HvJ EU, 12-03-2014, nr. C-457/12

Artikel 2 van richtlijn 2004/38, met het opschrift ‘Definities’, bepaalt:

Artikel 3 van die richtlijn, met als opschrift ‘Begunstigden’, bepaalt in lid 1:

Artikel 6 van deze richtlijn bepaalt:

Artikel 7, leden 1 en 2, van richtlijn 2004/38 is als volgt geformuleerd:

Overeenkomstig artikel 10, lid 1, van deze richtlijn ‘[wordt] het verblijfsrecht van de familieleden van een burger van de Unie die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten, […] binnen zes maanden na de datum van indiening van een aanvraag ter zake vastgesteld door de afgifte van een document, ‘verblijfskaart van een familielid van een burger van de Unie’ genoemd’.

Artikel 16, leden 1 en 2, van die richtlijn luidt als volgt:

Richtlijn 2004/38 is omgezet in Nederlands recht bij de Vreemdelingenwet van 23 november 2000 (Stb. 2000, 495) en het Vreemdelingenbesluit 2000 (Stb. 2000, 497).

Artikel 1 van de Vreemdelingenwet bepaalt:

Artikel 8 van deze wet luidt:

Overeenkomstig artikel 9, lid 1, van die wet verschaft de Minister aan de vreemdeling die krachtens het Unierecht rechtmatig verblijf heeft op het Nederlandse grondgebied, een document waaruit het rechtmatig verblijf blijkt (hierna: ‘verblijfsdocument’).

S. heeft de Oekraïense nationaliteit. Zij stelt op grond van het Unierecht recht te hebben op verblijf bij haar schoonzoon (hierna: ‘referent S.’), die de Nederlandse nationaliteit bezit. S. heeft in het hoofdgeding aangevoerd dat zij voor haar kleinzoon, de zoon van referent S., zorgt.

Referent S. woont in Nederland en verricht sinds 1 juni 2002 arbeid in loondienst voor een in deze lidstaat gevestigde werkgever. Hij besteedt wekelijks 30 % van zijn tijd aan de voorbereiding en uitvoering van zakelijke bezoeken in België. Referent S. reist ten minste één keer per week naar België.

Bij besluit van 26 augustus 2009 heeft de Staatssecretaris van Justitie de aanvraag van S. om afgifte van een verblijfsdocument afgewezen.

Bij besluit van 16 november 2009 heeft de Minister het bezwaar van S. tegen dat besluit ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 25 juni 2010 heeft de Rechtbank 's‑Gravenhage het door S. tegen het besluit van 16 november 2009 ingestelde beroep ongegrond verklaard.

Tegen deze uitspraak heeft S. hoger beroep ingesteld bij de Raad van State.

G., die de Peruaanse nationaliteit heeft, is op 6 maart 2009 gehuwd met een Nederlands staatsburger (hierna: ‘referent G.’). G. heeft in het hoofdgeding aangevoerd dat zij en referent G. een dochter hebben en dat zij moeder is van een zoon die in het gezin van haar en referent G. is opgenomen.

Referent G. woont in Nederland en verricht sinds 2003 arbeid in loondienst voor een in België gevestigde werkgever. Hij reist daartoe dagelijks heen en weer tussen Nederland en België.

Bij besluit van 1 december 2009 heeft de Staatssecretaris van Justitie de aanvraag van G. om afgifte van een verblijfsdocument afgewezen. Bij besluit van 12 juli 2010 heeft de Minister het bezwaar van G. tegen dat besluit ongegrond verklaard.

Bij uitspraak van 28 juni 2011 heeft de Rechtbank 's‑Gravenhage het daartegen door G. ingestelde beroep gegrond verklaard, dat besluit vernietigd en bepaald dat de Minister een nieuw besluit op het gemaakte bezwaar neemt met inachtneming van hetgeen in de uitspraak is overwogen.

Tegen deze uitspraak heeft de Minister hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter.

Daar S. en G. familieleden van een burger van de Unie zijn in de zin van artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38, vraagt de verwijzende rechter zich om te beginnen af of deze richtlijn hun een verblijfsrecht toekent in de lidstaat waarvan de burger de nationaliteit bezit.

