10.4 Het verstrekken van (bank)gegevens van de beslagene

Het gaat in het Europese voorstel om een regeling inzake het verstrekken van gegevens over de beoogd beslagene die zeer veel verder gaat dan die welke de Nederlandse wet kent in artikel 475g Rv. Hierin is opgenomen dat de schuldenaar verplicht is aan een deurwaarder die gerechtigd is tegen hem beslag te leggen desgevraagd zijn bronnen van inkomsten op te geven. De deurwaarder is bevoegd om aan degene van wie hij vermoedt dat deze aan de schuldenaar periodieke betalingen verricht of schuldig is, te vragen of dat zo is. Ieder is verplicht hierop desgevraagd schriftelijk te antwoorden. Alhoewel gerangschikt in de tweede afdeling ‘Van executoriaal beslag onder derden’ maken het eerste lid van artikel 475g Rv, dat de terminologie ‘bronnen van inkomsten’ gebruikt, alsook het derde en vierde lid, welke spreken over ‘periodieke betalingen’, duidelijk dat deze bevoegdheid tot het inwinnen van informatie door de deurwaarder zich beperkt tot beslag op een periodieke uitkering zoals bedoeld in artikel 475c Rv. Op grond van artikel 720 Rv is artikel 475g Rv van overeenkomstige toepassing op de situatie van conservatoir beslag. Betekent dit nu dat ook voor een conservatoire beslaglegging door de deurwaarder gegevens zoals bedoeld in artikel 475g Rv mogen worden opgevraagd? Het antwoord is ontkennend. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat hierbij bepalend is, dat in het beslagrekest met een verzoek om conservatoir beslag te mogen leggen, wordt aangegeven onder wie de schuldeiser conservatoir beslag wil laten leggen, en het verlof tot het leggen van conservatoir derdenbeslag slechts wordt verleend als bekend is wie die derde is.2 Nadat het verlof is verkregen is het vragen naar de gegevens die vereist zijn voor het vaststellen van de identiteit van degene die de periodieke betalingen aan de schuldenaar verricht, niet meer aan de orde, aldus de MvA.3 In de Nederlandse situatie is het opvragen van gegevens door de gerechtsdeurwaarder op grond van artikel 475g Rv derhalve beperkt tot het opvragen van gegevens:

Daarnaast wordt op grond van rechtspraak van de Hoge Raad in de zaak Tripels/Masson uitgegaan van een in beginsel bestaande (algemene) informatieplicht van de schuldenaar tot het verstrekken van gegevens over zijn inkomens- en vermogenspositie, in geval van een in rechte vastgestelde vordering en betalingsonmacht.4 In deze uitspraak, waarin de vraag aan de orde was hoe ver die verplichting van de schuldenaar tot het verstrekken van informatie in dergelijke omstandigheden gaat, haalt de Hoge Raad de parlementaire geschiedenis5 en het later ingevoerde artikel 475g Rv aan, dat volgens de Hoge Raad uitdrukking geeft aan een in beginsel bestaande verplichting van de schuldenaar tot het verschaffen van inlichtingen omtrent zijn inkomens- en vermogenspositie en omtrent voor verhaal vatbare goederen. Anders dan de uitspraak in eerste aanleg van de President van de rechtbank ’s-Gravenhage in kort geding is de Hoge Raad, in navolging van het gerechtshof ’s-Gravenhage, van oordeel dat deze verplichting niet zo ver gaat dat feitelijk rekening en verantwoording moet worden afgelegd dan wel overlegging van de boekhouding over een periode van enkele jaren kan worden verlangd. 6 Annotator Vranken stelt de vraag aan de orde welke inlichtingen de schuldenaar dan wel dient te verstrekken (de Hoge Raad laat zich hier niet over uit). Vranken zegt zich niet te kunnen voorstellen dat een debiteur verplicht is om nummers van een bank- of girorekening kenbaar te maken opdat de crediteur derdenbeslag kan leggen. Hij komt tot de conclusie dat vooralsnog alleen het principe is geformuleerd dat een debiteur (in ieder geval in de executiefase) een inlichtingenplicht jegens zijn crediteur heeft. Ik deel die conclusie. Recent sprak de voorzieningenrechter van rechtbank ’s-Hertogenbosch zich in soortgelijke zin uit in een vergelijkbare situatie als die welke in de zaak Tripels/Masson aan de orde was.7 Gerechtshof Amsterdam oordeelde (ook recent) op grond van ‘als uitzonderlijk te kwalificeren omstandigheden’ tot een (afgebakende) informatieplicht in executoriale omstandigheden. Deze bestonden uit het structureel negeren van een onherroepelijke rechterlijke uitspraak door niet te betalen, terwijl vaststond dat dit wel mogelijk was, in combinatie met het nemen van maatregelen, naar moest worden aangenomen met geen ander doel dan het ontgaan van verhaal.8

