CBb, 27-05-2015, nr. AWB 14/692

Het College gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. Appellante exploiteert een [naam 3]-vestiging in [plaats]. Bij brief van 26 maart 2014 heeft appellante verweerders verzocht om op grond van artikel 9b, eerste lid, sub a van de Verordening, ontheffing te verlenen voor openstelling op zondagen vanaf 12.00 uur. Het verzoek om ontheffing heeft, voor zover nog van belang, betrekking op de aan de achterzijde van de winkel gesitueerde lunchroom.

Bij brief van 16 mei 2014 hebben verweerders medegedeeld dat de vrijstelling op grond van artikel 9b eerste lid, sub a, van de Verordening rechtstreeks werkt. Dit betekent volgens verweerders dat als het artikel op een winkel annex lunchroom van toepassing is, er aanvullend geen ontheffing of vrijstelling hoeft te worden verleend. Verweerders stellen dat de lunchroom aan de achterzijde – aan het [adres] – niet onder het toepassingsbereik van artikel 9b, eerste lid, sub a, van de Verordening valt. Reden hiervoor is dat deze lunchroom rechtstreeks vanaf het [adres] te bereiken is. De winkel hoeft daarvoor niet te worden betreden. De lunchroom mag volgens verweerders via de ingang vanaf het [naam 4] op zondagen open voor publiek. Daarvoor dient wel een nieuwe gebruiksmelding te worden gedaan op grond van artikel 1.18 Bouwbesluit 2012. De winkelruimte mag op tijden dat deze op grond van de wet gesloten moet zijn, niet betreden worden door bezoekers.

Bij brief van 1 juni 2014 heeft appellante hiertegen bezwaar gemaakt.

Appellante voert aan dat haar bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk is verklaard. Gelet op de uitspraak van het College van 16 december 2011 (ECLI:NL:CBB:2011:BV1017) kan niet anders worden geoordeeld dan dat de brief van 16 mei 2014 – door verweerders zelf aangeduid als besluit op aanvraag – een besluit is in de zin van artikel 1:3 eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). In de brief van 16 mei 2014 hebben verweerders op basis van de aanvraag van appellante een beslissing genomen over de toepassing van de bij de Winkeltijdenwet en de Verordening gegeven wettelijke bepalingen ter zake waarvan zij bevoegd zijn, reden waarom die brief moet worden aangemerkt als een besluit. Voor zover sprake zou zijn van een bestuurlijk rechtsoordeel dan staat hiertegen volgens appellante bezwaar en beroep open. Appellante betoogt dat niet van haar mag worden verwacht dat zij haar winkel op zondag openstelt om vervolgens via een handhavingsactie van verweerders weer te worden gesloten. Niet alleen zal dit de reputatie van appellante schaden, ook zullen de voorafgaand aan de openstelling getroffen publicitaire en organisatorische maatregelen geheel voor niets zijn geweest.

Verweerders stellen zich op het standpunt dat de brief van 16 mei 2014 (uitsluitend) uitleg geeft over de wijze waarop verweerders de vrijstellingsbepaling van artikel 9b eerste lid, sub a, van de Verordening interpreteren. Dit bestuurlijk oordeel wijzigt volgens verweerders de rechtsverhouding niet, reden waarom er geen sprake is van een besluit. Verweerders verwijzen ter motivering naar het advies van de commissie bezwaarschriften, die, kort gezegd, concludeert dat de brief van 16 mei 2014 niet kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van artikel 1:3 eerste lid, van de Awb, maar als een niet appellabel bestuurlijk rechtsoordeel. De commissie bezwaarschriften verwijst naar de uitspraak van het College van 13 augustus 2002 (ECLI:NL:CBB:2002:AE6745), waarbij het College, onder verwijzing naar zijn uitspraak van 21 juli 1998, heeft geoordeeld dat een dergelijk rechtsoordeel slechts in zeer bijzondere gevallen wordt aangemerkt als een appellabel besluit. Verweerders betogen dat hier geen sprake is van een bijzonder geval als bedoeld in deze jurisprudentie omdat het voor appellante niet onevenredig bezwarend is om het geschil over de interpretatie van de betrokken rechtsregel via een beroepsprocedure over een handhavingsbesluit bij de bestuursrechter aan de orde te stellen. Verweerders betwijfelen of het uitlokken van een handhavingsbesluit tot reputatieschade leidt. De door appellante gestelde publicitaire en organisatorische activiteiten worden volgens verweerders niet geheel voor niets gedaan nu de klanten de lunchroom via het [naam 4] kunnen betreden.