Volgens de verwijzende rechter is het denkbaar dat onder de woorden ‘zich begeeft’ in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 moet worden verstaan het feit dat een burger van de Unie zich — zonder zich er te vestigen — begeeft naar een andere lidstaat dan die waarvan die burger de nationaliteit bezit, en van daaruit terugkeert. Evenzeer is het denkbaar dat onder de woorden ‘zich bij hem voegen’ in de zin van artikel 3, lid 1, kan worden verstaan het zich bij de burger van de Unie voegen in de lidstaat waarvan deze de nationaliteit bezit.

De verwijzende rechter stelt evenwel vast dat andere bepalingen van richtlijn 2004/38, met name de artikelen 6, lid 1, en 7, lid 1, sub a, en lid 2, een dergelijke uitlegging lijken uit te sluiten omdat zij uitdrukkelijk ‘een andere lidstaat’ en ‘het gastland’ noemen als de lidstaat waarin aanspraak kan worden gemaakt op een verblijfsrecht. Het arrest van 5 mei 2011, McCarthy (C-434/09, Jurispr. blz. I-3375), bevestigt dat die artikelen 6 en 7 de rechtspositie regelen van een burger van de Unie in een lidstaat waarvan hij niet de nationaliteit bezit.

De verwijzende rechter brengt vervolgens in herinnering dat uit de arresten van 7 juli 1992, Singh (C-370/90, Jurispr. blz. I-4265), en 11 december 2007, Eind (C-291/05, Jurispr. blz. I-10719), volgt dat de echtgenoot van een onderdaan van een lidstaat die zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend, wanneer laatstgenoemde naar zijn land van herkomst terugkeert, ten minste dezelfde rechten van toegang en verblijf moet genieten als die welke het Unierecht hem zou toekennen indien de betrokken burger van de Unie zou besluiten om naar een andere lidstaat te gaan en daar te verblijven. Die rechter brengt evenwel twijfel tot uiting over de vraag of deze rechtspraak van toepassing is in situaties als aan de orde in de hoofdgedingen. Hij beklemtoont in dit verband dat de betrokken derdelanders niet voordien krachtens het Unierecht met hun respectieve referenten in een andere lidstaat hebben verbleven dan die waarvan deze referenten de nationaliteit hebben.

De verwijzende rechter verwijst voorts naar het arrest van 11 juli 2002, Carpenter (C-60/00, Jurispr. blz. I-6279), waarin het Hof heeft geoordeeld dat artikel 56 VWEU, gelezen tegen de achtergrond van het fundamentele recht op eerbiediging van het gezinsleven, zich ertegen kan verzetten dat de lidstaat van herkomst van een in diezelfde staat gevestigde dienstverrichter die diensten verricht ten behoeve van personen die in andere lidstaten zijn gevestigd, het verblijfsrecht op zijn grondgebied weigert aan de echtgenoot van die dienstverrichter, die onderdaan is van een derde land. Hij beklemtoont evenwel dat anders dan in de zaak waarin het arrest Carpenter is gewezen, er in de hoofdgedingen geen sprake is van burgers van de Unie die vanuit hun lidstaat van nationaliteit grensoverschrijdende diensten verrichten, maar van werknemers die zich in het kader van hun beroepsactiviteiten naar een andere lidstaat begeven.

Ten slotte vraagt de verwijzende rechter zich, onder verwijzing naar de arresten van 8 maart 2011, Ruiz Zambrano (C-34/09, Jurispr. blz. I-1177), en 15 november 2011, Dereci e.a. (C-256/11, Jurispr. blz. I-11315), af of op grond van de artikelen 20 VWEU en 21, lid 1, VWEU een verblijfsrecht zou kunnen toekomen aan derdelanders als die op wie de hoofdgedingen betrekking hebben.

Daarop heeft de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

In de in het verzoek om een prejudiciële beslissing gestelde vragen is geen enkele precieze bepaling genoemd die moet worden uitgelegd om de verwijzende rechter in staat te stellen uitspraak te doen in de hoofdgedingen. In deze vragen wordt alleen, in algemene bewoordingen, naar het Unierecht verwezen.