Het Europese voorstel inzake gegevensverstrekking vormt, omdat de bepalingen inzake het verstrekken van gegevens niet alleen betrekking hebben op de situatie waarin een voor tenuitvoerlegging vatbare uitspraak voorhanden is, zeker in vergelijking met de in Nederland staande praktijk, een grote inbreuk op de privacy van de beslagene. Dit is het geval omdat in de situatie dat sprake is van een vermeende vordering en ex-parte afgegeven verlof, uitsluitend op grond van gegevens die door de beslaglegger zijn verstrekt, gegevens van de beoogd beslagene door de overheid beschikbaar worden gesteld ten behoeve van beslaglegging.9 De reactie van de Nederlandse regering op het Groenboek transparantie van het vermogen van de schuldenaar vermeldt dat het een ‘ongerijmd gevolg zou zijn als nieuwe Europese regelgeving ertoe zou leiden dat de toegankelijkheid tot informatie over vermogen van schuldenaars groter zou zijn voor grensoverschrijdende zaken dan voor nationale zaken’.10 Het huidige artikel 17 voorstel Europees bankbeslag leidt tot een dergelijke (aanzienlijk) grotere toegankelijkheid van gegevens.

Een spontaan opkomende vraag is hoe men bij de totstandkoming van het voorstel Europees bankbeslag tot de idee van het toestaan van een zo zeer vergaande inbreuk op privacy gevoelige persoonlijke gegevens van burgers en bedrijven heeft kunnen komen.11 In een poging die vraag te beantwoorden zal ik hierna op hoofdlijnen aandacht besteden aan hetgeen hieromtrent aan het voorstel Europees bankbeslag vooraf ging.

Het rechtsvergelijkend Hess-onderzoek uit 2004 hanteert met betrekking tot de transparantie van het vermogen van de debiteur – conform de regelingen in de diverse lidstaten – bij de inventarisatie van de omstandigheden in de diverse lidstaten, een onderscheid tussen situaties waarin wel, en waarin geen voor tenuitvoerlegging vatbare titel voorhanden is12 (eenzelfde onderscheid derhalve als wordt gehanteerd in het voorstel Europees bankbeslag).13 Hetzelfde geldt voor de beleidsaanbevelingen die in de rapportage van het rechtsvergelijkende Hess-onderzoek zijn opgenomen. Hieruit komt het volgende beeld naar voren ten aanzien van de bronnen die toegang geven tot persoonlijke en vermogensgegevens van de debiteur:14

Beleidsaanbevelingen: introductie van een door de schuldenaar af te geven verklaring over diens vermogen (European Assets Declaration), een verklaring van de derde beslagene over het vermogen van de debiteur (European garnishee's declaration) en een uitwisseling van informatie over schuldenaren tussen Europese tenuitvoerleggingsinstanties.21 Deze laatste mogelijkheid, waarbij een autoriteit op verzoek van een tenuitvoerleggingsautoriteit in een ander EU land onderzoek doet in de registers die onder nationaal recht worden geraadpleegd en de verkregen informatie aan de verzoekende autoriteit verstrekt22 vertoont overeenkomsten met de gemeenschappelijke bepaling in artikel 17 van het voorstel Europees bankbeslag. Met dien verstande dat er ook een groot verschil is omdat deze aanbeveling uitsluitend ziet op situaties waarin een voor tenuitvoerlegging vatbare titel beschikbaar is.

