein aantal persoonsstemmen bij het vaststellen van de uitslag op deze manier onevenredig zwaar weegt in verhouding tot een veel groter aantal lijststemmen.11 Die conclusie geeft een wat vertekend beeld, omdat het niet slechts de 560 stemmen op kandidaat 7 zijn geweest die tot zijn verkiezing geleid hebben. Het zijn immers alle persoonsstemmen tezamen die bepalen hoeveel kandidaten een kandidaatzetel krijgen. Niet zo zeer de gelijkwaardigheid van stemmen lijkt hier onder druk te staan, maar het probleem is, zoals ik hierboven al aangaf, dat de kandidaatstemmen op andere kandidaten meewerken aan de verkiezing van kandidaat 7, terwijl de kiezers die deze kandidaatstemmen hebben uitgebracht, daarvan op voorhand niet op de hoogte kunnen zijn.

Wel komt de gelijkwaardigheid van stemmen op een andere manier in het geding. De persoonsstem zal consequenties hebben voor het mandaat waarmee de kandidaten gekozen worden. Onder de huidige regeling omtrent voorkeurstemmen is het behalen van 25% van de algemene kiesdeler genoeg om een zetel te behalen. In het nieuwe stelsel zal deze drempel per lijst verschillen, afhankelijk van de verhouding tussen het aantal lijststemmen en persoonsstemmen en van de verdeling van de persoonsstemmen over de kandidaten op de lijst. Dat kan betekenen dat kandidaat A op lijst X met 1000 persoonsstemmen de meeste stemmen heeft en een zetel krijgt, terwijl kandidaat B op lijst Y met even veel stemmen geen aanspraak op een zetel kan maken. In het kader van de gelijkwaardigheid van stemmen, als onderdeel van het beginsel van gelijk kiesrecht, is een dergelijke situatie bezwaarlijk.12

Gezien deze bezwaren moet de conclusie dan ook luiden dat handhaving van het huidige kiesstelsel te prefereren valt boven de invoering van het kiesstelsel zoals voorgesteld door het Burgerforum. Vervolgens kan men zich afvragen welke maatregelen dan wél geschikt zijn om de band tussen kiezer en gekozene te versterken. Een districtenstelsel is daarvoor in theorie het meest geschikte instrument. De voordelen daarvan wegen echter niet op tegen de nadelen: er gaan meer stemmen verloren en de gelijkwaardigheid van stemmen komt onder druk te staan. In plaats daarvan valt te denken aan een verdere verlaging van de voorkeurdrempel, die tot gevolg zal hebben dat meer kandidaten een voorkeurzetel behalen. Zoals ook het geval is bij invoering van het Burgerforum Kiesstelsel, komt dan echter het belang van evenwichtige Kamerfracties wellicht onder druk te staan. Daar komt bij dat het behalen van een voorkeurszetel naar huidig recht al redelijk eenvoudig is: 25% van de kiesdeler volstaat.13 Ter illustratie: tijdens de Tweede Kamerverkiezingen van 2021 wisten zesentwintig kandidaten, niet zijnde lijsttrekkers, een voorkeurzetel te behalen. In 2023 ging het om eenentwintig leden.14 Afgaand op deze cijfers kan niet gezegd worden dat de gebrekkige band tussen kiezer en gekozene volgt uit het geringe aantal Kamerleden dat in afwijking van de lijstvolgorde wordt gekozen. Bovendien, zo stelt ook de Raad van State, blijken juist de kiezers die zich onvoldoende vertegenwoordigd voelen, relatief weinig voorkeurstemmen uit te brengen.15 Met het verlagen van de voorkeurdrempel zou de wetgever dus waarschijnlijk aan de verkeerde knop draaien. Eerder zou de verantwoordelijkheid gezocht moeten worden bij de politieke partijen, die er blijkbaar zelf onvoldoende in slagen om binding met de kiezers te bewerkstelligen.