3. Artikel 2, eerste lid, aanhef en sub a, van de Winkeltijdenwet luidde ten tijde van het bestreden besluit als volgt:

“Het is verboden een winkel voor het publiek geopend te hebben op zondag.”

Artikel 9b, eerste lid, aanhef en sub a, van de Verordening luidt, voor zover hier van belang:

“ De in artikel 2, eerste lid, van de wet vervatte verboden, voor zover deze betrekking hebben op de zondag en de feestdagen, gelden niet ten aanzien van winkels, waarin zich een restaurant of lunchroom bevindt, voor zover het laten betreden van de winkel noodzakelijk is voor het bezoeken van het restaurant of de lunchroom.”

4. Het College ziet zich gesteld voor de vraag of verweerders het bezwaar van appellante terecht niet-ontvankelijk hebben verklaard op de grond dat de brief van verweerders van 16 mei 2014 niet kan worden aangemerkt als besluit en hij overweegt daarover het volgende.

De brief 16 mei 2014 bevat enkel het rechtsoordeel van verweerders ten aanzien van artikel 9b, eerste lid, sub a van de Verordening.

Onder verwijzing naar zijn uitspraak van 1 juli 2014 (ECLI:NL:CBB:2014:256) overweegt het College dat het geven van een als zelfstandig en definitief bedoeld rechtsoordeel omtrent de toepasselijkheid van een wettelijke bepaling in de gegeven situatie ten aanzien waarvan een bestuursorgaan de bevoegdheid heeft, in zeer bijzondere gevallen kan worden aangemerkt als het verrichten van een op zichzelf staande publiekrechtelijke rechtshandeling, die bij de bestuursrechter kan worden aangevochten. Zoals het College heeft overwogen in zijn uitspraak van 21 juli 1998 (ECLI:NL:CBB:1998:ZF3595; AB 1998, 437), bestaat hiervoor slechts grond in gevallen waarin niet kan worden geoordeeld dat het rechtsoordeel vooruitloopt op een ten aanzien van betrokkene te verwachten of door hem uit te lokken besluit tot toepassing van de wettelijke regeling, waartegen in rechte kan worden opgekomen zonder dat sprake is van een voor betrokkene onevenredig belastende weg naar de rechter.

Het College is van oordeel dat appellante een onevenredige belastende weg naar de rechter staat te wachten indien zij een (handhavings)besluit zou moeten uitlokken door de winkel en de lunchroom op zondag open te stellen. Het College acht hiervoor van belang dat appellante daarbij risico loopt op strafrechtelijke vervolging, nu de overtreding van artikel 2 van de Winkeltijdenwet een economisch delict oplevert op grond van artikel 1, aanhef en onder 5, van de Wet op de economische delicten. Bovendien dient appellante diverse voorzieningen te treffen zoals het inhuren van personeel en beveiliging, teneinde de winkel en lunchroom te kunnen openstellen. Voorts acht het College het in de gegeven omstandigheden niet onaannemelijk dat appellante reputatieschade zou kunnen lijden wanneer zij een dergelijk besluit dient uit te lokken.

Het voorgaande leidt naar het oordeel van het College tot de conclusie dat de brief van 16 mei 2014 moet worden aangemerkt als besluit en dat verweerders het bezwaar dus ten onrechte niet-ontvankelijk hebben verklaard. Het beroep is gegrond.

Het College ziet in het belang bij een spoedige beëindiging van het geschil aanleiding verweerders op te dragen een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak. Verweerders dienen daarbij dus inhoudelijk op het bezwaar van appellante tegen de brief van 16 mei 2014 te beslissen. Hiertoe zal een termijn van vier weken worden gesteld.

Het College zal vervolgens appellante in de gelegenheid stellen om binnen vier weken schriftelijk haar zienswijze te geven over het nieuwe besluit. In dit geval en in de situatie dat verweerders de hersteltermijn ongebruikt laten verstrijken, zal het College in beginsel zonder tweede zitting uitspraak doen op het beroep.

Het College houdt iedere verdere beslissing aan tot de einduitspraak op het beroep. Dat betekent ook dat over de proceskosten en het griffierecht in de einduitspraak zal worden beslist.