De vergaande mogelijkheden om rekeninginformatie van de beoogd beslagene te verkrijgen (althans, zo luidt de aanhef van artikel 17 voorstel Europees bankbeslag, eigenlijk is het een verzoek tot opvragen van persoonlijke gegevens) zijn geplaatst in afdeling 3 (gemeenschappelijke bepalingen) en daarmee van toepassing op beide situaties. Het onderscheid tussen situaties met en zonder voor tenuitvoerlegging vatbare titel is hiermee verdwenen. Domme fout of bewuste keuze?

Het Groenboek transparantie van het vermogen van schuldenaars brengt op dit punt weinig helderheid. Het onderscheid tussen vorderingen waarvoor wel of geen voor tenuitvoerlegging vatbare titel beschikbaar is wordt niet geadresseerd. Vanuit het uitgangspunt dat een verbetering van de tenuitvoerlegging door de overheid van rechterlijke beslissingen kan worden gerealiseerd door meer transparantie van het vermogen van schuldenaars wordt in het Groenboek een aantal vragen gesteld over de vraag of, en zo ja, welke maatregelen op Europees niveau daartoe gewenst zijn.23 Uit de inleiding zou begrepen kunnen worden dat dit Groenboek transparantie slechts ziet op situaties met voor tenuitvoerlegging vatbare titel. De inleiding vermeldt namelijk dat lidstaten vanuit rechtsvergelijkend perspectief twee verschillende soorten systemen inzake tot toegang van informatie kennen, te weten een verklaring van de schuldenaar over diens volledige of een deel van het vermogen, en lidstaten die toegang verlenen tot databanken waarin specifieke informatie kan worden opgezocht.24 Er wordt daarmee – in termen van de onderzoeksresultaten van het rechtsvergelijkende Hess-onderzoek – slechts gesproken over informatievergaring met betrekking tot de categorie ‘beschikbaarheid van een voor tenuitvoerlegging vatbare titel’. Ook de samenvatting van reacties op het Groenboek inzake transparantie maakt niet duidelijk hoe wordt gedacht over de vraag in welke omstandigheden welke instrumenten zouden moeten worden toegepast en wanneer niet.25 Gezien de op dit punt niet expliciete vraagstelling wekt dit nauwelijks verbazing, zodat men zich sterk moet afvragen welke situatie de lidstaten en andere geïnteresseerde partijen bij het beantwoorden van de vragen voor ogen hebben gehad.26 Op grond van het hierboven geschetste referentiekader, waarbij in eerdere stukken op basis van de situatie in de lidstaten steeds een helder onderscheid is gemaakt, is het niet uit te sluiten dat lidstaten hebben verondersteld dat de vragen (met name) betrekking hadden op de situatie van een voor tenuitvoerlegging vatbare uitspraak, omdat juist de instrumenten uit die categorie in het Groenboek transparantie aan de orde komen.27 Wat hier ook van zij, de samenvatting bevat opvallend veel reacties die betrekking hebben op (zorgen omtrent) proportionaliteit en de meeste respondenten vermelden dat er sprake moet zijn van een juiste balans tussen de belangen van de debiteur en de crediteur.

De lidstaten die in beginsel positief staan tegenover een uitbreiding van de toegang van tenuitvoerleggingsinstanties tot fiscale en sociale zekerheidsbestanden, geven aan dat hieraan duidelijke beperkingen dienen te worden gesteld, zoals het verbinden van voorwaarden aan toegang op grond van het soort rechtelijke uitspraak, de hoogte van de vordering en de tenuitvoerleggingsinstantie, toegang beperken tot situaties waarin de debiteur geen minnelijke regeling heeft getroffen of meewerkt aan de tenuitvoerlegging, slechts toegang tot gegevens voor verhaal van de vordering, tot strikt noodzakelijke gegevens, geen toegang tot vertrouwelijke fiscale gegevens. De lidstaten die geen voorstander zijn van het uitbreiden van toegang wijzen op de vertrouwelijkheid van dergelijke gegevens en het feit dat gegevensbestanden voor een ander doel worden ingezet dan waarvoor zij verzameld zijn. Verder is opgemerkt dat het recht op privacy niet opzij kan worden gezet ten behoeve van tenuitvoerleggingsbelangen, en wordt een dergelijke verruiming van toegang beschouwd als disproportioneel en in strijd met de rechten van de debiteur en de burgerrechten in het algemeen.

