Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden (SteR nr. 17) 2014/6.3.4:6.3.4 SNL en Sknl en de bescherming van Natura 2000-gebieden

Het beheerplan voor Natura 2000-gebieden (SteR nr. 17) 2014/6.3.4

6.3.4 SNL en Sknl en de bescherming van Natura 2000-gebieden

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.

Zoals eerder gezegd bestaat geen directe relatie tussen de opzet en de uitwerking van de SNL en Sknl en de kwalificerende natuurwaarden in de Nederlandse Natura 2000-gebieden.1 Bij de thans vastgestelde natuurbeheerplannen is dat, met uitzondering van de provincies Flevoland en Overijssel, evenmin het geval. Wel is rekening gehouden met de ligging van de EHS en de daarin aanwezige natuurwaarden. Dit is van belang aangezien vrijwel alle Natura 2000-gebieden onderdeel uitmaken of gaan uitmaken van de EHS. Een aangepast beheer van de EHS kan dus bijdragen aan de bescherming van Natura 2000-gebieden. Daarbij kan worden gedacht aan het instellen van bufferzones en/of het voeren van aangepast beheer voor foeragerende vogels of zoogdieren zoals de das en de wilde hamster. In theorie kan ten behoeve van dit aangepaste beheer een SNL-subsidie worden aangevraagd. Voor het realiseren van nieuwe natuur, bijvoorbeeld de omzetting van landbouwgrond in moeras, heide of bos kan een beroep worden gedaan op de Sknl.

In beginsel is het instrumentarium van de SNL en de Sknl geschikt om een Natura 2000-gebied te beschermen. Desondanks doet zich in de praktijk wel een aantal belemmeringen voor:

1)

Het vragen van een subsidie vindt plaats op basis van vrijwilligheid. De eigenaar van landbouwgrond kan kiezen voor het aanvragen van een subsidie voor een bepaald agrarisch natuurtype. Daarbij heeft de aanvrager in de praktijk de keuze uit beperkende en minder beperkende beheerpakketten. De effectiviteit van het aangepaste beheer is in hoge mate afhankelijk van het gekozen beheerpakket. Op basis van wetenschappelijk onderzoek is bekend dat de effecten van minder beperkende (‘lichte’) beheerpakketten beperkt zijn. Voor een effectieve bescherming van bijvoorbeeld weidevogels is het beter om een rustperiode in te bouwen in plaats van alleen de nesten te beschermen;2

2)

Het verlenen van subsidies op basis van de SNL of Sknl is alleen mogelijk door openstelling van beide regelingen door Gedeputeerde Staten. Dit gebeurt door het vaststellen van een subsidieplafond en een opstellingsperiode voor het indienen van een aanvraag.3 Gedeputeerde Staten kunnen voor de verschillende natuurbeheertypen, agrarische natuurbeheertypen en landschapstypen aparte subsidieplafonds vaststellen. Hierdoor kan de continuïteit van het (aangepaste) natuur- en landschapsbeheer in gevaar komen als ineens minder geld beschikbaar is. Een dergelijke situatie is (recent) ontstaan als gevolg van de bezuinigingen van het kabinet Rutte-Verhagen op het budget voor natuurbeheer. Op 20 september 2011 heeft de Staatssecretaris van EL&I met de verschillende provincies (bij monde van het IPO) het ‘Onderhandelingsakkoord decentralisatie natuur’ (hierna: Natuurakkoord) gesloten.4 Dit akkoord voorziet in het overhevelen van het natuurbeheer van de rijksoverheid naar het provinciale overheden, in combinatie met grootschalige bezuinigingen op het beschikbare budget. In reactie hierop hebben de provincies besloten tot een versobering van het natuurbeheer.5 Naar de mening van het PBL maakt het ‘Natuurakkoord ’ de versnelde achteruitgang van de natuurkwaliteit reëel en wordt het als gevolg daarvan moeilijker om internationale verplichtingen (zoals de bescherming van Natura 2000-gebieden) te realiseren.6 Een gang langs de opstellingsbesluiten voor de SNL en Sknl toont aan dat de provinciale natuurbudgetten verregaand zijn beperkt.7 In veel gevallen bevatten deze besluiten een subsidieplafond van € 1 of € 0.8 In 11 van 12 provincies is het alleen mogelijk om subsidie aan te vragen voor wat betreft bestaand natuurbeheer voor terreinen die onderdeel uitmaken van de EHS.9 Met uitzondering voor de provincie Limburg is de SNL vooral opgesteld ten behoeve van collectief agrarische natuurbeheer. Voor dat doel worden in de verschillende provincies forse bedragen uitgetrokken. De provincie Friesland spant de kroon met een bedrag van € 6.900.000. Gedeputeerde Staten van Limburg hebben geen geld vrij gemaakt voor dat doel. Tussen de provincies bestaan grote verschillen met betrekking tot de openstelling van de SNL en het beschikbare budget. In de provincie Utrecht zijn belangrijke delen van het SNL en de opgesteld en bedraagt het subsidieplafond ruim € 7,9 mln. In de provincie Limburg zijn de SNL en de Sknl grotendeels gesloten en is het totale provinciale subsidieplafond bepaald op € 2.200, In 10 van de 12 provincies is het in 2013 niet mogelijk om een subsidie op basis van de Sknl aan te vragen. Een uitzondering hierop vormen de provincies Utrecht en Zuid-Holland.

3)

Waterschappen, waterleidingbedrijven, de rijksoverheid (Ministerie van Defensie, EZ, I&M, BBL, Domeinen) en de provincies komen niet voor een SNL-subsidie in aanmerking.10 Deze beperking is voor de praktijk van belang omdat in het landelijk gebied grote oppervlakten natuur in beheer zijn van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu, het Ministerie van Defensie11 en de waterschappen.12 De Sknl bevat een vergelijkbare regel;13

4)

De systematiek van de SNL. Het aanvragen van een subsidie is alleen mogelijk voor zover een habitat of soort is opgenomen in de Index Natuur en Landschap. De in de Index opgenomen beschrijvingen en doelstellingen voor de habitats en (vogel)soorten zijn bepalend voor de mogelijkheden om een subsidie aan te vragen. In de Index Natuur en Landschap ontbreken aparte beschrijvingen en doelstellingen voor soorten. De omschrijvingen van de ‘habitats’ zijn, vergeleken met de omschrijving van kwalificerende habitats van Natura 2000-gebieden, globaal van karakter. Daardoor is het twijfelachtig of het mogelijk is om aan de verlening van een subsidie voorwaarden te verbinden die nodig zijn om voor het betrokken habitattype ‘een gunstige staat van instandhouding’ te realiseren. Hierdoor bestaat het gevaar dat de subsidiegelden inefficiënt worden besteed;

5)

De SNL en de Sknl zijn geen integrale regelingen voor het hele landelijke gebied. Het aanvragen van een subsidie is alleen mogelijk voor zover een gebied is opgenomen in een natuurbeheerplan en een bepaald beheertype op de kaart behorend bij het natuurbeheerplan is ingetekend. De aanwijzing van een beheertype is afhankelijk van de doelstellingen die in het natuurbeheerplan zijn opgenomen. Gedeputeerde Staten zijn verplicht om een natuurbeheerplan vast te stellen. In de SNL worden hier geen voorschriften aan verbonden. Hierdoor bestaat de kans dat niet de ecologisch meest geschikte maar de economisch meest geschikte gebieden worden geselecteerd. In dat geval bestaat de mogelijkheid om een subsidie aan te vragen, maar niet voor een geschikte locatie. In het verleden was onder het Programma Beheer sprake van een vergelijkbare problematiek. Bij de evaluatie van dat programma is vastgesteld dat de effectiviteit van het agrarisch natuurbeheer gering was omdat dit beheer niet werd uitgevoerd op de ecologisch meest kansrijke locaties.14 De kans is groot dat onder het huidige subsidiestelsel vergelijkbare problemen zullen optreden. Bij het opstellen van de natuurbeheerplannen is, met uitzondering van de provincies Flevoland en Overijssel, geen rekening gehouden met de instandhoudingsdoelstellingen van Natura 2000-gebieden.

Als gevolg van de genoemde knelpunten zijn de mogelijkheden om de SNL en Sknl in te zetten als flankerend instrument ten behoeve van natuurbeheer voor Natura 2000-gebieden beperkt. Dat is een ‘gemiste kans’ aangezien het op basis van een beheerplan niet mogelijk is om de uitvoering van instandhoudingsmaatregelen af te dwingen. Voor een deel kan dit probleem worden opgelost door het gebruik van de SNL- of de Sknl-regeling te stimuleren. Dit doel kan worden bereikt door subsidieovereenkomsten voor een langere periode dan de huidige zes jaar aan te gaan in combinatie met een verhoging van de vergoedingen voor natuur- en landschapsbeheer. Uit overwegingen van doelmatigheid is het alleen zinvol om de vergoedingen voor de verregaande beheerpakketten te verhogen. Daarbij moet het wel gaan om beheerpakketten die natuurbeheer ten behoeve van kwalificerende habitattypen en soorten stimuleren. Voor de uitvoering van dergelijke plannen is structureel meer geld van het Rijk en/of de provincies nodig.15 Daarnaast moet er bij de verstrekkers (de provincies) en de aanvragers van een subsidie langdurige zekerheid bestaan met betrekking tot de beschikbaarheid van de benodigde financiële middelen. Het huidige stelsel waarbij ieder jaar een subsidieplafond wordt vastgesteld voldoet niet. Het Rijk en provincies kunnen dit probleem ondervangen door voor een langere periode – bijvoorbeeld vijf of tien jaar − de benodigde middelen vast te leggen. Bij de vaststelling van de hoogte van het subsidieplafond zou de behoefte aan aangepast natuur- en landschapsbeheer het uitgangspunt moeten vormen. Door actuele ontwikkelingen ligt een aanpassing van het huidige subsidiestelsel in de voorgestelde richting echter niet voor de hand. Het kabinet Rutte-Verhagen heeft fors bezuinigd op het natuurbeheer. In verband daarmee is onder meer een ‘herijking’ van de doelstellingen van de Ecologische Hoofdstructuur (EHS) in gang gezet.16 Deze plannen zijn grotendeels overgenomen door het kabinet Rutte-Asscher. Wel heeft dit kabinet besloten om eenmalig € 200 mln te investeren in het natuurbeleid om de effecten van de voorgenomen bezuinigingen te verzachten. Van dit bedrag is € 30 mln bestemd voor subsidieverlening op basis van de SNL.17

Naast het aanpassen van de financiële randvoorwaarden is het noodzakelijk om de systematiek van de SNL en Sknl op een aantal punten te wijzigen. De mogelijkheid om subsidie te verlenen is afhankelijk van de inhoud van de Index Natuur en Landschap. Er bestaat geen één-op-één relatie tussen de landschapstypes in dit document en de kwalificerende habitattypen en soorten op basis van de Vrl en de Hrl. Dit probleem kan worden opgelost door de kwalificerende habitattypen en soorten uit de richtlijnen, met inbegrip van de omschrijvingen uit de ‘Interpretation manual of European Union Habitats’,18 in de Index op te nemen. De mogelijkheid om een SNL- of een Sknl-subsidie aan te vragen is naar huidig recht beperkt tot gebieden die zijn opgenomen in het provinciale natuurbeheerplan. De modelverordeningen bevatten geen voorschriften voor de selectie van dergelijke gebieden. Dit probleem kan worden opgelost door de provincies te verplichten alleen de ecologisch meeste geschikte gebieden te selecteren. Bij de selectie van deze gebieden moet voor zover mogelijk expliciet rekening worden gehouden met de ligging en de instandhoudingsdoelstellingen van de Natura 2000-gebieden in de provincie. Eenmaal vastgestelde natuurbeheerplannen moeten regelmatig, bij voorkeur op een vast moment, worden herzien. Op die manier kan worden ingespeeld op de ontwikkeling van kwalificerende habitattypen en (vogel)soorten in een Natura 2000-gebied. Tot slot strekt het tot aanbeveling om de werkingssfeer van de SNL en Sknl uit te breiden tot overheidsinstanties die grote oppervlakten natuur beheren dan wel bezit hebben.

Deze functie is alleen te gebruiken als je bent ingelogd.