Gelet op de aanwijzingen in het verzoek om een prejudiciële beslissing, zoals weergegeven in de punten 24 tot en met 29 van het onderhavige arrest, moeten de vragen evenwel aldus worden opgevat dat de verwijzende rechter daarmee in wezen wenst te vernemen of richtlijn 2004/38 alsmede de artikelen 20 VWEU, 21, lid 1, VWEU en 45 VWEU in die zin moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat een lidstaat weigert een verblijfsrecht toe te kennen aan een derdelander die familielid is van een burger van de Unie in de zin van artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38, wanneer deze burger de nationaliteit heeft van die lidstaat en aldaar woont, maar zich in het kader van zijn beroepswerkzaamheden regelmatig naar een andere lidstaat begeeft.

Volgens vaste rechtspraak zijn de bij richtlijn 2004/38 aan derdelanders toegekende rechten geen persoonlijke rechten van die derdelanders, maar afgeleide rechten die dezen hebben verkregen in hun hoedanigheid van familieleden, als omschreven in artikel 2, punt 2, van deze richtlijn, van een burger van de Unie (zie reeds aangehaalde arresten McCarthy, punt 42, en Dereci e.a., punt 55, en arrest van 8 mei 2013, Ymeraga en Ymeraga-Tafarshiku, C-87/12, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 31).

Evenwel blijkt uit de punten 37 tot en met 43 van het arrest van heden in de zaak O. en B. (C-456/12, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie) dat richtlijn 2004/38 uitsluitend dan een persoonlijk verblijfsrecht aan de burger van de Unie en een afgeleid verblijfsrecht aan zijn familieleden toekent wanneer die burger zijn recht van vrij verkeer uitoefent door zich te vestigen in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit heeft. Aan deze richtlijn kan dus voor derdelanders die familieleden zijn van een burger van de Unie, geen afgeleid verblijfsrecht worden ontleend in de lidstaat waarvan die burger de nationaliteit bezit.

Uit het voorgaande volgt dat richtlijn 2004/38 in die zin moet worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzet dat een lidstaat in omstandigheden als die van de hoofdgedingen weigert een afgeleid verblijfsrecht toe te kennen aan een derdelander die familielid is van een burger van de Unie die woont in de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit.

De verwijzende rechter wenst vervolgens te vernemen of in elk van de beide hoofdgedingen de derdelander zich kan beroepen op een verblijfsrecht op basis van artikel 45 VWEU. Hij verwijst daartoe naar het reeds aangehaalde arrest Carpenter.

In dit verband dient in herinnering te worden gebracht dat het Hof in punt 46 van het arrest Carpenter heeft geoordeeld dat artikel 56 VWEU, gelezen tegen de achtergrond van het fundamentele recht op eerbiediging van het gezinsleven, zich ertegen verzet dat in een situatie als die welke aan de orde was in de zaak die tot dat arrest heeft geleid, de lidstaat van herkomst van de in diezelfde lidstaat gevestigde dienstverrichter die diensten verricht ten behoeve van personen die in andere lidstaten zijn gevestigd, het verblijfsrecht op zijn grondgebied weigert aan de echtgenoot, een derdelander, van die dienstverrichter.

Wat de situaties betreft die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, moet worden vastgesteld dat de burger van de Unie in het geding betreffende G. werkt voor een bedrijf dat is gevestigd in een andere lidstaat dan die waarin hij woont. De burger van de Unie in het geding betreffende S. begeeft zich in het kader van zijn beroepsactiviteiten regelmatig naar een andere lidstaat dan die waarin hij woont, hoewel het bedrijf waarbij hij in dienst is, gevestigd is in zijn woonstaat.

Burgers van de Unie die zich bevinden in de situaties van de referenten S. en G. vallen binnen de werkingssfeer van artikel 45 VWEU. Elke burger van de Unie die in het kader van een arbeidsovereenkomst beroepswerkzaamheden in een andere lidstaat dan zijn woonstaat uitoefent, valt immers binnen de werkingssfeer van deze bepaling (zie in die zin arresten van 21 februari 2006, Ritter-Coulais, C-152/03, Jurispr. blz. I-1711, punt 31; 18 juli 2007, Hartmann, C-212/05, Jurispr. blz. I-6303, punt 17, en 16 april 2013, Las, C-202/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 17).