Ook in het Commission Staff Working Paper behorende bij het voorstel Europees bankbeslag wordt geen onderscheid gemaakt in situaties zonder en met voor tenuitvoerlegging vatbare titel, noch wordt een verklaring gegeven voor het verlaten van deze in de rechtssystemen van alle lidstaten bestaande tweedeling. Het Commission Staff Working Paper bespreekt zonder voornoemd onderscheid opties waaruit een keuze is gemaakt met betrekking tot de regeling voor het verkrijgen van informatie over de bankrekening van de beoogd beslagene. Deze zijn:28

Deze opties worden vervolgens getoetst aan een beleidsdoel, dat bestaat uit het faciliteren van verkrijging van rekeninginformatie van de debiteur. Met de (wijze van) vraagstelling en beantwoording van de vragen in het Groenboek transparantie in het achterhoofd kan men zich de vraag stellen in hoeverre het logisch is om het verkrijgen van informatie over de debiteur, zeker in het geval van een situatie waarin geen voor tenuitvoerlegging vatbare titel beschikbaar is, als zelfstandig beleidsdoel te formuleren. Zoals hiervoor al is gebleken staat de helft van de lidstaten immers niet positief tegenover toegang van tenuitvoerleggingsinstanties tot belasting- en sociale zekerheidsgegevens, en ook de andere helft heeft nogal wat bedenkingen die liggen op het vlak van de vertrouwelijkheid van de betreffende gegevens.30 De tweede en derde optie zijn ook nimmer als zodanig in – althans openbare – beleidsstukken aan de orde geweest.

In het Commission Staff Working Paper wordt de conclusie getrokken dat de eerste optie niet aan voornoemde beleidsdoelstelling voldoet, de tweede en de derde wel. Een gemotiveerde afweging of het wel wenselijk is om – zeker in de situatie van afwezigheid van een voor tenuitvoerlegging vatbare titel – een zo vergaande inbreuk op de privacy van de beoogd beslagene mogelijk te maken wordt, naar mijn oordeel ten onrechte, niet gemaakt. De ernstige bezorgdheid die in een bijeenkomst met deskundigen van de lidstaten over de bekendmaking van bankgegevens werd uitgesproken31 wordt weliswaar in het Commission Staff Working Paper genoemd maar vervolgens terzijde geschoven onder verwijzing naar een resolutie van het Europees Parlement waarin onder meer wordt aanbevolen om een bevel waarin de debiteur zijn gehele vermogen bekend moet maken in het leven te roepen. De aanbeveling ziet vooralsnog echter alleen op situaties waarin een rechterlijke uitspraak over het bestaan van de vordering voorhanden is en verbindt hieraan bovendien de voorwaarde van een uitgebreid scala aan waarborgen voor debiteuren.32

Al met al wordt uit het voortraject van het voorstel Europees bankbeslag niet duidelijk waarom is gekozen voor het loslaten van het fundamentele onderscheid dat de rechtssystemen van de lidstaten kennen met betrekking tot het verstrekken van informatie over het vermogen van de debiteur, voor situaties waarin nog geen dan wel al wel een voor tenuitvoerlegging vatbare uitspraak over de vordering van de beslaglegger voorhanden is.

De aanbiedingsbrief van het voorstel Europees bankbeslag van de Staatssecretaris van Buitenlandse Zaken aan de Tweede Kamer vermeldt dat de voorziene verplichting tot het verstrekken van inlichtingen over individuele rekeningen zonder dat er al beslag is gelegd ‘een nadere kritische bestudering verdient’, voordat hierover een standpunt kan worden ingenomen.33 Een zeer kritische benadering van dit onderdeel van het voorstel Europees bankbeslag komt mij inderdaad voor als beslist noodzakelijk. Het risico van misbruik van door of namens de overheid verstrekte rekeninggegevens is voor een ieder met enige bancaire kennis evident.34