De uitlegging van artikel 56 VWEU die het Hof in het arrest Carpenter heeft gegeven, kan ongetwijfeld worden toegepast op artikel 45 VWEU. Voor de nuttige werking van het vrije verkeer van werknemers kan het immers nodig zijn dat aan een derdelander die familielid is van de werknemer die burger van de Unie is, een afgeleid verblijfsrecht wordt toegekend in de lidstaat waarvan die werknemer de nationaliteit heeft.

Evenwel berusten de doelstelling en de rechtvaardiging van een dergelijk afgeleid verblijfsrecht op de vaststelling dat de weigering om dit recht te erkennen afbreuk kan doen aan de gebruikmaking van de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden (zie in die zin arrest van 8 november 2012, Iida, C-40/11, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 68; arrest Ymeraga en Ymeraga-Tafarshiku, reeds aangehaald, punt 35, en arrest van 10 oktober 2013, Alokpa e.a., C-86/12, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 22).

Het staat aldus aan de verwijzende rechter om in elk van de situaties die in de hoofdgedingen aan de orde zijn, na te gaan of de toekenning van een afgeleid verblijfsrecht aan de betrokken derdelander die familielid is van een burger van de Unie, noodzakelijk is om te garanderen dat die burger daadwerkelijk gebruik kan maken van de door artikel 45 VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheid.

In dit verband kan de door de verwijzende rechter genoemde omstandigheid dat de betrokken derdelander voor het kind van de burger van de Unie zorgt, blijkens het arrest Carpenter een relevant gegeven vormen dat door de verwijzende rechter in aanmerking moet worden genomen bij de toetsing of de weigering om deze derdelander een verblijfsrecht toe te kennen, kan meebrengen dat de betrokken burger van de Unie ervan wordt weerhouden zijn aan artikel 45 VWEU ontleende rechten daadwerkelijk uit te oefenen. Evenwel dient erop te worden gewezen dat, in het arrest Carpenter, het feit dat het betrokken kind werd verzorgd door de derdelander die familielid was van de burger van de Unie, weliswaar beslissend werd geacht, doch dat het in die zaak de echtgenoot van de burger van de Unie was die zich over dat kind ontfermde. Het enkele feit dat het wenselijk zou kunnen lijken dat een dergelijke zorg wordt geboden door de derdelander die een rechtstreekse bloedverwant in opgaande lijn van de echtgenoot van de burger van de Unie is, volstaat bijgevolg op zich niet om vast te stellen dat die burger wordt weerhouden in bovenbedoelde zin.

Blijkens het voorgaande moet artikel 45 VWEU in die zin worden uitgelegd dat het aan een familielid van een burger van de Unie, dat een derdelander is, een afgeleid verblijfsrecht verleent in de lidstaat waarvan die burger de nationaliteit bezit, wanneer die burger in laatstbedoelde lidstaat woont, maar zich als werknemer in de zin van die bepaling regelmatig naar een andere lidstaat begeeft, indien de weigering om een dergelijk verblijfsrecht toe te kennen tot gevolg heeft dat de betrokken werknemer ervan wordt weerhouden de rechten die hij aan artikel 45 VWEU ontleent, daadwerkelijk uit te oefenen. Het staat aan de verwijzende rechter om dit na te gaan.

In deze omstandigheden hoeven de artikelen 20 VWEU en 21, lid 1, VWEU niet meer te worden uitgelegd. Laatstgenoemde bepalingen, die op algemene wijze het recht van iedere burger van de Unie formuleren om vrij op het grondgebied van de lidstaten te reizen en te verblijven, vinden immers een bijzondere uitdrukking in artikel 45 VWEU met betrekking tot het vrije verkeer van werknemers (zie arrest van 4 juli 2013, Gardella, C-233/12, nog niet gepubliceerd in de Jurisprudentie, punt 38 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

Gelet op een en ander moeten de gestelde vragen als volgt worden beantwoord: